反贫困视角下甘肃省政策性融资扶持微型金融发展的机制研究

2017-04-11杜黎霞

生产力研究 2017年3期

关键词：政策性甘肃省金融机构

杜黎霞

（兰州文理学院经济管理学院，甘肃兰州730000）

反贫困视角下甘肃省政策性融资扶持微型金融发展的机制研究

杜黎霞

（兰州文理学院经济管理学院，甘肃兰州730000）

甘肃省位处我国西北部，经济发展水平不平衡，金融业发展水平整体滞后。微型金融的快速崛起，有力地促进了区域经济的发展，但微型金融体系在自身发展的过程中，也暴露出实力薄弱、经营风险较大、对实体经济扶持效果不佳等缺陷，在目前的发展阶段需要引入政策性融资体系给予扶持和引导。文章旨在通过分析政策性融资体系在微型金融发展中的功能和国际经验，为甘肃省微型金融的发展提供经验借鉴。

政策性；融资；微型金融；扶持；甘肃省

现代经济发展离不开金融机制的扶持，金融机制充分发挥其资金融通、资源配置等功能，大大地提高资本使用效率，促进各个产业发展。由于“金融抑制”现象普遍存在，特别在我国西部地区的甘肃省，这一现象尤为突出，一些薄弱产业得不到有效的支持。甘肃省大力发展微型金融机制，利用微型金融机制经营灵活、渗透力强的优势，带动贫困地区经济发展，为精准扶贫提供重要支持。

一、政策性融资的本质

（一）政策性融资的含义

政策性融资是金融手段与政府政策相结合的产物，它是以政策依据和导向为前提开展的融资业务与行为。政策性融资常见的业务方式有：政策性的贷款业务、政府信用为基础的担保业务、政策性贴息、股权投资业务等等。在现代经济领域中政策性融资方式还可以渗透到BOT、TOT等特许权经营运作中，乃至地方政府债券业务中。

（二）政策性融资的特征

政策性融资业务在国外有些是通过政策性金融机构实施，有些是通过商业金融机构开展，还有的国家则是通过政策性金融机构与商业性金融机构共同合作完成融资业务。这种政策性融资业务通常具有资金规模大、融资成本低、风险小、政策倾向较强等特征。

1.资金规模大、融资期限长。根据国际经验，政策性融资通常是面向一国产业政策中有针对的产业发展、基础设施建设和扶贫开发建设等项目。这些项目资金需求很大，依靠财政投资容易受一国财政收支的影响，通过商业金融中介融资，难以保证资金量的满足，融资周期也比较有限。政策性融资可以作为商业性金融的补充，发挥金融中介的资源配置功能，满足项目资金规模和期限的要求。

2.融资成本低。商业性金融机构提供的融资业务通常要考虑市场资金供求状况、经营利润等因素，就会提升融资的价格。政策性融资带有浓厚的政策倾向，大多数融资业务都具有利率低、优惠政策多等特点，在有些项目中政府还给予贴息优惠，对于融资者而言，融资成本比较低。

3.具有较强政策倾向、风险小。多数国家通过政策性融资扶持新兴产业的发展、大型基础设施的建设、微型金融实力的壮大和扶贫开发等方面，开展业务领域是依据国家经济发展的政策规定来确定的，有一定的政策倾向，而政策性融资作为商业性金融融资的补充方式，业务风险较小，同时也降低了整个融资过程的风险。

二、政策性融资体系扶持微型金融发展的作用与意义

（一）政策性融资体系扶持微型金融发展的作用

1.助力于扶贫、减贫。从长远来看，发展中国家扶贫、脱贫仍然是一项艰巨的经济任务，在经济欠发达地区资源缺乏、经济发展缓慢是普遍现象，“金融抑制”深深地制约了这些地区经济的发展。金融机构数量稀少，资金紧缺成为扶贫的制约因素。政策性融资机制既能够为地方经济发展提供项目扶持，更主要的是能够体现政府导向与政策意图，有助于扶贫、减贫。

2.增强微型金融机构的资金实力。在扶贫、脱贫过程中，微型金融中介发挥了重要的作用，在一定程度上缓解了“金融抑制”对经济欠发达地区带来的冲击。但是，微型金融中介开展项目规模小、自有资金不足，主要围绕小额贷款业务从事经营，营利能力也较差。政策性融资体系能够大力扶持微型金融的发展，增强微型金融中介的资金实力，更有效地发挥扶贫功能。

3.政策性融资体系的构建能够扶持中小企业发展，提高就业率。大力发展政策性融资体系，积极开展各类融资项目，特别是在扶贫过程中促进一大批中小企业快速发展，提高经济增长速度，增加就业。

（二）政策性融资体系扶持微型金融发展的意义

通过金融机制实现社会资金的转移融通，满足社会各类产业项目建设的资金需求是有限的，政策性融资机制的特征决定其要与金融机制有机结合起来，实现互补、配合，才能提高资金融通的效率和效益。目前，政策性融资已经被广泛运用到经济运行中，而我国现阶段政策性融资主要借助政策性金融机构开展业务，政策性融资体系不健全、功能单一是各个地区普遍存在的现状。甘肃省经济发展水平低，政策性融资机制作用发挥效果欠佳。近几年在推动经济发展中，甘肃省大力发展了微型金融机制，特别是在扶贫开发、壮大中小企业实力等领域微型金融发挥了较大作用，但受整体金融业融资功能较为薄弱的影响，甘肃省微型金融发展缓慢。要弥补这一不足，在加快微型金融建设发展的同时，也要加强政策性融资体系对微型金融的扶持力度。

三、欧盟政策性融资业务扶持微型金融的模式与经验

20世纪70年代开始，东南亚一些国家普遍建立起的微型金融机制，旨在帮助贫困人口和小型企业，作为正规金融的补充，很快在世界范围内大规模发展[1]。欧盟在鼓励和扶持中小企业发展中也开始重视发展微型金融，并且现已建起了特色鲜明的政策性融资体系，特别是欧盟政策性融资机制比较成熟，通过政策性融资机制扶持微型金融发展，从而推动中小企业发展和缓解贫困现象等方面业务模式特色非常鲜明，已处于国际先列。在此本论文分析了解欧盟政策性融资体系在扶持微型金融的运行方式及特点，寻求甘肃省微型金融的发展可借鉴的经验和启示。

（一）欧盟政策性融资体系简介

1.政策性融资体系结构。欧盟的政策性融资机制主要是通过建立政策性金融机构开展项目的，在1958年建立了欧洲投资银行，是典型的跨国型政策性银行。1994年，欧洲投资银行又以控股的方式成立了欧洲投资基金，主要针对欧盟成员国中中小企业提供融资服务，这两家机构统称为欧洲投资银行集团，是欧盟政策性融资机制的核心。

2.政策性融资体系经营目标。欧洲投资银行集团长期的服务目标就是加大对成员国创新产业的投入，促进知识经济的持续增长。为此，欧洲投资银行集团确立了经营宗旨：不以营利为目标；依据政策引导提供服务；充分利用国际资本市场筹集资金，运用金融机制发挥资金融通功能。

3.政策性融资机构的业务范围。欧洲投资银行主要的业务形式有三类：第一类是贷款业务，目的是支持欧盟各国实体经济的发展，贷款对象包括中小企业、公共基础设施建设项目等；第二类是担保业务，开展贷款担保、风险担保和信用担保等；第三类是咨询和技术援助服务。在丰富的业务种类当中，最具有特色的业务就是为中小企业提供资金服务。在欧盟各国，中小企业也是经济增长的中坚力量，极大地带动了社会就业，为此欧洲投资银行之后建立了欧洲投资基金，以便于支持中小企业的融资。欧洲投资基金擅长管理股权投资、风险资本（VC）和担保类业务，自2000年以后开始加强对微型金融中介的支持。

（二）欧盟政策性融资支持微型金融发展的路径与方式

欧盟各国经济水平虽然较高，在经济体系中日益崛起的中小企业成为了经济发展的中坚力量。但是同其他国家一样，欧盟的中小企业难以改变融资难的事实，“金融抑制”效应也同样冲击着欧洲地区经济的发展，随后也兴起和发展微型金融体系，微型金融中介在欧洲金融市场上开始活跃起来。

欧盟对微型金融支持的路径主要通过欧洲投资基金的各项业务实施，欧洲投资基金可以发挥基金业务的业务筹集资金外，欧洲投资银行又是其坚强的后盾，所以自身实力非常强劲。它最典型的特点就是不直接面对中小企业和个体工商户经营者，而是直接面向微型金融机构提供金融产品，直接壮大微型金融的实力。例如有：私募股权投资、资产组合担保、贷款和增信等业务。很快这种模式为欧盟在防御2008年次贷危机起到了积极作用，此后，欧洲投资基金促进微型金融项目非常活跃，投资范围及影响远远超出了欧盟成员国范围。

截止目前，欧州投资基金开展扶持微型金融的项目形式丰富多样，比较典型的有：一是中小企业担保项目（SMEGF），为处于起步和成长阶段的中小企业提供担保增信，保障其贷款资信，再由微型金融中介提供贷款；二是欧洲支持微型金融机构联合行动项目（JASMINE），为微型金融中介提供免费的技术培训和种子基金，提高微型金融中介的业务水平和信贷能力，规范微型金融发展；三是欧洲促进微型金融项目（EPMF），欧洲投资基金设立项目筹集资金，规模可达2亿欧元弥补了微型金融资金不足的缺陷，并作为管理人负责基金的经营，为微型金融提供丰富的金融产品，以此提升微型金融机构的创新能力[2]。欧洲投资基金的这一模式提升了微型金融中介的业务水平和经营能力，与其合作的金融中介组织都在不同程度放大了贷款规模，其中规模最大可达到2 500万欧元[3]，有力地支持了经济发展。

四、欧盟政策性融资业务扶持微型金融的启示

（一）借助政策性融资机制提升微型金融覆盖的广度和发展深度

通过欧洲投资基金扶持微型金融经验来看，缓解“金融抑制”的有效途径即为实现金融机构的广覆盖、金融服务的深度渗透。欧盟较为注重微型金融具有广覆盖的特点，选择发展较薄弱的微型金融领域作为扶持对象，提高微型金融的服务能力，既扩大了金融覆盖范围，又强化了金融渗透力，构建了层次清晰的现代金融服务体系。

（二）政策性融资机制是微型金融持续发展的重要保障

微型金融持续性发展离不开持久型、系统化的支持，为此，欧盟在短时间内建立起完整的配套服务措施，充分运用政策性融资体系，发挥欧洲投资银行集团先进的管理技术和平台，加强了对微型金融的扶持与合作。欧洲投资银行集团将自己的职能发挥的淋漓尽致，该集团利用自身在欧洲金融领域的地位为微型金融发展提供了资金支持，同时利用旗下欧洲投资基金为微型金融提供了专业化的管理，并且欧洲投资银行集团与欧盟各成员的金融机构和组织都有长期良好的合作，合力支持微型金融的发展。

（三）政策性融资机构和微型金融中介为政府投资经济实体搭建了平台

中小企业、贫困人口的金融需求比较旺盛，但个性化差异较大，政府的扶持优惠政策受众面较为有限，而政府投资项目通常准入门槛比较高，中小企业和个人被拒之门外。欧盟则利用政策性融资机构与微型金融中介为两者搭建了平台。政府支持政策性融资机构，例如欧盟通过支持欧洲投资基金的项目间接地支持微型金融发展，为微型金融输入金融产品，再凭借微型金融中介的业务窗口去支持实体经济和个人发展的金融需求。这样整个社会资金得到充分的调动与调剂，发挥了金融资金调配功能。

（四）引入政策性融资机制，有助于防范和化解微型金融经营风险

微型金融中介受经营目标和组织形态的影响，抵御风险的能力比较差，自身经营缺乏规范化管理。对此，欧盟在引入政策性融资支持微型金融发展时明确要求，微型金融信贷规模要严格控制在25 000欧元以内，引导微型金融中介发挥自身的社会职责规范经营。从而较好地为贫困人口和弱势企业提供优惠政策和资金支持。

五、甘肃省政策性融资扶持微型金融发展的思考

政策性融资是以国家经济政策为导向，政府提供政策性扶持的融资机制。政策性融资机制是资源配置和资金融通的重要手段，也是一国金融业发展的重要补充。当一国金融市场发达，融资渠道畅通时，政策性融资机制在国民经济中作用不凸显，金融发挥了重要的资金调剂功能；而一国金融市场不够发达时，政策性融资对经济的支持作用更加明显。特别是各国在扶持贫困地区发展、新型技术产业发展过程当中，政策性融资带有政府政策的鼓励和引导功能，发展政策性融资具有非常重要的意义。

（一）充分发挥政策性融资功能，推动贫困地区微型金融发展

甘肃省大约有552万贫困人口，全省58个片区特困县、17个插花型贫困县、6 220个贫困村的129万贫困户[4]，扶贫任务较艰巨。在扶贫攻坚过程中，甘肃省微型机构发展速度较快，成立了一批以村镇银行、农村资金合作社为典型的微金融机构，为农村经济的发展起到了积极作用，伴随着经济形势的发展，微型金融机构也发生了一些调整，机构数量、机构类型、贷款项目都比过去明显增加，存贷比也基本达到了《甘肃省普惠金融发展规划（2014—2018）》中关于县以下金融机构存贷比达到70%的目标。但是在发展中也暴露出一些问题，如：微型金融层次单一、对贫困户扶持的普惠性不强，这些金融机构的专业化水平不高，需要逐步降低贷款不良率，降低经营风险。

表1 甘肃省主要涉农金融机构人民币存贷款余额相关情况（2013年）

在微型金融发展过程中可借鉴欧盟经验，通过引入政策性融资机制，扶持微型金融发展，发挥其在扶贫开发中的主要作用。政策性融资来自两个主要渠道，一是政策性金融，在农业经济发展中发挥主要作用的就是农业发展银行和国家开发银行，另一渠道是政府各类财政补贴，但对申请者来讲需要满足相应的条件，所以政策性融资的供给不足，功能还有待发掘。政策性融资通过鼓励支持微型金融建立更多机构，发挥其在县域经济中广覆盖的特色，间接地扶持贫困地区经济的发展。

（二）构建多层次政策性融资体系

政策性融资体系在较长一段时期被人们等同于政策性金融，甚至提到政策性融资就会联系到政策性银行，政策性融资体系还包括政策性的担保机构、政府专项资金补贴、特许经营权融资（BOT）方式和地方政府融资平台[5]。从我国政策性融资体系发展现状来看，政策性融资的需求旺盛、供给不足，甘肃省作为西部欠发达地区，政策性融资体系不健全。另外，政策性融资开展的条件和标准较高，致使一部分融资对象容易被排斥在外，要真正发挥政策性融资的功能，还需构建多层次的政策性融资体系，满足不同层面的融资需求。

第一，结合欧盟政策性融资发展经验，进一步完善政策性银行职能，加大业务改革力度。第二，大力发展政策性融资担保机构，深化与微型金融担保业务合作，提高融资对象的信用额度。第三，建立新型投资基金，由政策性融资机构牵头组建投资基金，鼓励地方中小企业和特色农业的发展，这类融资业务可借鉴欧洲投资基金的模式，政府和机构可参股基金，形成产业政策引导，由基金组织开展融资业务又可提高融资效率、控制风险。例如：2016年7月，武威市政府出台了相关政策，建立小微企业互助贷款风险补偿机制，设立“小微企业互助贷款风险补偿担保基金池”，并首批注入了2 500万元的“政府风险补偿金”，由甘肃银行凉州区支行、邮储银行武威市分行共同为几家小微企业互助贷款提供风险补偿，支持小微企业做大做强①中国人民银行兰州中心支行网站。。

（三）为微型金融引入新型金融产品

微型金融机构产品创新能力较为有限，为融资者提供的服务形式比较单调，主要是小额的贷款等，政策性融资体系可为微型金融提供金融技术支持，通过协调其他金融机构与微型金融机构开展业务合作，影响微型金融的经营观念、产品的创新能力、风险防范与控制能力，进而提升微型金融自我发展能力和服务水平。

（四）政策性融资机制应规范、引导微型金融业务健康发展

微型金融机构总体上缺乏制度规范化管理，管控风险的能力较弱，严重制约了微型金融的发展[6]。政策性融资在扶持微型金融发展的同时更应注重自身的示范效应，通过政策引导和鼓励微型金融朝着健康、规范的方向发展，逐步提高业务经营的标准。这也有助于政府优惠政策顺利受惠于受助对象。

[1]刘金兴，斐巧彬，2016.微型金融发展的国际经验借鉴与启示[J].福建金融（6）：46-50.

[2][3]孟艳.政策性融资：国际经验与中国实践[M].北京：经济科学出版社，2013：59-76.

[4]张晓亮.甘肃省微型金融发展问题研究[D].兰州商学院，2013.

[5]徐忠平，周丽娟，2014.中外微型金融机构发展模式的比较分析[J].牡丹江师范学院（哲学社会科学版）（4）：22-24.

[6]潘功胜.微型金融监管的国际经验[M].北京：中国金融出版社，2015：3-17.

[7]中国人民银行赤峰市中心支行，2015.普惠金融视角下微型金融

发展路径研究——以赤峰市为例[J].商业经济（5）：66-69.

（责任编辑：D校对：T）