林闽钢

社会保障如何能成为国家治理之“重器”？
——基于国家治理能力现代化视角的研究

林闽钢

一部社会保障发展史就是国家治理能力现代化的历史。现代社会保障作为国家的一项根本性的制度安排，具有回应性、有效性和全局性的作用。目前，中国正处在全面建成小康社会的关键时期，农村贫困地区开展精准扶贫和经济处在结构转型的变革之中，这为社会保障从国家“小器”变为国家“重器”打开了重要的时间窗口。在新时期，社会保障所面对的主要挑战是：需要发挥出托底和促进的作用，为中国改革和发展保驾护航；同时还要发挥出再分配的功能，让社会发展更具有包容性，促进中国社会的共享发展。为此，需要通过法制化、协同化、社会化和信息化的建设来实现中国社会保障的现代化，成为国家治理之重器。

社会保障；国家治理能力

一、研究缘起

现代社会保障作为国家的一项制度安排，它不仅是解决民生问题的社会政策，更是关系到国家长治久安和国民基本权益的根本性制度。在这个意义上，社会保障在面对和解决社会问题之时，具有回应性和有效性的工具取向。在另一个层面上，社会保障与一国的政治、经济和社会发展密切相关，关乎于国家认同、社会公平和正义，具有全局性的战略地位和重要作用。

近年来，随着我国经济和社会的加速变化，社会保障的制度建设得到了前所未有的重视。但长期以来社会保障被理解为市场经济改革的“配套”机制，对社会保障地位和作用的判断仅停留在政策工具这个层面。目前，中国处在全面建成小康社会的关键时期，农村贫困地区开展精准扶贫，同时经济处在结构转型的深刻变革之中，经济问题社会化和经济问题政治化的趋势明显，这为社会保障从国家“小器”变为国家“重器”打开了重要的时间窗口。因此，面对中国经济和社会发展所提出的挑战，社会保障需要厘清目标和重新定位，通过自身发展的现代化，实现跨越式的发展。

二、一部社会保障发展史就是国家治理能力现代化的历史

从西方社会保障发展的历史来看，社会保障作为政策工具本质上具有回应性和有效性，但要具有全局性，还必须能回应一个国家在经济和社会所出现的重大问题，才有可能成为国家治理能力的主要组成部分。

（一）《济贫法》推动英国向工业社会转型，成为英国政治近代化的标志之一

西方社会保障发展的第一次时间窗口出现在15世纪末到16世纪初，由于工业化运动，英国大批农民被迫出卖土地，或远走他乡，或到处流浪，陷于极端悲惨的境地，大量的圈地导致了大量的流民。16世纪英国统治者被迫考虑救济贫民问题。救济贫民问题成为16世纪英国首要问题，为此，1601年英国历史上第一部专门的济贫法——《伊丽莎白济贫法》（The Elizabeth Poor Law），又称“旧济贫法”出台。它规定以教区作为济贫的基本单位，并将贫困者划分为三类：一类是无工作能力的老弱病残者；一类是失去依靠的儿童；最后一类是有劳动能力者，对于这一类人不予救助，强制其做工自给。救济资金的来源则分为济贫税、自愿捐款以及罚款三项。将原来分散化、应急性的济贫事务转化成为政府的一项基本职能，《济贫法》成为第一部表明政府承担公民福利的正式法律。a威廉姆·H·怀特科、罗姆斯·C·费德里科：《当今世界的社会福利》，法律出版社，2003年，第151页。由此，确立了社会救助在英国经济和政治发展中的托底性作用，将济贫与英国经济发展很好地协调起来，济贫由一件出于人道主义责任的善举变为了一项与经济紧密相连的重要制度安排。

之后，1834年英国又出台了《济贫法修正案》（The Poor Law Amendment Act of 1834）。新济贫法制度的经济功能从旧济贫法制度所具有的保证农业劳动力规模以促进农业经济稳定为主，变为提供大量自由流动的劳动力以适应工业经济的扩展为主，并发展成为适应和促进工业经济发展的政策工具。新济贫法制度自上而下建立了全国性济贫工作行政管理体制，通过合并教区，建立济贫院，任命地方济贫工作人员，并向首相汇报各地济贫政策的执行情况等，推行全国一致的济贫措施，使济贫管理工作正式化、规范化。英国摸索出一套自治分权的社区型政府体系来走出转型中的困境。这样政府既能够有足够权威获取资金，又能够因地制宜地给不同群体提供救济和福利。因此，英国幸运地避开了托克维尔悖论，成为全世界第一个在没有革命的情况下实现了工业化和城市化的国家。b蒋狄青：《贫困，国家与托克维尔悖论：“济贫法报告”中的社会政策思想》，《学海》2015年第1期。

总体来看，济贫法制度既与英国政治、经济与社会的变迁直接联系，更对英国政治、经济与社会变化产生了重要影响，英国政治、经济与社会变迁决定了济贫法制度性质与功能的变化，济贫法制度性质与功能的变化反过来影响了英国政治、经济与社会的发展变化。c丁建定：《试论英国济贫法制度的功能》，《学海》2013年第1期。

（二）三项社会保险法的出台缓解了德国劳资关系，促进了收入再分配和社会稳定发展

西方社会保障发展的第二次时间窗口出现在19世纪80年代初期，为了对付日益高涨的工人运动和德国社会民主党不断扩大的影响，德国首相俾斯麦（Otto von Bismarck）主持创办了一系列社会保险。俾斯麦以铁血宰相著称，为德国统一不惜动用武力。但他在国家治理中，却充分发挥出社会保障的整合性作用。德皇威廉一世在1881年11月颁布“皇帝告谕”中提出，工人因患病、事故、伤残和年老而出现经济困难时应得到保障，他们有权得到救济；工人保障应由工人自行管理等。这份“皇帝告谕”被称为“德国社会政策的大宪章”，奠定了德国社会保障的基础。a曾繁正：《西方国家法律制度社会政策及立法》，红旗出版社，1998年，第205页。

1883年医疗保险首先在德国开办，接着工伤保险（1884年）和养老保险（1889年）也相继推出。在俾斯麦看来：“一个期待着养老金的人是最守本分的，也是最容易被统治的人”bEmil Ludwig,Bismarck—the Story of a Fighter,N.Y.,1927,pp.548-549.。德国三项社会保险制度的实施，直接与解决德国政治、经济发展中的重大问题相关，是德国百年经济和社会发展稳定的基石。

（三）福利国家的出现使市场运行的缺陷首次得到系统修正，为现代社会发展的一个高峰

西方社会保障发展的第三次时间窗口出现在第二次世界大战，战争残酷毁灭了英国大部分人的家园。在抵抗德国法西斯最艰难的时期，英国战时内阁委托当时伦敦经济学院（LSE）院长贝弗里奇（William Beveridge），设计了一份未来英国建设的蓝图来激励英国人英勇奋战。1942年，《贝弗里奇报告》（Social Insurance and Allied Service）出台，该报告分析了英国社会保障制度的现状、问题，建议英国政府建立全面的社会保险制度和国民医疗保险制度，提出在战争结束后，尽早建立一个由政府向每个社会成员提供基本生活保障的构想。1948年7月4日，英国工党首相艾德礼（Clement Richard Attlee）宣布国民保险法、工业伤害法、国民补助法、国家医疗服务法生效，每个公民都享受社会保障，这标志着福利国家的建立。这是自资本主义制度诞生以来，市场运行的不足或缺陷第一次得到了系统的修正。它意味着不仅是贫苦者，所有中产阶级及以上者都被赋予享受国民福利的权利，人类文明的社会制度演化自此有了新高点。从现实上来看，福利国家与资本主义政治、经济制度紧密地契合在一起，成为现代社会发展的一个高峰。福利国家开始成为英国，乃至西方发达国家治理体系的主要框架。

总之，社会保障发展机遇总是与一个国家经济和社会所出现的重大或关键问题联系在一起，往往与国家治理时间窗口的出现紧密结合在一起。从西方社会保障发展历史来看，社会保障具有明显的工具性特征。但社会保障并不必然是国家治理能力的主要构成，只有在回应性和有效性的基础上，抓住重要的时间窗口并具有全局性，才能上升成为国家治理能力的核心部分。

三、改革开放以来中国社会保障的发展机遇

改革开放以来，中国社会保障遇到了多次重要的时间窗口，不仅是一种挑战，而且是制度跨越式发展的机遇。

（一）实施“两个确保”和“三条保障线”，初步确立了中国社会保障框架

1998年以来，我国实行了“两个确保”措施：一是确保国有企业下岗职工的基本生活，在国有企业普遍建立下岗职工再就业服务中心，由再就业服务中心为下岗职工发放基本生活费，并为他们缴纳社会保险费，所需资金由政府财政、企业和社会（主要是失业保险基金）三方面共同筹集。同时，组织下岗职工参加职业指导和再就业培训，引导和帮助他们实现再就业。二是确保离退休人员的基本生活，保证按时足额发放基本养老金。

为“两个确保”的实施，国家提出与“两个确保”相衔接的“三条保障线”政策：国有企业下岗职工在再就业服务中，最长可领取3年的基本生活费；2年期满仍未实现再就业的，可继续领取失业保险金，领取时间最长为2年；享受失业保险金期满仍未就业的，可申请领取城市居民最低生活保障金。1998年至2002年底，全国国有企业下岗职工90%以上进入企业再就业服务中心，进企业再就业服务中心的下岗职工基本都能按时领到生活费，并由中心代缴社会保险费。

“三条保障线”在当时确保失业人员基本生活的同时，有力地支持了国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的开展。“三条保障线”相互衔接，回应了国企改革中出现的重大社会问题，确保了下岗失业人员和低收入居民的基本生活，对当时国家经济改革和社会稳定起到了全局性的作用。

（二）通过补农村社会保障制度的短板，建立健全了中国城乡社会保障体系

2002年国家提出“统筹城乡经济社会发展”，之后为解决“三农”问题实施了一系列有力、有效的政策措施。到2012年，国家明确提出“推进城乡一体化发展”，坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，增强公平性，适应流动性，保证可持续性，全面建设覆盖城乡居民的社会保障体系，促进形成适应城乡统筹发展要求的制度框架。

在农村社会保障领域，先后建立了农村最低生活保障制度、新型农村社会养老保险制度、新型农村合作医疗制度，不断完善城乡农村义务教育经费保障机制，健全了城乡统一的教育特别是义务教育制度，覆盖数亿农民的农村社会保障多项制度得到实施，长期以来中国农民学有所教、老有所养、病有所医、困有所济的愿望成为现实。

农村社会保障制度框架的全面建设，不仅搭建起统筹城乡发展的制度框架，而且为城乡一体化发展奠定了制度基础，有力地促进了农村经济社会发展，使农民能平等参与现代化进程，共享改革发展的成果。

（三）当前面临精准扶贫和经济结构转型，推动社会保障经全面优化至定型

全面建成小康社会关键是“全面”，只有全面才能在制度上体现共同富裕追求，难点在于如何让目前尚未达到小康的一部分地区和一部分人如期实现全面小康，实现这一目标最艰巨的任务是扶贫解困。在国家精准扶贫战略中，明确定位了社会政策的托底作用，在“五个一批”中，发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批，其中社会保障兜底一批。即通过找准致贫原因，对困难地区和人群进行靶向帮扶，为贫困群体解决基本生活问题。

在全面建成小康社会时期，中国经济发展进入到结构转型升级之中，社会保障的作用和定位有新变化：一是在社会保障制度和公共服务体系基本实现全覆盖的基础上，稳步提高保障和服务水平，发挥出社会保障对经济发展的托底作用，尤其要提升对中低收入群体的保障和服务水平。二是突出公平导向，进一步发挥好社会保障的再分配功能。在社会保障领域，有步骤地推进各种制度的整合与统一，逐步缩小群体间待遇差距；在公共服务领域，推进城乡、区域基本公共服务均等化进程。三是进一步提升各种社会保障的宏观效率，尽可能实现既定投入水平下国民福利的最大化，促进中国社会保障制度的优化升级。

总之，“十三五”时期中国经济和社会建设将进入全面发展时期，也将推动中国特色的社会保障体系从长期试验性改革状态经过全面优化走向定型。同时“十三五”期间社会保障制度优化与发展，围绕国家经济和社会的重大发展任务，将建立起更加公平、更有效率、更可持续的现代社会保障体系。

四、新时期中国社会保障所面临的挑战

三十多年来，中国改革的主要成果之一，就是全面建立了与社会主义市场经济体制相适应的社会保障制度框架，形成了以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充的社会保障体系。从政府层面来看，以民生为本、民生为先、民生为重，已开始成为服务型政府的导向。从社会层面上看，经济社会越是发展，民生的内涵就越丰富，保障和改善民生是一个循序渐进的动态过程。“在保障和改善民生问题上，绝不能满足现状、止步不前，要实现经济发展和民生改善良性循环”。a中共中央宣传部：《习近平总书记系列重要讲话读本》，学习出版社，2014年，第110页。实现经济和社会的协调发展，持续保障和改善民生，让人民过上更美好生活，成为中国社会保障发展的主要目标和主要动力。

（一）为中国改革和发展保驾护航

1.为经济改革和社会发展发挥出托底的作用。未来一个时期，中国经济下行压力会明显增大，这是我国经济发展升级换档期，也是社会风险显性化的时期，“宏观政策要稳，微观政策要活，社会政策要托底”，通过实施社会保障来保护弱势群体基本生活不受影响，创造良好的社会条件，能缓解经济结构转型升级带来的社会压力，支持经济结构转型升级，实现社会平稳发展。

2.为经济改革和社会发展发挥出促进的作用。就业是民生之本，与就业相关联的社会保险制度能为保障劳动者就业建立起社会安全网，从而能够帮助劳动者劳动能力的保持、恢复和再生产。比如，基本养老保险制度为劳动者退休后提供基本生活保障，免除他们在就业时的后顾之忧；医疗、工伤社会保险制度为劳动者在遭遇疾病、工伤或者职业病时提供基本生活保障和医疗康复帮助等等。更重要的是通过建立健全社会保障体系，为统一劳动力市场的确立创造良好前提条件。同时通过加大就业服务、就业培训等方面的投入，为劳动者积极参与劳动力市场的竞争提供全面的社会支持。今后，要把有利于促进就业作为社会保障制度重要的改革取向。

社会保障有效实施可以调动国民劳动的积极性，从而提高劳动效率，更好地推动经济发展。在全面建成小康社会中，从“高增长、低福利”转向“中增长、中福利”，也就是在这个时期，社会保障与经济政策相融合所形成的合力，比经济政策单一的作用更大、更持续。社会需求结构的调整关键需要解决民生热点问题，这也是转变经济发展方式对社会保障提出的首要目标。目前，国民消费长期不振，主要肇因之一就是面临的各种社会风险难以得到有效分散，国民对于未来收入的预期不稳定，这其中，潜在消费需求如何释放，并使中国最终走向消费大国，社会保障对供给侧改革的作用和影响，就成为能否成功转型的决定性因素。a林闽钢：《积极社会政策与中国发展的选择》，《社会政策研究》2016年第1期。

（二）促进中国社会的共享发展

从未来发展新格局看，影响经济和社会的全局性问题就是如何实现共享发展。中国社会的共享发展就是体现以人民为中心，在全社会共享改革发展的物质文化成果，共享优质的教育、就业、医疗、社保等基本公共服务，共享安全和谐舒适的生活环境。其中，消灭贫困、缩小收入差距、逐步实现共同富裕是共享发展的核心内容。共享发展是城乡全体人民共享，但即使在经济高度发展、财富充分涌流的条件下，也会出现贫富分化。因此，实现共享发展还需要制度保证，其中社会保障制度是共享发展的基本途径。

1.社会保障制度不仅可以防范劳动者和社会成员的个人风险，而且具有国民收入再分配功能，对于实现全体人民共享发展成果，是重要的制度安排。从国际经验看，社会保障对收入分配的调节作用在很多国家超过了税收，基本的共识是社会保障具有明显的调节收入差距、改善收入分配的功能和作用。b高霖宇：《发达国家社会保障水平与收入分配差距关系及对中国的启示》，《地方财政研究》2011年第7期。

目前，我国最低生活保障制度对贫困的缓解作用越来越明显c杨穗、高琴、李实：《中国城市低保政策的瞄准有效性和反贫困效果》，《劳动经济研究》2015年第3期。。在城镇居民和农村居民的内部，社会保险对收入再分配都具有正向的调节作用，但是城镇社会保险制度调节收入分配的效果却显著大于农村社会保险制度。在城镇居民和农村居民之间，社会保险却存在“逆调节”的效应，差距不但没有缩小，反而进一步扩大d王延中、龙玉其、江翠萍、徐强：《中国社会保障收入再分配效应研究：以社会保险为例》，《经济研究》2016年第2期。。总的来看，社会保障收入再分配的正负作用取决于制度模式、覆盖范围、制度设计、制度转轨、管理服务等相关影响因素。因此，可供选择的政策是进一步加大财政对社会保障的投入，调整财政投入结构，向城乡中低收入群体倾斜，向农村倾斜，向中西部地区倾斜，重点考虑中低收入人口和贫困人口的社会保障需求。

立足长远，基本社会保障项目应当围绕提高公平性、共济性进行根本性的改革，以平抑一次分配的差距。为此，需要倡导社会保障国民待遇的理念，把构建普惠和公平的国民基础年金制度作为我国社会养老保险制度改革的“牛鼻子”。借鉴德国和日本等国家的经验，打通目前所有养老保险项目分设的局面，通过国家税收征缴方式，从而使国民年金覆盖全体国民，实现各类养老保险制度在国民基础年金制度上的统一和统筹，体现出普惠公平和政府有限责任。在医疗保险领域，通过国民健康保险制度改革，逐步取消个人账户，使医疗保险待遇统一，达到“有医无类”。e林闽钢：《中国社会保障制度优化路径的选择》，《中国行政管理》2014年第7期。

2.社会保障通过为全体人民提供稳定、安全的预期，促进包容性社会的形成，实现社会的包容性发展。当前，我国处于社会转型期，市场经济必然会打破原有利益分配格局，其结果是社会资源、财富分配的差异，社会阶层地位的上升与下降，以及社会成员间发生的多元利益分化，表现为利益诉求多样化、利益冲突显性化，但这正是市场经济活力和持续动力所在。通过社会保障功能的发挥，可以为全体人民提供稳定、安全的预期。有了良好预期，就会对未来的生活有信心，就能够化解中等收入和低收入群体的不安与焦虑，形成积极的社会心态，构建出一个合作的、包容的体制和机制，创造出一个充满活力又和谐稳定的社会状态。

在解决温饱问题后，良好的教育、较充分的就业、公正的收入分配、发达的公共服务、健康的生活环境都将会成为国民的普遍追求，成为国家发展进程中必须考虑的重大民生问题，要努力实现国民追求幸福生活的新期待。为此，需要通过社会保障规范政府、社会和个人三者之间的责任关系，强调国家、社会和个人多元共责，激发个人和社会的活力，提高国民的福祉，实现社会的包容性发展。

五、促进中国社会保障发展的现代化

建立一个具有中国特色的、现代化的社会保障制度，直接关系到中国经济体制改革的成败、社会的全面发展和稳定。从国家治理能力现代化的角度去谋划未来社会保障的发展，首先要在管理理念和实施手段上推进现代化，从而在新条件下通过社会保障的法制化、协同化、社会化和信息化，努力形成“法治规范运行、制度优化定型、部门协同管理、社会广泛参与、信息有效共享”的新型社会保障管理体制和运行机制。

（一）补足社会保障法制化的短板，推动社会保障在法制化轨道上规范运行

近五年来，我国社会保障的法制化进程全面加快，2011年正式实施的《社会保险法》为各项社会保险制度实施提供了基本的法律依据。2012年制定与实施的《军人保险法》为维护军人社会保险权益、构建具有中国特色的军人保险制度提供了法律依据与保障。2013年《老年人权益保障法》的大幅度修订，使该法以积极应对人口老龄化为基本理念，确立了有中国特色的社会养老服务体系的基本框架。2016年9月，《慈善法》正式施行，标志着社会保障法制化又有重大突破。同时，行政机关向立法机关报告社会保障事项并接受其监督逐渐走向常态化。立法机关、行政机关、司法机关与各种社会保障组织等依照法定职责各司其职的新格局正在形成。

但是，社会保障法制化短板还明显存在。目前应当进一步修订、充实《社会保险法》；在社会救助领域，通过评估《社会救助暂行办法》实施成效的基础上，不断总结和研究《社会救助暂行办法》在实施过程中表现出来的主要问题，进一步消除部门分歧达成更多的共识，促进《社会救助法》的早日颁布和实施；同时把《社会福利法》，以及制订其他专项社会保障立法（如养老保险基金投资法等）纳入立法议程，从而形成比较完善的中国社会保障法律体系。

社会保障属于国家管理的一项社会事务，属于政府的职能。从发达国家社会保障管理和运行来看，只有社会保障法制走向健全完备，确保社会保障在法治轨道上运行，才能有效规范社会保障行为，才能为这一制度的良性运行与可持续发展提供保证。着眼于中国社会保障法制的现代化，健全、完善社会保障法律制度，从而使社会保障法制化，应是国家需要采取的紧迫之策，也是长远之需。同时还要形成更加完备的与法律、行政法规相配套，与社会保障发展目标相适应的政策体系，为社会保障法治建设提供制度支撑。

（二）开展社会保障大部制改革，形成统分结合、跨部门协同的管理新格局

我国现行社会保障管理体制是在计划经济向市场经济体制转轨过程中逐渐形成的，具有分散性、自发性等特点。近年来，由于管理部门分割，造成了管理接口与缝隙多，以及职能交叉重叠等问题，社会保障行政管理体制不顺，服务能力不足问题已突显。现行社会保障管理体制的矛盾和问题，已直接影响到社会保障的管理和决策。

依据社会保障的立法、行政、基金管理、监督职能分设的原则，建构起职责划分明确，相互协调、相互制约、相互监督的社会保障管理体制系统是我国社会保障管理现代化的长期目标。在过渡时期，可以通过建立“社会保障与社会服务委员会”作为国家层面上的统分结合、跨部门协调机构来实施和运行。

社会保障与社会服务委员会作为全国社会保障与社会服务事务的决策与协调机构，负责规划和指导城乡社会保障与社会服务，拟定社会保障与社会服务年度、中期和长期发展规划；制定社会保障与社会服务各项目的有关政策、法规、条例，起草有关法律草案；对全国社会保障与社会服务事务进行宏观管理，协调地区之间社会保障与社会服务利益和关系。委员会主任可由国务院总理或副总理、国务委员担任，配备少量专业人员负责社会保障规划研究、日常事务及文件处理。委员会成员由人力资源和社会保障部、民政部、卫生和计划生育委员会、财政部、教育部、税务总局等社会保障相关部门负责人担任，由此强化社会保障与社会服务事务的宏观协调。

同时，推动在省级建立跨部门合作平台。社会保障管理要从原有的市县级提升至省级，实现管理主体层次的提升。社会保障经办机构实行省以下垂直管理，按“管理层次提升，服务端口下移”的原则，重新理顺省、市、县、镇四级管理机构的关系，合理分配事权。实现省级统筹以后，省、市级经办机构不应再负责直接面对参保单位和参保人的业务，具体服务工作应实现属地化管理。

（三）构建政府主导的多元共责共治机制，实现社会保障的社会化

改革开放以来，中国社会保障改革的主要成果之一就是国家主导、多方共担的责任机制全面形成。社会化、多层次、权利义务相结合的“国家—社会”共责机制替代了原有的国家负责、单位（集体）包办的“国家—单位”共责机制。特别是社会保障体系建设的责任分担机制，实现了由国家、企业保障向国家、社会（企业）、个人多方共责的重要转变。a郑功成：《中国社会保障30年》，人民出版社，2008年，第37页。在新型社会保障体系建设中，已体现出了政府、企业、社会、个人等多主体共同分担社会保障责任。例如，养老保险、医疗保险建立在用人单位与参保人缴费的基础之上，再加上政府补贴，实质上是三方分担责任。这种责任共担机制的构建，不仅使社会保障制度的互助共济功能得到了巩固，也为这一制度实现定型与可持续发展奠定了重要基础。

但长期以来，政府在社会保障管理中处于绝对强势地位，社会保障领域大多数事务都由政府及其职能部门主导完成，公众参与途径缺乏，导致公众的参与不足，影响到公众的社会保障预期。公众作为相关社会保险缴费的责任主体，既是社会保险的投保人，也是受益人。因此，需要按照社会保险权利与义务对等的原则，积极推动公众参与社会保障管理，通过民主参与和平等协商机制维护自身的社会保障权益，积极推动参与社会保障的政策执行的监督，从而提高政府的公信力和公众对社会保障制度的认同度。

另一方面，全面推行政府购买社会保障服务，通过广泛向社会力量购买服务的手段，转变政府职能，提高社会保障管理的效率，增强社会保障的服务能力。我国的社会保障经办管理属于政府经办模式。有关社会保障行政部门分别牵头负责相关社会保障政策的制订和监督管理，各项社会保障业务的具体经办工作则由这些行政部门的下属机构负责。目前，在我国政府大力推进政府向社会力量购买公共服务的背景下，应大力推动社会保障经办服务的社会化：一是通过政府购买社会保障服务岗位的形式；二是通过政府购买社会保障服务项目的形式，推动社会机构代办和代理社会保障服务。

（四）强化互联网条件下数据库建设及其信息共享和使用，提升社会保障信息运用水平

当今时代，以信息技术为核心的新一轮科技革命已兴起，互联网日益成为管理创新发展的先导力量，深刻改变着政府行政管理的方式。因此，社会保障进行信息化建设是当前社会发展的需要，更是社会保障管理和服务现代化的重要途径，信息化建设将对社会保障管理和服务能力提升产生重大的影响。

建立全国社会保障与社会服务信息数据库。应从国家层面进行顶层设计，将社会保障与社会服务信息大数据建设作为一项国家重点任务，成立社会保障与社会服务大数据管理机构，制定社会保障与社会服务大数据研究与开发计划，形成纵向贯通、横向互联的信息共享机制。按“数据向上集中、服务向下延伸”原则，基于目前省、部两级信息建设的基础，建立城乡社会保障与社会服务基本信息数据库，加快完善国家、省、市、县四级主干网络和数据中心建设，形成部、省、市、县、乡镇、村六级纵向贯通，国家各部门横向互联的共享机制，为国家决策和协调、数据查询和动态管理提供依据。

实现全国社会保障与社会服务信息全国联网，完成全国统一的社会保障与社会服务信息管理系统软件开发，建立上下各级业务互通、省部际之间信息互联的社会保障与社会服务综合管理网络。使用全国统一标准的社会保障与社会服务信息数据代码，通过建立社会保障与社会服务国家超级数据库，省、部级建立数据转换中心，市县普遍建立服务器和终端采集系统，使社会保障与社会服务管理工作，即政策发布、数据统计、报表分析等，主要通过网络完成。确保各类社会保障与社会服务数据实时上传，保证上传数据的真实性和完整性，总体上提升社会保障信息运用的水平。

Abstract:The developmental history of social security is also the history of state governance modernization.As a fundamental institution of the state,modern social security is of responsiveness,effectiveness,and comprehensiveness.China is now in the decisive period of building a moderately prosperous society,developing targeted poverty alleviation in the rural areas and transforming economic structure.It opens a vital window of opportunity leading the social security to become one of the most important tools of China governance.In the new stage,the major challenges faced with social security are:Giving play to basic support and promotion to guarantee China's reform and development;Giving play to the function of redistribution to promote social inclusiveness and shared development.Thus,construction of legalization,collaboration,socialization,and informatization are of great importance to achieve the modernization of China's social security.

Key words:social security;state governance capability

（责任编辑：郭 林）

How Can Social Security Become One of the Most Important Tools of State Governance:A Study from the Perspective of Modernizing State Governance Capability

Lin Mingang
(Center for Social Security Research,Nanjing University,Nanjing 210023,China)

林闽钢，南京大学政府管理学院教授、博士生导师，社会保障研究中心主任。主要研究方向：社会保障理论与政策。

国家社会科学基金重大项目“社会服务管理体制改革与社会管理创新”（12&ZD063）。