阚秀玲

（黑龙江省社会主义学院，黑龙江哈尔滨150090）

中国政商关系的历史演变及经验启示

阚秀玲

（黑龙江省社会主义学院，黑龙江哈尔滨150090）

健康和谐的政商关系是一个社会稳定的重要基础，一个国家发展的重要动力。在我国，政商关系古已有之。回顾政商关系发展的历史进程，我们可以得出几点启示：政商关系对经济发展、社会风气有着重要影响；建立以“亲”“清”为核心内容的新型政商关系是我们努力的方向；处理好政商关系主导权在政府；构建新型政商关系需要继续深化改革。

政商关系；历史演变；经验启示

健康和谐的政商关系是一个社会稳定的重要基础，一个国家发展的重要动力。政商关系广义上是指政府和市场的关系,狭义上是指政府官员与商人或企业家的关系。在我国，政商关系古已有之。本文通过对我国政商关系的历史梳理，探讨影响健康政商关系的关键因素，为在新的历史条件下构建新型政商关系找到借鉴和启示。

一、我国政商关系的历史演变

（一）中国古代社会政商关系——重农抑商，商为附属（战国—晚清）

有商人就有政商关系。在远古时期，商部落就以善于交换出名。周武王灭商后，商朝的遗民为了维持生计，不得不在各个地区之间交易各种物品,时间久了便形成一种固定职业。周人就称他们为“商人”，称他们的职业为“商业”。秦朝统一中国之前，尤其在春秋时期，工商业受到的限制是比较少的，政商关系相对比较和谐。当时诸侯林立，多元的政治格局迫使东周王室和各诸侯国的统治者把国力强盛与商业联系在一起，纷纷实行重商政策，争相招揽商贾。齐桓公任用商贾出身的管仲为相，靠商业富国成为春秋首霸。春秋后期至战国,大商人不断出现,郑国的弦高、孔子的弟子子贡、中国古代商人鼻祖范蠡，以及后来成为秦相的吕不韦，都是当时有名的大商人。到了战国时期，重农抑商才由商鞅变法正式确立。商鞅在变法时规定：“力本业，耕织致粟帛多者复其身。事末利及怠而贫者，举以为收孥。”（《史记·商君列传》）致力于农业生产，让粮食丰收、布帛增产的免除自身的劳役或赋税。因从事工商业及懒惰而贫穷的，把他们的家人全都没收为官奴。秦始皇统一中国后，把“重农抑商”作为基本国策，在全国范围内推行“勤劳本事，上农除末”政策，甚至把商人和罪犯一同看待，多次遣发商人等到边境地区戍守，加以严酷打击。秦朝之后中国长期实行“重农抑商”政策，成为历代封建政权奉行的经济指导思想。汉高祖统一后，“乃令贾人不得衣丝乘车，重租税以困辱之”，并令市井子孙，“不得仕宦为吏”，继续以抑商作为国策。从秦汉一直到封建社会末期抑商政策虽然各朝各代有反复，但总体上商人的地位是很低的。政府掌握着绝对的权力和资源，位于“士农工商”之末社会底层的商人群体，常常缺乏安全感，往往通过寻求政治权力的庇护以维持生存和发展，逐渐形成了“以权逐利”“以利逐权”的政商关系。商人们要想获得成功，不得不依赖中央或地方政府的支持，一般是政府垄断盐铁、矿山、海贸等暴利行业，或授予商人经营，或直接被官员占有。汉代的邓通本是不学无术的货色，但是凭借着与汉文帝的亲密关系，依靠当时的铸钱业，广开铜矿，富甲天下，汉文帝还专门做了背书，“能富通者，在我也”。后来，宋代淮扬盐商，明代崛起的晋商，再到徽商，无一不是因为得到了朝廷的权力许可才成为名扬史册的商业巨贾[1]。

（二）中国近代政商关系——政商勾结,官为主导（晚清—1949）

晚清时期，为了统治能够延续，清廷欲借“自强运动”来换回颓势，中央权臣联合地方精英发起“洋务运动”，把发展商业作为挽救其统治的良方。于是，在政府的鼓励和培育下，在比较短的时间内，中国创办了近代军事工业以及交通、银行、邮政、矿产、钢铁、纺织等基础和主干产业。一批从事新式商业活动的商人如胡雪岩、盛宣怀等应运而生，一些富有商人被授予政治头衔，被称之为“红顶商人”，政商界限被打破。他们所从事的工商业以官办、官商合办、官督民办等组织形式来兴办，实际控制和经营基本依旧在国家或者官员个人手上，所以商人在某种程度上比过去的商人更加依赖政府，需要跟政府官吏建立更加密切的关系。这种政商模式，极大地推动了政商一体化，促进了官商勾结。中国近代史上最早的政商代表人物是胡雪岩。他先借助王有龄开钱庄，又以左宗棠为靠山创办胡庆余堂，在平定太平天国运动的过程中成为政府粮饷、军火的供应商获取暴利，是当时的“中国首富”。后又获得慈禧太后亲授的红顶戴和黄马褂，官封极品，被人们称为“红顶商人”。胡雪岩的发迹，根本上来说就是靠着坚实的官府支持。

发展到民国时期，辛亥革命后,南京临时政府积极推行“振兴实业”,发展民族资本主义经济,商人的社会地位有了前所未有的提高。造就了不少商业精英，也诞生了一些庞大的商业帝国：比如起步于棉纺业的张謇大生企业集团；因火柴制造而发达的刘鸿生集团；棉纺和面粉两业齐头并进的荣氏企业集团；从商业转而投资棉纺的郭氏永安集团等。但是在北洋政府和国民政府统治时期，政商一体化态势不但没有被扭转，反而使之进一步得到强化，官僚资本主义渐趋成型。蒋宋孔陈四大家族通过姻亲关系，完成了权力与金钱的结合，掌控政府军、政、经大权，形成了一个以政养商、以商辅政的局面。蒋介石通过孔宋家族，获得经济财政上的支持；而孔宋则借助蒋介石获得权力，进而利用职权，大发其财。宋子文利用政治特权发展官僚资本，先是控制中央银行、中国银行等金融机构，通过发行货币、公债以及通货膨胀等手段掠夺财富，后以开设棉业公司、垄断对外贸易等手段聚集钱财。孔祥熙从开设私营商行专卖煤油起家进入上海银行业，然后通过联姻进入以蒋宋家族为核心的国家最高权力圈子，其家族资本很大程度上摇身一变成了官家资本。从胡雪岩到盛宣怀，再到民国时期的孔宋家族，沿着官商结合之路飞黄腾达。尽管每一个富商发家各有各的因缘，但无法避免的是，他们几乎个个都是借助官商勾结的梯子爬到辉煌的顶峰。

（三）新中国计划经济体制时期的政商关系——官商不分，政企合一（1949—1978）

新中国成立时，允许多种经济成分并存。随着国民经济的恢复和经济建设的展开，国家采取“利用、限制、改造”等政策对私营工商业进行社会主义改造，建立社会主义计划经济体制，逐渐取消了私营经济，消除了商人阶层。在政的方面，政府在资源配置方面起绝对的主导作用,对企业实行“统包统销”，企业没有任何经营权；在商的方面，只有国有企业和集体企业，真正意义上的独立企业家不复存在,政治家和官员就是企业家。这个时期的政商关系实际是政企关系，即政府和国有企业是合一的关系。从新中国成立到改革开放之前的计划经济时期，中国基本不存在政商关系。

（四）改革开放以后社会主义市场经济时期的政商关系——言商重商，政商合作（1978—至今）

1.政商关系重新形成（1978-1992）

十一届三中全会以后，为了“解决党政企不分、以党代政、以政代党的现象”，国家进行了“放权让利”等一系列改革，为唯一“商”的国有企业松绑，扩大企业在生产和经营方面的自主权。1984年，国务院颁发了《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行办法》，提出国企可以拥有生产经营计划权、产品销售权、产品价格权等十项自主权。“放权让利”这一措施意义十分重大，它开启了政商关系的大门，政企分开为政商关系发展创设了一个广阔的背景。在国有企业改革的同时，政府大力鼓励发展非公有经济。1984年，十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》提出，个体经济“是和社会主义公有制相联系的，是社会主义经济必要的有益的补充”，“坚持多种经济形式和经营方式的共同发展，是我们长期的方针，是社会主义前进的需要”，“利用外资，吸引外商来我国举办合资经营企业、合作经营企业和独资企业，也是对我国社会主义经济必要的有益的补充”。1987年，党的十三大报告指出：“私营经济一定程度的发展有利于促进生产，活跃市场，扩大就业，更好地满足人民多方面的生活需求，是公有制经济必要的和有益的补充。”[2]这一阶段，大量非公有制企业相继出现，这一时期，“草根创业”开始兴起，柳传志、鲁冠球、年广久等中国第一代民营企业家群体正式诞生，商人逐渐获得国家和社会的重新认可。中国从计划经济向市场经济转型，给中国政商关系带来了很大变化，商的范围明显扩大，主要变化是政商关系已经不单单是政府与其管控下国有企业的关系。政商关系开始多元化，形成了政府与非公有制经济中各类企业的关系，进而产生了官员和商人的各种关系，开始有了现代意义上的“政商关系”。

2.政商关系探索和发展（1992-2012）

1992年，邓小平“南巡谈话”后，改革开放进入一个新的阶段，转变政府职能和建立现代企业制度成为经济体制改革的主要任务。这实际上已经涉及了政商关系的核心，此后，政商关系的焦点，发生了较大的变化，从对利益分配的关注，转向政府与市场关系的界定[3]。党的十四大提出建立社会主义市场经济体制，市场在资源配置中定位为“基础性”作用，市场的作用在进一步扩大，成为经济生活的重要角色，权力的作用随着市场的影响受到相应修正、限制和削减。对于市场作用的认识不断深化，各种非公经济形式的逐步发展，政商关系发生深层次演变。这种政商关系推动了经济的持续快速发展，中国在短短三十年时间里发展成为世界第二大经济体。其中，政府和非公有制经济功不可没。同时,由于政府与市场边界不够清晰，特别是政府的权力界定不清,规范政商关系规则的缺失，也带来了官商勾结、官员腐败以及营商环境的恶化。几乎每一个落马的政府官员背后都会站着一个或几个商人。原成都市委书记李春城被中央纪委立案调查后，成都会展旅游集团董事长邓鸿、四川郎酒集团董事长汪俊林、四川金路集团股份有限公司董事长刘汉均被卷入；陈良宇被捕之后，牵出了上海申花集团原董事长郁知非、禧福投资集团原董事长张荣坤；薄熙来接受调查之后，商人徐明成为其主要犯罪事实来源，以及原铁道部部长刘志军与商人丁书苗之间的利益输送，等等[4]。京华时报记者盘点2008年至2014年7年间落马的75名省部级以上高官数据资料，发现其中官商勾结收受贿赂所占比例相当之高。在已经判决或进入司法程序的48名落马官员中，仅有1人未涉贪腐。银行贷款、工程业务承揽、项目审批、用地规划等均为案件高发领域。

3.政商关系新定位和发展新阶段（2012-至今）

十八大以来，我国经济进入新常态，市场在资源配置中起决定性作用以及全面从严治党的今天，传统型的政商关系阻碍了经济的进一步发展，也带来了政府公信力的下降。新常态下应当如何正确地界定和处理政商关系,是我国当下经济社会发展必须回答的现实问题。2016年3月4日在全国“两会”民建、工商联委员联组会上，习近平总书记首次提出建立以“亲”“清”为核心内容的新型政商关系，“亲”“清”政商关系，从本质上说是处理好政府与市场的关系，“有形之手”与“无形之手”的配合情况。“亲”，更好地发挥政府的作用，“清”，更好地发挥市场的决定性作用，要求政商之间既不能政商勾结，也不能政商疏离，应当追求“各安其位、各负其责、各得其所”。“亲”“清”政商关系为处理国家与市场关系提供了借鉴与启示，正在形成中国新的政治文化和新的政治规矩。

二、历史经验与启示

回顾政商关系发展的历史进程，我们可以得出以下几点启示：

（一）政商关系对经济发展、社会风气有着重要影响

我国两千多年政商关系的发展表明，“政”和“商”如何相处，在相当程度上决定着一个国家的社会政治生态和经济生态。政府抑商，就影响经济发展；政府重商，经济发展就较快。官商勾结，则严重败坏社会风气，导致官员腐败，民不聊生，政权垮台，这对我们在新形势下治国理政具有重要参考价值和借鉴意义。改革开放以来,随着社会主义市场经济体制的建立和完善，政商关系逐步理顺，在推动经济社会发展中起到了积极的作用。但是，也存在不同程度的官商勾结、权钱交易现象,损害了国家公共利益，扰乱了市场经济秩序，破坏了社会和谐稳定，毒害了社会风气,也腐蚀了党员干部灵魂。习近平指出：“这些年，一些干部包括一些相当高层次的领导干部因违犯党纪国法落马，我们很痛心。”重商言商，坚持以经济建设为中心，处理好政商关系，事关全面从严治党的成败，更是事关中国特色社会主义事业兴衰成败的大问题。

（二）建立以“亲”“清”为核心内容的新型政商关系是我们努力的方向

习近平总书记提出的“亲”“清”新型政商关系，既总结了历史上处理政商关系的教训，又继承发展了改革开放以来党的经济理论政策，即主张大力发展经济，强国富民，彻底改变了我国上千年的“重农抑商”传统，对治国理政、民族振兴具有深远的重大意义。“亲”“清”政商关系，适应了市场经济、法治经济的需要，也体现了立党为公、执政为民的要求。民无商不活，国无商不兴。发展经济能够强国富民，政府理应对企业“亲”；经济发展要依法进行，要符合市场经济规律，政府不能强行干预，要“清”。“政”对“商”的发展既支持帮助，又适当划清界限，不搞权钱交易等，有利于经济发展和政府保持廉洁，促进政商关系良性互动。新型政商关系的提出，是对传统政商关系的矫正，是新常态下中国政商关系新的定位，为我们正确处理政商关系指明了努力的方向。

（三）正确处理政商关系主导权在政府

政商关系的几个历史阶段，无论哪个阶段，都有一个共同特点，那就是“政”始终处于主导地位，“商”始终处于从属地位。这对我们建立新型政商关系有重要启示。当前，由于我国市场经济体制尚不完善，政府仍然掌握着庞大的资源，也就是说，政府尚控制着经营的进入权、审批权。为求生存，为求发展，许多私人企业主不得不接近权力，贿赂权力，这也是中国两千多年来没有形成良性政商关系的关键所在。因此，对于如何建立良好的政商关系，应主要取决于政府的努力。政府是否依法行政，能否更多地下放权力，能否为经济发展创立良好环境，等等，对经济发展起着决定性的作用。

（四）构建新型政商关系需要继续深化改革

由于我国长期受传统政商文化思想的影响，新型政商关系的建立绝不会一帆风顺。官本位思想源远流长，权力至上观念在政商交往中根深蒂固，长期历史中形成的红顶商人营商文化、官商情结、金钱权力化和权力金钱化等观念至今流传，极大地影响了公职人员和企业家健康政商关系理念的树立。一些政府部门和个别领导干部仍习惯于以居高临下的态度对待企业，缺乏服务企业、支持企业的发展理念，有的领导干部利用手中权力大搞权钱交易，破坏新型政商关系。一些企业家还习惯于投靠权力获得发展的机会，拉拢腐蚀党政干部，等等。因此，建立新型政商关系仍任重道远，需要进一步深化改革。要继续认真学习领会习近平总书记关于建立新型政商关系的重要论述，树立正确的政商关系观念，加强法治建设，制定和完善各项配套制度措施，为建立新型政商关系做出不懈努力。■

［1］ 魏国升.大道至简：政商关系新生态［M］.北京：中国社会科学出版社，2015.

［2］ 宋开荣.政商各归其位亲清相伴而行——构建新型政商关系之我见［N］.企业家日报，2016－05－11.

［3］ 李轶楠，房广顺.社会主义市场经济体制下新型政商关系的构建［J］.人民论坛，2015（5）.

［4］ 内蒙古自治区中国特色社会主义理论体系研究中心.执笔人周杰.构建“亲”“清”的新型政商关系［N］.内蒙古日报（汉），2016－08－01.

D613

A

1008-9012（2017）03-0032-05

2017-08-19

黑龙江省哲学社会科学研究规划项目“新型政商关系研究”（16KSB08）。

阚秀玲（1968－），女，黑龙江省社会主义学院教研室教授，研究方向为统战理论及非公有制经济领域统战。

（责任编辑 白继英）