赵川芳

社会工作与灾害救助研究
——现状、问题与建议

赵川芳1,2

（1. 北京社会管理职业学院社会工作研究所，北京，101601；2. 民政部社会工作研究中心，北京，101601）

灾害，是未预警的、对人的生存和社会的发展产生破坏性影响的、自然或人为的事件。如何更好地预防灾害、更及时地介入灾害救助、更积极地进行灾后重建，是灾害救助中的重点课题。社会工作介入灾害救助在社会工作力量与政府的协作配合、介入灾害的时效、社会工作的资源整合协调能力、社会工作者的角色认同、方法的适应性、关注的灾害类型等方面存在问题。围绕灾害社会工作介入灾害救助应重点关注哪些方面、能发挥什么样的作用、如何有效发挥作用等问题，从社会工作介入灾害救助的预防性、长效化、救助精准化、角色明确性、服务方法在地化等方面提出建议，以提升社会工作介入灾害救助的有效性和价值。

社会工作；灾害；救助

灾害，是未预警的、对人的生存和社会的发展产生破坏性影响的、自然或人为的事件。根据2007年11月实施的《中华人民共和国突发事件应对法》，突发事故的界定分为自然、人为或自然人为因素综合作用而引发的灾害，包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。[1]从发生成因来分，灾害可分为自然灾害和人为灾害，在总体上呈现为一种突发性的、未预料的事件。根据灾害的诱因来分，常见的有天气灾害、地质灾害、海洋灾害和生化灾害等。从灾害的表现形式来分，常见的有地震、海啸、台风、火灾和瘟疫等。灾害具有突发性、破坏性和难预估性等特点，使防灾减灾、抗灾救灾和灾后重建工作异常艰辛。如何更好地预防灾害、更及时地介入灾害救助、更积极地进行灾后重建，是灾害救助研究的重点课题。

社会工作是秉承助人自助价值理念，运用社会工作专业方法技巧，帮助人们走出困境、提升能力，以促进人的发展、社会关系的协调及社会和谐的活动。社会工作专业价值和专业属性决定了其介入灾害救助的必要性。社会工作关注救助对象的能力建设，有利于疏解救助对象“等、靠、要”的状况，帮助救助对象更好地适应环境。[2]2013年，民政部发布的《关于加快推进灾害社会工作服务的指导意见》(民发〔2013〕214号)指出，灾害社会工作是以受灾群众、家庭和社区为服务对象，运用社会工作专业方法，帮助受灾对象修复受损关系、提升发展能力、增强社会功能、走出生活困境的专业服务，是社会工作服务的重要组成部分。《意见》从加强灾害社会工作服务队伍、建构灾害社会工作服务平台、健全灾害社会工作服务政策、增强灾害社会工作服务成效等方面对灾害社会工作服务提出了要求。[3]《意见》的出台，对促进灾害社会工作人才队伍建设，推动社会工作服务灾区有重要作用。

在社会工作介入灾害救助时，通常以灾害发生后为介入时机，并依次划分为灾后紧急救援、转移安置、社区重建等阶段开展工作，针对的重点人群有老人、儿童、妇女、因灾致残人士、伤亡家庭等，服务内容主要以灾后群体生理、心理、社会及灾区社会关系、文化等恢复重建为主，着重关注灾区居民心理安抚、资源链接、关系调适和生计发展等方面。本文拟以社会工作介入灾害的相关政策为依据，具体分析目前社会工作介入灾害呈现的问题，从社会工作介入灾害的时机、方法、理念等具体问题入手，探讨社会工作介入灾害救助的价值。

一、社会工作介入灾害救助的政策背景

近年来，与灾害、慈善救助、社会工作相关的法律政策文件的出台，有力地促进了社会工作介入灾害救助的深度和广度。

从法律法规保障上看，2010年颁布实施的《自然灾害救助条例》规定自然灾害救助“遵循以人为本、政府主导、分级管理、社会互助、灾民自救的原则”，并从救助准备、应急救助、灾后救助等方面明确了进行自然灾害救助的主要工作内容。[4]2014年颁布实施的《社会救助暂行办法》第二十条至二十六条，明确了受灾地区人民政府在灾害救助中担当的责任，明确了灾害社会工作介入灾害救助时，与政府合作配合发挥作用的空间领域。[5]2016年颁布的《中华人民共和国慈善法》从总体上对慈善组织(包括救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件的慈善组织)的权责利等方面进行了规范。其中，关于慈善组织、慈善募捐、慈善捐赠、慈善服务等的规定，为社会组织及社会工作者介入灾害救助提供了法律保障。[6]

在灾害社会工作人才队伍建设方面，《国家防灾减灾人才发展中长期规划(2010—2020年)》(国减发〔2011〕2号)、《国家综合防灾减灾规划(2011—2015年)》(国办发〔2011〕55号)和《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》(中组发〔2011〕25号)，均提出了关于加强灾害社会工作服务及其人才队伍建设的要求，积极发挥社会工作在灾前预防、灾中应急与灾后重建中的专业作用。[7-9]2013年，民政部发布《民政部关于加快推进灾害社会工作服务的指导意见》(民发〔2013〕214号)，要求从灾害社会工作服务队伍建设、灾害社会工作服务平台搭建、健全灾害社会工作服务政策、增强灾害社会工作服务成效四个方面，通过建立健全行业整合、交流培训、服务投入等机制，加快培养灾害社会工作服务人才，提升灾害社会工作服务水平。[10]2015年，为促进社会力量高效有序地参与救灾工作，民政部发布《民政部关于支持引导社会力量参与救灾工作的指导意见》(民发〔2015〕188号)，提出要支持、鼓励和引导社会力量充分发挥优势，积极参与救灾工作，以进一步提高救灾工作整体水平。[11]2016年，国务院办公厅印发《国家综合防灾减灾规划(2016—2020年)》，提出要加强防灾减灾救灾人才培养，强化基层灾害信息员、社会工作者和志愿者等队伍建设。[12]以上政策文件的出台，有力推动了各地灾害社会工作人才的培养、激励等制度建设和措施落实。

其他一些相关政策法规，诸如《公益事业捐赠法》《政府采购法》《关于政府购买社会工作服务的指导意见》(民发〔2012〕196号)等，使社会力量参与救灾工作有了制度性的参考依据，对社会工作介入灾害救助提供了相关法律政策的支持。[13-15]

二、社会工作介入灾害救助的现状及问题

2008年“5·12四川汶川大地震”发生之后，四川本土社会工作专业力量逐渐融入外援大军，共同参与到灾害社会建设与服务之中。2008年可看作是社会工作介入灾害救助的初始之年。在汶川重建过程中，有学者认为社会工作体现出移植性、嵌入性和融合性等特点。[16]有学者从灾害社会工作的专业性、在地性、持续性和社会认同等方面阐述了灾害社会工作呈现出来的特点及面临的困境。[17]在汶川重建的过程中，各类社会工作服务机构通过与政府、高校、基金会等多方合作的形式成立，如都江堰在上海市的帮助下成立了社会工作协会，中国社会工作协会推动绵竹青红社会工作服务中心、理县湘川情社会工作服务中心等机构成立。中国青少年发展基金会等在四川省广元市成立“四川省广元市利州区希望社工服务中心”，向利州区的学校提供社会工作专业服务。以社会工作服务机构为载体，社会工作者在安抚情绪、资源链接、恢复重建等方面开展了大量工作，在社会工作介入灾害救助中发挥了重要作用。自汶川地震后，社会工作陆续介入青海玉树地震、芦山地震等重大自然灾害，以及天津塘沽大爆炸等突发事件当中；备灾防灾、减灾抗灾工作日趋成为灾害社会工作的重要工作领域。

近年来，政府从灾害社会工作人才培养、相关制度完善、机构设置等方面进行了有力扶持，灾害社会工作也成为灾害救助的一个必不可少的方法和手段，在灾害救助方面的作用不容忽视。国内社会工作界也探索出一些灾区救助方面行之有效的实践模式。比如，陈涛等人秉承发展性社会工作理念，探索出社会工作介入灾后重建的社区生计发展模式。[18]张和清将增权、能力建设等理念引入灾后重建实践中，探索出以灾民能力建设为导向的灾害救助模式。[19]虽然我国灾害社会工作在整合资源、培养本土社会工作人才、促进灾区社会建设与社区发展等方面发挥了一定的积极作用，但是灾害社会工作的作用发挥尚存在一定的局限性。围绕灾害社会工作介入灾害救助应重点关注于哪些方面、能发挥什么样的作用、如何有效发挥作用，我们来探讨社会工作介入灾害救助的发展现状及存在的问题。

(一) 社会工作力量与政府的协作

从灾害社会工作的角色功能来看，不同于西方国家社会工作从民间到政府的自下而上的普及，我国社会工作落脚于社会发展的需要，受益于政府的大力推进。政府通过社会工作相关政策制定、专业设置和机构扶持等举措，自上而下逐步将社会工作理念和服务向社会大众普及。因此，就社会工作介入灾害救助而言，政府主导的社会工作专业力量的介入无疑是最具有公信力的。“灾后重建中社会工作开展得最好的都江堰市、汶川县和理县，都是因为得到上海、广东和湖南等地民政部门的高度重视，将社会工作纳入了对口援助计划，从而也得到了当地政府的高度认同和大力支持。”[20]近几年，随着公众对社会工作的了解以及社会工作服务效果的逐步显现，社会工作者及社会工作服务机构的社会认同度得以提高。时至今日，面临突发的灾害，民间力量已经能够充分发挥社会工作在灾害救助中的重要作用。那么，政府和民间力量如何更好地合作以极大发挥社会工作的作用呢？在政府主导力推社会工作发展的情势下，灾害社会工作自然而然地成为政府进行灾害救助的一个主要的工作方法；进驻灾区的社会工作服务机构和社会工作者无论其性质属于哪一类型社会组织，其在灾区开展服务的主要经费都来源于政府购买服务的项目经费，在项目实施过程中的价值目标、宗旨理念自然而然会以政府意见为导向。因此，灾害社会工作者和从事灾害救助的社会服务机构在自我认同和灾区民众认同上，更多地定位于政府派出机构和协助政府救灾的工作人员，项目运作的各个阶段大多是依赖于政府支持。社会工作服务机构作为社会组织的角色和属性特征弱化，其角色也在政府、民间、市场三者之前徘徊，缺乏一个明确的定位。

(二) 社会工作介入灾害的时效

从灾害社会工作介入灾害救助的时间来看，社会工作主要以介入灾后社区重建为主，对于灾害预防介入不足。各类灾害的预防、灾害发生后的紧急救援、灾后重建基本都有明确的流程，并有相关的政策法规作为开展防灾救灾工作的依据。就灾害社会工作而言，通常社会工作服务灾区的各类举措会伴随着灾害的发生而出现，大多数灾害社会工作聚焦于灾害发生后的紧急救助和灾民转移安置，并且主要以项目运作的方式开展灾害救助。而项目制的缺点在于具有时效性，这导致依托于项目运作的灾害社会工作救助的即时性凸显而长期性不足。灾害社会工作者一般都是临时紧急介入灾害救助，当灾情逐渐平稳，作为临时救助力量的灾害社会工作者撤离之后，因灾害而成立的社会工作服务机构的作用也逐渐淡化。灾害社会工作成为灾害救助过程中昙花一现的角色，其作用发挥的长效性难以显现。

(三) 社会工作的资源整合协调能力

从资源整合方面来看，社会工作主要承担了专业助人者的微观角色，以个人或家庭为个案开展工作，对于中观、宏观层面的灾区整体建设、基础设施建设、房屋修缮、补偿资金发放等涉及多方利益主体协调的事件介入力度不够。根据Pyles的观点，社会工作历来只是重点关注微观层面的个人问题，很少关注或解决涉及住房政策、城市规划和经济发展等宏观议题；社会工作教育较集中于人类行为理论、心理健康，较少关注政策宣传、建立基层组织等议题。[21]对于灾区这样一个特殊场域，基础设施重建、破损房屋修缮、受灾情况核查补助发放等均需以社会、政策、当地经济、文化等宏观因素为考虑框架，会涉及诸如各灾民利益不均、灾区情况各异、自然环境差异等情况，除了在微观层面针对个人、家庭开展个案工作，更需要基于灾区整体利益均衡之上的资源链接、整合和分配。在这个过程中，社会工作机构及社会工作者与当地政府、灾区民众、志愿组织、其他慈善组织等多方力量合作不足，在对灾区中的不同地区、不同群体的资源需求的整合协调、统筹分配过程中，还不能及时作出回应。

(四) 社会工作者的角色认同

从社会工作者发挥的作用而言，受主流社会工作专业模式的影响，灾害社会工作专业实践模式基本上是功能主义取向的、方法为本的、修修补补的社会实践，[22]其笼统的助人者的角色定位模糊，面临灾害救助的复杂性和多样性工作，社会工作者角色更难以把握。诸多学者对社会工作者在灾害救助中所发挥的作用进行了分析：社会工作者扮演着服务提供者、资源动员/链接/输送者、情绪支持者、能力促进者、方案设计者、信息传递者、项目推展者、倡导者、研究者、教育者、协调者和咨询者等多元角色。[19][23-25]教育者、倡导者、心理抚慰者、资源整合者、物资发放者等多种角色集合于一身，且难以在灾区确定的一个场域，就确定的一个事件发挥确定的一种角色的作用，因此，难以取得居民的认同。灾害救助的项目化运作使得救助标准、救助范围和内容多样，体现在灾民救助上，则会出现救助不足、重复救助、分配不均等问题；同时，也使得针对灾民的物质救助、心理救助和环境救助等方面的权重难以把握。

(五) 社会工作方法的适应性

从社会工作关注灾害类型而言，社会工作偏重于介入灾情严重、影响广泛、媒体关注度高的大型灾害，对于媒体关注度低、影响范围小的中小型灾害关注力度不足；且目前主要集中于地震等自然灾害的介入，对于诸如台风、雪灾等其他类型自然灾害以及诸如火灾、交通事故等人为的、突发性的事故灾害介入不足。

(六) 社会工作关注的灾害类型

从社会工作介入灾害救助的工作手法来看，形成了以心理抚慰、情绪安抚、生计发展和关系调适等为主的心理—社会工作模式，且主要关注服务对象的身心健康；采取的服务手法多为情绪疏导、心理安抚等针对服务对象表象问题的比较片段式、后续性的柔性化方法，缺乏对服务对象问题深层次的挖掘以及诸如针对灾区居民需求评估、利益均衡等更实质性、更根本性的服务。此外，工作过程拘泥于体现专业性的流程框架而忽略了面临灾区不同的风俗文化、价值规范所应具有的本土适应性和方法的多样性。

三、社会工作介入灾害救助的建议

(一) 注重灾害的预防性

社会工作介入灾害救助，既要有时间上的延续性，也要有前瞻性和预防性。社会工作介入到防灾、减灾、抗灾、救灾和灾后重建工作，是积极有效应对灾害的基本流程。灾害社会工作作用的发挥，不仅仅在于介入灾后的紧急救援、安置恢复重建，更要将防灾、减灾、备灾作为重要的介入领域，注重居民防灾意识的养成、防灾自救能力的培训、灾害的识别、灾害自救及救人知识的普及、灾害相关政策法规的宣传和贯彻。比如，针对火灾、地震、洪涝等发生频率比较高的自然灾害或事故，社会工作者可以在社区进行防灾减灾知识的普及宣传，提升居民防灾意识，提高居民的自救能力；也可针对儿童进行抗逆力提升训练、风险意识培养和防灾自救技能演练等，将防灾意识、防灾行为渗透于人们的日常生活中。

(二) 做到服务的长效化

大难当头、众志成城，面临重大的灾难时，国人的万众一心在灾害发生的紧急关头总能爆发出巨大的能量，以抢救生命、挽救损失。当危机解除，各方协助救援力量逐渐撤退，社会工作如何坚守使命，助力于灾区软硬件设施的长远建设，是考验其专业操守、践行其专业价值的一个突破口。

灾害的发生，特别是诸如地震、台风、泥石流等自然灾害的发生，对灾区经济、文化、社会等各方面的破坏是深远而持久的，灾后的重建更是一项长期的系统工程。灾后重建不仅包括道路、房屋、水电交通等基础设施的重建，还涉及灾区居民的身心康复、生计发展、关系调适等方面的重建。基础设施的建设在预定的时间可完成，而针对灾区居民生活发展的工作则需要长期持续地关注和跟进，特别是灾后三孤(孤儿、孤老、孤残)人员以及因灾伤亡家庭、因灾致残人士等特殊群体更需要持续关注。服务的重点领域包括生命救援到灾区居民身心康复和生计发展，乃至整个社区文化和社会关系的重建。以上工作都需要社会工作者对灾区及灾区居民保持长期持续的关注并对其需求进行有效的回应。

(三) 注重需求评估，做到精准救助

在灾后需求评估过程中，评估客体应有一个从个体居民到家庭再到灾区整体需求评估的逐步扩大过程，力求做到需求评估的精细准确，即精准化评估；还应结合定量和定性的评估手段，根据灾后救助不同阶段综合应用不同的评估方法。例如，在灾后紧急救援期，以生命救援为主，时间紧迫，主要通过在服务过程中的观察、问询、比较等方法得知灾民的各类需求类型、数量及诸如儿童、伤员、老人等特殊群体的需求。在转移安置期和恢复重建期，灾民生活稍有安定，情绪也有所稳定，此阶段的需求评估应尽量做到精细化，结合案主自决、增能赋权等社会工作价值理念，还需纳入受灾群众参与评估；评估重点不仅要关注灾民、受灾家庭等个性化需求，也要兼顾灾区安置房建设、整体规划、社区公共活动空间等共性性需求；评估内容不仅要涵盖灾民物质性、心理性、政策性等各方面需求，还要兼顾灾区不同的文化、风俗等。同时，评估要考虑到受灾居民和社区需求的变化，综合运用观察、访谈、问卷、量表等技术手段，做到及时性、持续性、跟进性评估，并尽量做到评估的定量化和科学化。

(四) 明确社会工作者角色定位

社会工作专业的特殊性，使得社会工作者在公众认知方面，其角色缺乏专一性和统合性，社工不能像医生救死扶伤的角色那样鲜明，也不像教师传道授业解惑的角色那样专一。当社会工作者介入灾害救助这一特殊领域后，灾害救助工作难以估量的复杂性和多面性又使得社会工作者角色定位进一步复杂化。社会工作专业价值要求社会工作者肩负救济解困、恢复发展等多项使命。当如此多样性的使命着眼于灾害救助时，社会工作发挥使命价值的落脚点到底在哪里？从灾害社会工作的目标来看，有效预防灾害、积极链接资源、协助挽救生命、促进灾区社会心理重建、促进灾民福利改善，[26]无论哪个方面都需社会工作发挥作用。但是重点发挥什么样的作用，采取何种方式发挥作用，作用发挥到哪个程度，发挥多长时间，却是灾害救助中考量社会工作有效性、价值性的重要衡量标准。

(五) 服务方法在地化

社会工作一个重要的特点就是注重“情境”，不同的情境需采取不同的工作手法。就灾害社会工作而言，灾害本身具有的地域性、危害性等特征使得灾害救助工作需要融入到灾害发生地的地理、人文、政策、文化、社会等环境情境中，并采取切合本地风土人情的措施。传统的个案、小组、社区工作在灾区，仅仅是各类灾害救助措施的载体，专业方法需渗透到灾区地、貌、人、景、关系等具体情境当中，以灾区原住民的实际需要为落脚点，以需求评估为开展服务的出发点，从专业出发但不拘泥于专业的流程、技巧、步骤，并以对不同情境的适应性来凸显社会工作服务灾区的专业性。

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(文字编辑：徐朝科 责任校对：邹红)

Research on Social Work and Disaster Relief: Status Quo, Problem and Suggestions

ZHAO Chuanfang1,2
(1. Beijing College of Social Administration; 2. Ministry of Civil Affairs Social Work Research Center, Beijing, 101601, China)

Disasters have destructive effects on people’s survival and the development of the society. How to better prevent disaster and intervene in disaster rescue in a more timely way, and how to be more actively involved in post-disaster construction are the key issues in disaster rescue. Based on the status quo of social work intervention in disaster rescue, existing problems of the current social work in disaster rescue are analyzed. Suggestions are given from the aspects of prevention, long-term operation, precision of rescue, specifications of roles, service methods for social work intervention in disaster rescue, surrounding the questions of the key areas, functions and ways of effective function in disaster social work, to improve the effectiveness and value of social work intervention in disaster relief.

social work; disaster; rescue

C916

A

1671–623X(2017)05-0030-06

2017-01-07

赵川芳(1979年— )，女，汉族，讲师，硕士；主要研究方向：社会救助。

■ 引文格式：赵川芳. 社会工作与灾害救助研究——现状、问题与建议［J］.社会工作与管理，2017，17(5):30-35.