柯洋华

一、引言

作为一个“不情愿的”（Bruce. J.,1988）福利国家，美国政府对家庭福利的政治承诺非常之少，主要表现为：至今没有联邦层面的家庭政策，没有普遍性的儿童津贴，没有全国性的带薪产假安排，也没有专门的家庭政策部门，在全球各类家庭政策子项目排名中几乎都处于末位，还是唯一一个在宪法中未提及“家庭”的国家（R.L.Corrow,2001）。由此看来，在家庭政策方面，美国似乎并不是一个理想的研究和学习对象。然而，与其据此认为美国政府轻视家庭，不如说美国社会对于政府在家庭生活中的角色定位尚未形成共识。系统的家庭政策在社会福利体系中缺席，并不意味着其在美国政界、学术界及社会公众中缺乏关注度，事实恰好与之相反。按照家庭政策分析类型学来划分，美国的家庭政策可以归类为含蓄型（implicit）家庭政策，即“包括在其他领域所采取与家庭无关，但对于家庭有重要影响的政策，例如所得税措施，含蓄型家庭政策可延伸至明确型（explicit）家庭政策以外，包括任何政府或私营部门从事的工作”（吕亚军，2010）。本文将从美国家庭福利政策的历史沿革、变迁背景及当前内容出发，探讨美国含蓄型家庭福利政策的特点、规律及其对中国的启示。

二、变化中的家庭——美国家庭福利政策变迁的一般性背景

（一）持续变化的美国家庭：家庭形式和儿童生育环境日趋多样

尽管美国社会从来都不存在一个所谓主流的家庭模式，但是与20世纪50年代相比，非婚同居者、非婚生育者、同性婚姻／同居者等多种婚姻和家庭形式大量出现，如今的美国男女对于配偶、结婚时间、是否结婚、是否生育小孩等有了更多被社会认可的选择。具体而言，数十年来美国社会的婚姻和家庭形式主要表现出如下变化：1.结婚率下降，2014年，美国有50%的成年人处于在婚状态，这一比例在1960年为75%；2.同居取代结婚成为性伴侣间结成亲密关系的主要方式，但同居日趋不稳定和短暂；3.非婚生育的子女比例大比例攀升，由20世纪80年代初期的21%上升到了2009-2013年的43%；4.中年夫妻的离婚率有增高趋势，2010年，约有50%的50岁及以上的结过婚的美国人有过离婚或分居的经历；5.同性婚姻数量大幅增长，从2013年的近23万对增加到了2015年的超过48万对；6.越来越多的儿童生活在不稳定的家庭环境中，他们频繁地随着单亲、非婚同居的父母或者继父母迁居。

（二）女不再主内：女性逐渐参与劳动力市场，家庭内部分工发生变化

美国家庭内部分工的变化主要表现为美国女性大量进入劳动力市场，从传统的家庭照料者变身为“养家糊口者（Bread Winner）”。这一趋势显现于二战时期，彼时由于男性大量参与战事，一方面国内市场大量劳动机会空出，另一方面女性需要承担起养育家庭中的儿童和老年人的职责。这个阶段，美国家庭的男女分工模式被迫逆传统而动，但战争的特殊性使其也获得了广泛的社会认可。战后初期，美国家庭经历了两个截然不同的发展阶段：在冷战早期，战后美国年轻人开始选择了“回归家庭（homeward bound）”的生活方式，美国人的结婚率相对更高，结婚年龄也更低，而传统的“男主外女主内”的家庭分工模式也被顺理成章地接受了（Elaine Tyler May,2012）。进入到民权运动和妇女解放运动兴起的60年代，无过错离婚得到法律许可①1969年加利福尼亚州通过家事法（California Family Law Act of 1969），支持无过错婚姻，成为美国乃至西方世界第一个适用无过错离婚的州。，离婚及非婚生育成为个性解放和婚姻独立的标志。婚姻和家庭生活在年轻人中被追求的程度下降，随之而来的是离婚率上升、人口出生率下降、女性市场劳动参与率上升。而从有数据可查的1975年开始比较，有18岁以下孩子的女性的劳动参与率已经从当时的47%增长到了2014年的70%，其中家有学龄前儿童（6岁以前）的女性的劳动参与率则从39%增长到了64%。这些加入劳动力市场的女性中，有3/4左右从事的是全职工作。

（三）价值多元：美国民众对家庭及家庭政策的认识变化

从上文可以看出，随着美国高离婚率渐趋稳定，美国民众对于性取向、配偶、是否结婚生育子女、什么时候结婚/生育子女等有了更多获社会认可的选择。Thornton et al.（2010）研究了20世纪60年代到90年代美国家庭观念的变迁趋势，指出当今美国对婚姻、孩子和家庭生活的高度重视和负责是一个非常重要的持续特征，青年人和老年人都非常重视婚姻和孩子，并打算把他们生活的重心放在孩子和配偶身上；然而美国民众心中婚姻和孩子的意义发生了很大变化：虽然绝大多数美国人仍重视婚姻、孩子和家庭生活，但这些社会机制与以前相比，自主性更强，而强制性更弱了。这种婚姻和父母身份的自主性作为一长期趋势延续到了90年代，人们选择亲密关系和家庭生活方式明显比过去更被理解和更自由了。进入21世纪，前述观念继续变化。2015年皮尤中心（Pew Center）的一项调查显示，绝大多数受访者将孩子和缔结婚姻视为一个家庭的要件：无论父母是单亲还是非婚状态、是异性或同性结合，只要他（们）有孩子，他们都可称为一个家庭，一对结婚无孩的伴侣也可视作一个家庭，但是没有孩子的同居者不能算作家庭。如果我们以家庭主义者所定义的“家庭”——一男一女组成的合乎法律规定的、终生的、性关系上排他的婚姻形式，他们通常有孩子而且男性是主要的挣钱养家者——作为考察美国家庭观念和形式变化的基础，可以发现这几乎是一个对前述“传统”家庭多重背离的过程。

三、20世纪30年代以来美国家庭福利政策的变迁

美国家庭及美国民众家庭观念的变迁，主要在以下领域形成社会问题，需要公共政策对此作出回应：“复杂家庭（complex family）”①“复杂家庭”，是相对于“简单家庭（simple family）”而言的，后者通常是指单纯由两个生物学意义上的父母和兄弟姐妹组成的家庭，而除此以外的家庭形式都是“复杂家庭”，通常表现出家庭关系复杂、不完整、高冲突、高流动等特点。援引自：AG. Vanorman & P. Scommegna. (2016).UNDERSTANDING THE DYNAMICS OF FAMILY CHANGE IN THE UNITED STATES，原文链接：http://www.prb.org/pdf16/prb-population-bulletin-71.1-complex-families-2016.pdf 。中的儿童照料和发展问题、以单亲妈妈家庭为代表的脆弱家庭的贫困问题、多样化的婚姻和家庭形式对所谓传统美国价值观的挑战问题以及家庭责任与市场劳动之间的平衡问题。这些问题在种族、阶层和地区因素掺杂之下，又在现实情境中表现得更加复杂，但不同历史阶段家庭政策对这些问题的回应程度和方式不尽相同。美国社会福利从免遭匮乏的福利建设，到“向贫困开战”的福利扩张，再到“向福利开战”的福利改革，从终身福利到工作福利，最终形成了一个低福利、高市场和补救型的福利模式（严敏、朱春奎，2014）。而家庭福利作为社会福利的一支，也起落于这样一个大的潮流之中。

(一)以“家庭中的个人”为对象的家庭福利创制时期（1930年代-1945年）

20世纪30年代，罗斯福新政时期家庭福利政策集中体现于1935年《社会保障法》（Social Security Act，简称SSA）的规定，“本法旨在增进公共福利，通过建立一个联邦的老年救济金制度，使一些州得以为老人、盲人、受抚养的和残疾儿童提供更为可靠的生活保障，为妇幼保健、公共卫生和失业补助法的实行做出妥善的安排。”联邦政府逐渐承担起无力为继的家庭、社会组织和州地的责任，与家庭相关的具体福利服务制度则包括：有需要抚养的儿童补助（Aid to Dependent Children，简称ADC）和老年救助项目（Old Age Assistance，简称OAA），对16岁以下无依无靠的受抚养的儿童、残疾儿童和盲人进行救济，对各州救济受抚养的儿童之补助金和各州的妇幼福利补助费规定了拨款，对需要抚养未成年子女的单身母亲家庭提供资助；联邦政府向各州拨付资金用于支持各州为母亲和孩子提高健康水平，尤其是那些身居贫困地区或面临经济压力的群体，同时资助儿童事务局与其他公共福利部门开展合作来执行、扩大和强化儿童福利项目。1939年，社会保障法进一步将工人的妻子、寡妇、退休者的孩子纳入保障范围，此时的社会保障已经从单纯的劳工保险变为家庭保险。可以说，1935年社会保障法奠定了美国社会福利制度的立法基础，其后的家庭福利项目与规模变化都以此为基点。

相较于进步时代①进步时代（progressive era），大约是指19世纪90年代到20世纪20年代这段时期，是美国国家建设历史上的一个重要时期，也是美国的社会行动和政治改良运动风起云涌的一段时期，这种行动和改良涉及国家、社会和经济的多个方面。以州和地方为责任主体的福利供给，罗斯福新政时期的这一系列举措标志着，联邦政府一改对经济和社会事务不干预的立场，转为多领域、主动插手，联邦政府扮演各种福利项目的决策者、协调者和主要的筹资者角色。与此同时，社会保障不仅保障工薪劳动者，而是扩展到他们的家庭。这很大程度上反映和回应了公众的需求，也相应地改变着公众对于联邦政府在社会福利事务中角色的心理认知，政府深度介入家庭事务获得了民意基础。

(二)以福利立法扩张为主要内容的家庭政策改革时期（1945年-1969年）

虽然二战的爆发打断了美国家庭福利的建设历程，但战后美国的繁荣依然为社会福利提供了财政基础。在二战后的二十多年间，美国政府出台了一系列家庭福利项目，同时，《社会保障法》在此期间进行了多次修订，包括增加“终身残疾与完全残疾救助（1950年）、社会服务（1951年）”等等，包括家庭福利在内的社会福利受益面不断扩展、受益水平不断提高。从具体安排来看，与家庭福利最息息相关的主要包括教育政策、住房保障政策和以促进就业为主要手段的反贫困政策。

首先来看以促进基础教育公平为宗旨的一系列教育福利为例，包括初级与中级教育法 案（Elementary and Secondary Act， 简 称ESEA）、儿童早期发展的开端计划（Head Start）、高等教育之前的“跨越计划”（Upward Bound），等等。其中，开端计划是美国历史上第一次以法案的形式明确规定联邦政府要为贫困的学前儿童提供补偿教育，时至今日仍然是美国儿童早期发展方面的重要政策。两位民主党总统的系列措施使得20世纪60年代成为美国历史上各类教育事业大发展期，也使得教育福利成为美国家庭福利保障体系的重要组成部分。其次是一系列食品和营养保障计划，包括为在校学生提供的营养补充计划及为低收入家庭提供的食品券。此段时间启动的全国学校午餐计划（National School Lunch Program，简称NSLP）、食品券项目（Food Stamp）、学生早餐（Breakfast Program，简称SBP）和学校牛奶供应计划等不仅在当时意义重大，且构成了当前学龄儿童营养补充体系的重要内容。最后再看肯尼迪总统“向贫困宣战”和约翰逊总统“伟大社会（Great Society）”①伟大社会时期（Great Society），是指1960年代由林登·约翰逊（Lyndon Johnson）总统提出的施政目标，该词源于其1964年发表的演说，“美国不仅有机会走向一个富裕和强大的社会，而且有机会走向一个伟大的社会”。这一时期通过了许多公共政策，如“向贫困宣战”、Medicare等，其中有很多项目存续至今日并发挥功能。时期的一系列计划，这些计划主要通过促进贫困人群就业而非福利救济来摆脱贫困，比如1962年《社会保障法》修正案第5条中首次将日托服务定义为一种政府向贫困儿童提供的公共服务，以缓解单身母亲的就业或寻找工作与照顾孩子的两难选择。

如果说罗斯福打下了美国家庭福利的基础，那么约翰逊则是在一个极短的时间内扩展了它的范围。值得注意的是，约翰逊总统执政期间在公共政策或者福利政策方面的立法数量之多和范围之广前所未有。然而，对立法的偏好并没有带来相应的财政投入，“伟大社会”时期的社会支出并未大幅增加。比起实施，约翰逊表现出更强的立法意愿和能力，而越战爆发也使得当时社会支出的份额被压缩。

(三)家庭福利在保守与变革之间摇摆时期（1969年-1993年）

进入20世纪70年代，美国经济和社会发展出现一个复杂的局面。一方面，宏观经济面临严重滞胀、失业率大幅上升，而60年代的福利扩张导致美国家庭税收负担增加和政府财政危机；对政府福利的依赖导致“福利陷阱”；东西方世界的冷战进入缓和政策下的对抗时期，美国国内对社会福利的“社会主义”属性的警惕和批判此起彼伏……这些现象和社会思潮都促使联邦政府缩紧社会福利供给。而另一方面，美国社会人口状况发生显著变化，未婚生育增加、单亲母亲家庭比例猛增、离婚与分居率大幅升高，这一趋势在90年代进一步发展，它带来的儿童和女性贫困问题集中摆在了尼克松和其继任者面前；与此同时，女性劳动力市场参与度继续攀升，双职工家庭和单亲家庭儿童养育问题也引发广泛的社会关切。

这种矛盾局面看起来动摇着三位相对保守的总统——尼克松、福特和卡特对家庭福利供给的态度。一方面，在此期间，多项围绕家庭开展的福利项目确实得到通过和实施，比如，尼克松执政时期，1965年开始的开端计划因其有着极高的社会关注度，是极少得到扩展的福利项目之一，扩展后的该计划专门为低收入家庭的学龄前儿童提供早教强化及其他服务；1972年的面向低收入家庭的收入税抵免计划（Earned Income Tax Credit, 简称为EITC）及1980年的收养援助和儿童福利法案也获得通过。但另一方面，也有多项重大家庭福利改革因为执政者自身的保守或者民主党和共和党的党派之争等原因，要么没能通过，要么仅停留于纸面或者没有充足的资金支持因而效果打折，其中，尼克松批评和取消了“伟大社会”时期的一系列福利政策，还否决了国会两党均表示支持的全民日间照料补助和1971年儿童全面发展立法项目,理由是认为此类立法会破坏家庭制度，将儿童养育的责任推给机构。

里根总统执政是包括家庭福利在内的社会福利总体趋向保守的转折点。里根总统采信供应学派经济政策，在公共政策领域表现为尽可能减少提供、合并或取消福利计划，尽力把福利成本从联邦转移给各州，同时强制福利申领者参与一些义务工作。乔治·布什当选后，家庭福利发展有进有退。收缩方面，作为贫困家庭主要转移支付来源的AFDC项目也随着1988年《家庭支持法案》的出台而发生转向，重点帮助贫困的单亲母亲参加培训以获得工作，从而摆脱经济上对政府福利的依赖。但是，由于这些单亲母亲通常受教育程度相对低、缺乏必要的就业技能，她们只能获得最低工资水平的工作，这就使得她们的收入水平甚至低于受AFDC资助时期；1991年，部分女性团体等试图通过参议院提议向婴儿生产前后的职场父母提供带薪假期，但保守主义反对派认为此举对企业不公。进展方面，1990年儿童照料与发展基 金（Child Care and Development Block Grant,简称CCDBG）项目通过，这是美国家庭政策在上世纪90年代早期的一个重大突破，它建成了一个由联邦政府向州层面提供资金用于发展儿童服务等项目的渠道，这也意味着儿童照料成为联邦政府责任范围内的事项。

(四)家庭政策全面改革时期（1993年至今）

改革的全面性首先表现为进一步促进救济福利向工作福利转变。1996年，美国颁布了《个人责任与就业机会协调法》（简称PRWORA），开始实行困难家庭临时援助（Temporary Assistant to Needy Families，简称做TANF）。该法批准各州使用自己的综合补助（block grant）①美国联邦政府对州和地方政府的经费补助，主要有适用于特定计划的分类专项补助（categorical grants）、适用于广泛特定功能计划的综合补助（block grants）和未特别指定用途而用于加强各州及地方政府财政能力与条例地区间财政差异的一般收入共享（general revenue sharing）三种方式。援引自：李珍、柯卉兵，《美国政府间社会福利权责划分及其转移支付》，《经济体制改革》，2007年，第5期，第166-169页。的一定比例来“鼓励组成和维持双亲家庭”。联邦法律规定该制度目标，并对各州参与该计划提出某些要求，理论上各州可自愿决定是否参加该计划，但所有州实际上都加入了。

其次还表现在促进工作与家庭生活平衡政策方面打破长期僵局②利益相关各方对家庭假法案的争议焦点主要有三个：（1）休假期限长短；（2）休假期间是否有报酬；（3）适用对象的范围。，通过了家庭与医疗假法案（Family and Medical Leave Act，简称为FMLA）。在此之前，全职工作者尤其是全职女性在面临分娩、养育或家庭紧急医疗事件时，不能享受假期来照顾家庭。女性团体和劳工组织长达八年的的奔走在克林顿执政时期产生了作用，最终形成了一个多方妥协的、福利水平有限的结果：雇佣人数超过50人的雇主，在雇员因合理的家庭和医疗原因需要离开工作岗位时，要提供最多12星期的假期。作为全世界仅有的三个没有有偿育婴假国家①2014年5月13日，国际劳工组织（ILO）发布“双亲就业状态”（The State of Maternity and Paternity at Work）报告，只有美国、巴布亚新几内亚和阿曼3个国家不保证妇女享有带薪产假。之一，美国1993年通过的家庭和医疗休假法案可以说已经具有里程碑意义。

亲家庭的奥巴马当选总统后被赋予众望，在八年任期内，奥巴马在家庭政策上的努力包括：积极地推动家庭友善的工作方案，签署总统备忘录敦促在联邦层面实现至少6周的带薪产假制度；为LGBT群体增权，奥巴马在其第二次就职典礼上提到了同性恋者权益问题②这是美国历史上同性恋一词出现在总统就职演讲中，体现了奥巴马对性少数群体的支持。，他在此方面实现的承诺则包括联邦层面的同性婚姻合法以及将无薪的儿童照料家事假扩展至收养了儿童的同性伴侣；采取措施强化家长尤其是父亲责任，包括为低收入家庭和新手父母提供专家咨询和家访服务，奥巴马夫人还发起了一系列儿童营养和健康促进运动；积极开展青少年健康性观念和性行为教育。

然而，2009年的美国遭受全球金融危机导致的经济衰退重创，这也使得家庭福利被殃及。与此同时，随着在国情咨文中誓言要在任期内解决带薪家产假和事假问题的奥巴马总统在结束任期时未能如愿，美国的全职工作者们兼顾工作和家庭的期望再一次落空。此外，尽管2015年美国最高法院已宣布同性婚姻在美国全境合法，然而，5：4的投票结果不仅反映了九位大法官之间的意见分歧，也反映了美国社会整体舆论在此问题上的长期分裂；在实际执行层面，同性缔结婚姻在那些保守的、宗教色彩浓厚的州依然阻力重重。随着亲市场的商人总统唐纳德·特朗普上台，本就不甚明朗的美国家庭政策的走向更加难以预料。

四、美国当前家庭政策的主要内容

(一)家庭政策行政

作为施行“含蓄型家庭政策”（Kamerman& Kahn，1978）的国家，美国并未设立专门负责规划与实施家庭政策的部门，它的家庭政策融入福利、税收和就业等政策体系之中，有不同政府部门分别管理或联合管理（吕亚军，2010）。在这些并不明确地以提升家庭福祉为宗旨的部门中，健康与人类服务部（Department of Health and Human Services,简称HHS）承担起了与家庭福利服务提供有关的主要工作。健康与人类服务部成立于1979年，是维护美国公民健康、提供公共服务的联邦政府行政部门。HHS和各州、地方政府保持着紧密联系，许多由HHS资助的服务实际上由地方层面或私营部门提供。HHS有11个业务部门，其中8个提供公共健康服务，3个提供人类服务，其中与家庭福利供给紧密相关的有儿童与家庭管理局（Administration for Children and Families,简 称ACF）、医疗保险和医疗救助服务中心（Centers for Medicare & Medicaid Services,简 称 CMMS）和老人事务局（Administration on Aging，简称AOA）。以美国儿童与家庭管理局为例，其1991年成立时订立的目标包括：增进家庭和个人能力，建立坚实、健康的社区支持环境，以弱势群体的的需要为导向，等等，它的主要任务是为州和有关机构提供运作资金与政策。美国儿童和家庭局2016年的预算额为530亿美元，是健康与人类服务部的第二大预算部门，这笔庞大的财政支出主要流向困难家庭临时援助项目（38%）、开端计划（17%）和儿童收养项目（15%）。

(二)美国当前家庭政策的主要项目

1.以减少单亲家庭及其贫困问题为目的的政策

美国家庭福利政策对婚姻和家庭的影响更多的是间接的，通过规定家庭和家庭成员的定义，对家庭成员的权利和义务进行明确，以减少单亲家庭数量同时减缓单亲家庭儿童贫困程度。此类间接家庭福利项目包括：（1）儿童抚养费强制征收政策（Child Support Enforcement，简称CSE），国会通过儿童抚养费执行制度，联邦据此要求各州建立儿童抚养费执行机构，以帮助单身父母（主要是单身母亲）收到儿童抚养费，避免因离异导致的父母经济抚养责任缺失。（2）以健康婚姻计划（Healthy Marriage Initiative,简称HMI）为代表的婚姻促进项目，这项计划的潜在假设是，即便是贫困家庭的孩子，他们的经济状况也可能随着父母缔结婚姻改善。在健康婚姻倡议计划下，青少年学生、未婚伴侣、订婚伴侣和已婚夫妻等被分成不同类型开展活动，通过媒体宣传、学校教育、典型示范、社区服务等多样化的方式，促使他们建立起维持健康婚姻和健全家庭的理念、知识和技巧（胡杰容，2014）。（3）开展对青少年的全面性教育，减少未婚生育，比如青少年家庭生活（Adolescent Family Life ，简称为AFL）项目，这些项目旨在通过培育青少年禁欲的价值观、提供预防婚外怀孕生育的信息和工具、树立婚内忠诚的一夫一妻制关系规范等方式，推迟与节制青少年的婚前性行为，避免未婚妈妈大幅出现，同时也减少因不健康性行为等导致的性传播疾病。

2.与家庭照料者支持相关的福利政策

与家庭照料相关的社会福利政策主要围绕对家庭照料者的支持展开。（1）全国性家庭照料者支持项目（National Family Caregiver Support Program,简称NFCSP），这是一项为家庭以及其他非正式照料者提供多种支持的计划，以缓解他们在居家照料家庭成员时的经济、信息和心理等各种困难，从而避免或者延迟对机构照料的需求。NFCSP提供的支持主要有三类：提供协助性服务的渠道、咨询和培训服务以及喘息照料服务。（2）儿童和被抚养人照料减免计划（Child and Dependent Care Credit，简称做CDCC），该计划面向有13岁以下儿童及其他不能自理的抚养人的家庭，用于减少抚养者因为工作或寻找工作而必须支付的儿童照料费用负担。（3）亲职假政策，截至2016年，已经有四个州——加利福尼亚、新泽西、罗德岛和纽约通过了有偿的家庭假计划，还有一个州——华盛顿州虽然早就通过了有偿家庭假法案，但由于缺乏资金一直未执行。

3.有儿童的家庭收入支持项目

此类项目主要包括：（1）儿童税收抵免计划（Child Tax Credit，简称为CTC），CTC是美国当前最接近于普惠制儿童津贴的福利计划，它用于减轻有儿童的家庭的经济负担，简单来说，如果纳税人有一个符合条件的儿童，那么他/她可以减免一部分联邦所得税。（2）收入税抵免计划（EITC），面向有孩子的中低收入工作者的可返还的税务优惠，是一种将社会福利与所得税相结合的制度。除了联邦层面的EITC之外，美国还有多个州推出了自己的EITC政策，进一步强化税收减免政策的福利性，EITC已经成为美国支出最庞大的社会福利制度之一。（3）其他面向因父母失业等原因造成的家庭经济困窘的收入补偿项目，主要是困难家庭临时援助计划，通过提供现金援助和支持服务、以支持育有子女的困难家庭，是一种最低限度的社会援助。

4.与儿童养育有关的家庭政策

此类项目主要包括儿童早期发展支持和儿童营养补充两类计划：（1）开端计划为低收入家庭0-5岁儿童提供学龄前服务，促进其全面发展。根据当地社区的不同需求，开端计划与儿童早期开端计划提供多种服务模式，许多项目以中心或学校作为服务推广基点，还有的项目则利用儿童福利中心或是家庭托管所开展服务。有的项目制指定成员每周为儿童提供上门服务，与家长共同合作，完成儿童早教工作。（2）儿童照料和发展基金（Child Care and Development Fund, 简称CCDF），该基金为努力兼顾工时制度的儿童及其家庭提供高质量的发展支持，并让其参与适合家庭需求的儿童照料计划，同时帮助儿童在学校取得好的表现。儿童照料和发展基金还通过提高护理质量来支持儿童健康发展，并通过支持儿童照料许可、制定质量改善系统的学习来帮助项目达到更高标准，并为幼儿工作者提供更多的培训和教育支持。儿童照料和发展补贴为低收入家庭提供补贴以帮助获得儿童照料，以便家长可以从事或参加教育或培训活动。（3）儿童营养补充和保障系列计划，有妇女、婴儿和儿童营养项目（WIC）、校园早餐项目和校园午餐项目，等等。

五、当前美国家庭政策的原则和特点

(一)政策决策方面，政府重视立法、各方多元参与

从政府决策的动机角度看，美国家庭福利政策也走过了一个被动型和压力性决策走向主动型和发展性的历程。其中，立法先行是包括美国家庭福利在内的社会福利政策的重要规律。美国家庭福利政策立法和改革决策相互衔接，前者引领和推动后者。相关立法中都具体地规定公民的社会福利权利和义务，同时依据变化的外部环境对法律进行相应的修订使之适应，并通过不同层级的法律约定家庭福利和服务的传递方式等内容，增强家庭政策的透明度和操作性。罗斯福新政时期开始联邦政府逐渐主导确立并完善了家庭政策立法体系，同时辅之以全国层面和对州和地方家庭政策项目的资金支持，但美国家庭政策决策和实施过程体现出明显的多元参与特点：学术界以持之以恒的研究发现个人和家庭福祉出现了哪些问题，引起公众讨论和决策者关注，同时提出政策建议；社会组织和社会工作者通过政府购买等形式提供家庭福利服务，同时透过福利服务实践实现反向的政策倡导和改进；女性团体、工会、企业等利益相关团体则为各自代表的利益相关者在立法等事务上博弈。

(二)政策目的方面，以维持和扩展家庭功能为主

美国的家庭政策领域一直以来就充斥着政治的和伦理的争议，但是在家庭政策的目的这一问题上，美国政府、公众、学术界、市场部门和其他利益相关团体一定程度上达成了一个基本共识，即美国家庭政策总体而言主要回应的是家庭在社会变迁中弱化和失去某些传统的功能这一问题。作为一个总体而言崇尚自由主义、对政府介入家庭事务保持警惕的国家，美国的公共家庭政策重点在于在家庭规模、结构和内部分工发生变化后，由制度搭建起安全网兜住家庭功能弱化之后落入困境的人群，同时发展家庭的某些功能增强家庭保障其成员的能力，而非有意维持某种特定的家庭形式或以公共政策替换家庭。

因为美国家庭政策的非系统性和隐性的特点，它们在为家庭增能和赋权之外还有一系列间接的政策目标，或者说在经济发展、社会公平、社会舆论和公众意识等领域，实现了某些正的外部性。具体包括：（1）增进性别平权，主要是减少女性就业的歧视性条件、提升女性在就业和家庭之间的自主选择权，减少女性贫困；（2）促进社会包容，包括对不同形式和结构的家庭、LGBT群体、移民家庭、儿童和老人等社会中的少数或弱势社群的理解和包容，减少基于种族、性取向、出生地、婚姻状况、年龄等因素的社会排斥和仇恨；（3）加大人力资本和社会投资，主要包括为孕产期妇女提供育婴咨询和营养服务、为学前儿童提供发展性服务、为学龄儿童提供营养补充计划、为残疾儿童等特殊需要儿童提供可融入社会的服务等项目，通过提升儿童和女性的质量，为整个社会的未来投资人力资本。

(三)政策对象具有选择性，家庭福利供给中的“儿童优先”取向明显

美国大部分家庭福利都是选择性的，即只有福利对象需要满足收入、身心状况、居住条件等一系列资格才能获取公共政策的支持。从上文对美国家庭领域的发展变化和公共政策的回应可以看出，从20世纪30年代美国家庭福利建制之始，以“家庭中的个人（people in family）”如老人、儿童和残疾人等为主要的政策对象。20世纪60年代后，家庭政策的对象重点逐渐转为“关系中的家庭”，如单亲妈妈为户主的家庭和双职工家庭，主要考虑的也是此类家庭的儿童照料和经济安全问题。在各类福利服务对象的资格条件规定中，往往是社会中最不幸的群体才能获得这些服务，普遍性家庭福利只在特定领域偶有体现。在这些被选中重点关照的群体中，儿童又被置于最优先的地位，儿童经济安全、营养保障、儿童青少年性教育和儿童早期发展项目等都是家庭福利中支出较大的领域。

(四)福利内容和形式上，重服务和实物支持、推崇工作福利

美国当前形成的是分散于多部门的多层次家庭政策体系，总的来说以服务和实物类补助为主，重视为有需要的家庭和个人提供信息咨询、服务提供、就业培训等项目，而尽量避免直接为政策对象提供现金补贴。即便是经济支持性项目，也设置各种条件避免这种转移支付变现，比如开支庞大的食品券项目和儿童营养保障项目额服务券不可提现和转让，而儿童税抵扣和低收入税收优惠等项目虽然是直接的收入补偿项目，但它们都要求政策对象参与一份可持续的工作。从理论的角度来看，这些举措都意味着美国家庭政策的取向是尽量避免福利陷阱，作为一个有着自由主义偏好的国家，美国联邦政府为福利改革而进行的法律和制度变革的直接目的，通常都是要减少个人和家庭对政府提供的援助项目的依赖、并最终实现自立。

六、小结及启示

家庭政策本身是一个充满政治和伦理争议的议题，美国家庭福利政策之所以形成了碎片化的基本形态，主要在于以下重要问题争议不绝：家庭的界定问题,即家庭的形式、结构和功能等是否应有特定的规定；公共家庭政策的必要性问题，家庭失去或弱化的某些功能是否应该由公共部门来负责，这涉及到归罪于谁和公私领域的边界问题；政策优先性问题，即家庭领域出现的众多议题中，哪些问题（人口问题、婚姻问题、福利问题、社会性别问题等）和哪些群体（依据身心条件还是经济水平还是种族状况来分，等等）具有何种程度的优先性；福利供给责任分配问题，即各级政府、正式制度与非正式制度分别在政策供给中扮演何种角色的问题；公共政策的外部性问题，即社会政策与市场经济规律、与传统价值伦理、与政党政治之间的关系问题。

作为社会的基本单元，家庭在中国一直以来扮演人口再生产、养老扶幼、生产和消费的重要角色，同时间接实现社会控制和稳定。但是，这些功能发挥面临前所未有的挑战。随着计划生育政策变革和社会经济环境发展，年轻一代中国夫妻和父母的流动性和思想的多元性等也使得婚姻和家庭的组成方式日趋多元，家庭形式及其功能的变化从未停止向后现代社会过渡。上述争议点的充分讨论和考量是美国制定家庭福利政策的前提，其中一些也是中国政府和社会需要重视的。尽管社会主流价值观、人口和家庭形态等背景迥异，美国已经实行的家庭福利政策之中依然有许多可供中国借鉴之处，如予以家庭照料者尤其是职场女性照料者必要的支持、儿童优先以及立法与服务并行，等等。

参考文献

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