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摘要：警察职责与警察义务是警察法学上的两个基本概念，二者既有密切联系，又有明显区别。警察义务包括警察组织的义务和警察人员的义务，警察职责属于警察组织的义务。我国《人民警察法》没有区分警察组织的义务与警察人员的义务，实践中经常发生警察角色冲突问题。构建和谐警民关系，需要适用警察公共原则和紧急性原则来区分警察组织的义务与警察人员的义务。为此，要修改《人民警察法》的相关内容，删除该法第21条的规定，明确规定警察的服务职责包括危难救助、保管遗失物和无人认领的财物、在紧急情况下辅助解决民事争执等。

关键词：警察职责；警察义务；人民警察法

中图分类号：D920.0文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2017）03-0052-04

“青岛大虾”事件①的热度还没褪去，“哈尔滨天价鱼”事件②又一次把警察推到舆论的风口浪尖，引发了社会公众关于警察职责与警察义务的讨论。警察职责与警察义务是警察法学上的两个基本概念，在不同时期的具体内容不同。我国《人民警察法》（1995年颁布实施，2012年修订）作为警察法律体系的基本法，其中并没有对警察职责与警察义务进行区别规定。正在征求意见的《人民警察法（修订草案稿）》（公安部2016年12月公布）将“调解民间纠纷”规定在警察职责的范围内，而将“危难救助”作为一项义务规定在警察职责的范围之外。笔者认为，不论是《人民警察法》还是《人民警察法（修订草案稿）》，都存在对警察职责与警察义务这两个概念的基本内涵认识不清的问题。在《人民警察法》修订之际，应从法理上澄清警察职责与警察义务的联系与区别，以规范警察权行使，保护私权。需要说明的是，“警察”一词在不同语境下的含义不同，本文中的“警察”特指公安机关的人民警察。

一、警察职责与警察义务的概念厘清

我国《人民警察法》第3章规定了警察的义务和纪律，其中第21条规定了“四个应当”③。有人认为，该条更加明确了人民警察全心全意为人民服务的“服务职责”。④笔者认为，警察职责与警察义务是既有联系又有区别的两个概念。警察义务包括警察组织的义务和警察人员的义务，“警察义务就是警察职责”的观点混淆了作为组织意义的警察和作为个体意义的警察，以致对警察职责与警察义务的内涵产生了错误理解。

1.警察职责的内涵

职责是指某一组织及其工作人员为完成工作使命而应承担的一定范围内的工作任务，以及完成这些工作任务所应承担的责任。职责包含两方面内容：一是工作范围和工作任务，二是工作责任。在法学理论中，职责与权力是统一的。我国《人民警察法》第6条规定了警察的14项职责，其立法目的在于：一方面明确公安机关行使警察权的范围，另一方面明确公安机关与其他国家机关的权力界限。由此可以认为：虽然法条表述中使用的是警察的职责，但警察职责的主体是警察组织，警察人员只能代表警察组织行使职权。另外，《人民警察法》不仅规定了警察的职权，还在第7章规定了“法律责任”。显然，警察职责中的责任不是不作为所应当承担的不利后果，而是指分内应做的事。因此，警察职责是警察组织在行使警察权的过程中应做、必须做的事项，这类事项具有专属性。除非法律明文授权，其他国家机关不得处理这类事项，这是警察机关与其他国家机关在权力行使上的界分。

2.警察义务的内涵

义务有法律义务、道德义务、宗教义务之分，法律义务是对法律关系主体应当这样行为或者不能这样行为的约束，包括作为的义务和不作为的义务。在我国，权力的行使主体是国家机关，国家机关的权力与义务是一致的，因而作为国家行政机关的警察组织行使权力也是履行义务。权利的行使主体是私法人或者自然人，与其对应的义务主体也应当是私法人或者自然人。普通公民经过法定程序被录用为人民警察后，就与国家之间形成了一种特殊的法律关系，即该公民基于警察身份而享有特定的权利，同时要履行相应的义务。我国《公务员法》第2章规定了公务员的权利和义务，其中，公务员的权利是公民基于公务员身份而享有的公法上的权利，该权利不是职权的内容，其行使主体是公务员，与其相对应的义务的承担主体也是公务员。我国《人民警察法》第3章规定了警察的义务，这里的义务是相对于有警察身份的人所享有的特定权利而言的，其主体是警察人员。因此，警察义务在不同语境下的内涵不同，既可能指警察组织的义务，又可能指警察人员的身份义务。

3.警察职责与警察义务的内在联系

行政法学者普遍认为行政职责与行政义务是同质的概念，由此推断警察职责是警察组织的法定义务。但笔者认为，行政主体的义务有积极义务与消极义务之分，行政职责属于行政主体的积极义务。行政义务有实体性义务与程序性义务之分，行政职责表现为行政主体的实体性义务，程序性义务只是行政职责的派生性义务。例如，为行政机关设定信息公开义务是出于监督行政机关履行职责的需要。因此，警察职责是警察组织的法定、作为义务，而不是警察组织义务的全部。

二、警察组织的义务与警察人员的义务之区别

目前，理論界普遍认为警察组织的义务是通过警察人员来具体承担的，警察组织的义务就是警察人员的义务，警察人员如果不履行义务或者违法履行义务，就会导致警察组织不作为或者违法作为。笔者认为，警察人员具有双重身份：一是代表警察组织履行义务，二是基于警察的特殊身份履行身份义务。不能将警察组织的义务等同于警察人员的义务，二者的区别主要表现在以下四个方面。

第一，警察组织的义务与警察职权具有一致性，是警察组织行使职权过程中所受的必要的法律约束，是一种法定义务，要通过警察组织行使相应的警察职权而得到履行。警察人员的义务是警察人员基于特殊的身份而享有一定权利时所应当履行的与其身份相适应的义务，既包括法律义务，也包括道德义务。我国《公务员法》第12条规定了公务员的9项法律义务，这些义务多为自律性要求，不需要借助于警察权的行使即可得到履行。由于不限制相对人的权利和自由，所以警察人员的义务不要求必须有法律依据。如给迷路的人指路、帮助残疾人过马路等向公民提供帮助，这类行为即使没有相关法律规定，警察人员也可以实施。

第二，除非遇到紧急情况，警察组织履行义务有时间限制（工作时间内）和地域限制（本组织管辖范围内），否则构成越权。另外，警察组织划分为不同的警种，每个警种的职责不同，每个警种只能在自己的职责范围内进行警察活动。警察人员的义务是基于“警察”的身份而承担的义务，不受时间、地域和警种的限制。

第三，通常情况下，警察组织的义务属于依职权的义务。例如，警察在执法执勤过程中遇到打架斗殴、盗窃等违法犯罪行为时有及时制止并予以处理的义务，否则构成不履行法定职责（依申请的警察许可除外）。警察人员的义务是依申请的义务。例如，盲人过马路申请帮助时，警察人员应当提供帮助，否则要承担一定的责任。如果相对人没有提出申请，则警察可以提供帮助，也可以不提供帮助。

第四，警察履行警察组织义务与履行警察人员义务的法律性质不同。前者属于职务行为；后者既不属于职务行为，也不属于个人行为，是第三种性质的行为，可以称为身份行为。根据警察法理论，判定警察职务行为的标准是一个复合性标准，其核心是警察行为是否与執行职务有关。警察人员的义务如给迷路的人指路，既不是警察职责范围内的义务，也不是专属于警察的义务，因而不能将警察履行警察人员的义务认定为职务行为。根据民法学理论，民事行为主体的地位是平等的，而警察一旦穿上警服，在民众眼中就代表着公权力，不再是普通公民，其依申请为普通公民提供帮助时双方的地位并不平等。换言之，警察的身份义务不属于民事义务的范畴。因此，不宜将警察的身份行为认定为个人行为。

三、我国警察职责与警察义务立法存在的问题及《人民警察法》的修订建议

厘清警察职责、警察组织的义务、警察人员的义务这三个概念之后，反观我国《人民警察法》第21条的规定，其中有的属于警察人员的义务范畴（如参加抢险救灾的义务），有的则属于警察组织的义务范畴且构成警察职责（如救助处于危难情形中人员的义务）。很多国家的警察法都规定警察职责包括消极行政职责、积极行政职责（服务职责）和协助行政职责，而我国《人民警察法》仅规定了消极行政职责，并未规定积极行政职责。基于警察职责与警察组织的义务之间的关系，有必要将属于警察组织的积极义务的事项直接规定为警察的服务职责。这样，一方面可以呼应“人民警察全心全意为人民服务”的宗旨，另一方面使做好该类事项成为警察不可推卸的责任且有警察权作保障，不仅更有利于保护相对人的合法权益，还有利于消除人民警察履行义务的后顾之忧。在建设服务型政府、推进国家治理现代化的过程中，社会服务是每个行政机关都应当承担的义务，只有多个部门既有分工又协同治理，社会才更有秩序。因此，我国关于警察服务职责的立法应当树立“警察不是万能的”理念，切忌无限扩大警察服务职能。“警察虽以保护个人生命、身体及财产为己任，但并非意味着警察要包揽所有与之有关的事项。”⑤

综上，我国《人民警察法》修订的逻辑起点是明确区分警察组织与警察人员，不仅保障警察组织依法行使警察权、履行警察职责，而且保障警察人员依法行使权利、履行义务。具体修改建议有以下三点。

1.在“总则”中增加规定警察行使职权应当遵循公共性原则

警察权行使的公共性原则是指，警察权只有在公共利益需要时才得以启动。在《人民警察法》总则中规定这一原则，意在概括性地明确警察的主要职责是维护公共安全和社会治安秩序，保护私权只是警察的辅助性职责。换言之，与维护公共安全和社会治安秩序有关的事项由警察处理，其他事项由其他国家机关处理或者靠市场调节。例如，“青岛大虾”事件、“哈尔滨天价鱼”事件中的价格欺诈行为扰乱的是市场秩序，其规制属于价格行政主管部门的职责范围。

2.在“警察的职责”中增加规定警察的服务职责

第一，增加规定警察的“危难救助”职责。我国《人民警察法》第21条将警察救助作为警察义务，扩大了警察提供救助的范围；《人民警察法（修订草案稿）》将“危难救助”规定在警察职责与权力一章中。笔者认为，“危难救助”也应当作为一项服务职责在警察职责中予以列举，具体的法律条文可表述为“公安机关在发生重大事故、火灾、自然灾害及其他紧急情况，危及公共安全、人身、财产安全时，应采取紧急措施，积极参与救助”。

第二，增加规定警察有保管遗失物和无人认领的财物的职责。我国《民法通则》规定拾得遗失物应当归还失主，债权人下落不明的，可以通过提存的方式消灭债权债务关系，但并没有规定提存机关。我国《物权法》第109条规定，拾得人应及时通知遗失物的权利人或者将遗失物送交公安机关等有关部门。现实中，拾得人拾得遗失物后，在权利人不明的情况下无法履行返还义务，而权利人也无从查找自己失物的下落，有关部门即使发布失物招领公告，由于各种原因也不能保证权利人知晓公告，由此增加了保管失物的成本。笔者认为，我国应借鉴《新加坡共和国警察法》第4条、《俄罗斯联邦民警法》第10条、《乌克兰民警法》第10条的相关规定⑥，发挥我国警力分布广泛的优势，将保管遗失物和无人认领的财物作为公安机关的法定职责，明确公安机关是此类财物的唯一法定保管机关，以便更加有效地保障公民、法人和其他组织的财产所有权。

第三，增加规定警察有“在紧急情况下辅助解决私权关系明确的民事争执”的职责。民事纠纷宜由私人自行解决或者通过司法途径解决，警察权一般不要介入，否则违背私法自治原则和警察权行使的公共性原则。《人民警察法（修订草案稿）》在警察职责中增加规定了“调解处理民间纠纷”一项，笔者认为作此规定有扩张警察权之险，应严格限制警察帮助解决民事纠纷的情形。具体可规定四方面条件：一是只有在私权遭他人侵害而处于紧急情况下，如果不立即救济就会招致非常严重的后果或者使将来寻求司法救济更为困难时，警察才能帮助解决民事纠纷；二是在警察施以帮助之前，私权关系必须明确，当事人有义务举证使警察相信其有请求帮助权；三是警察帮助处理民事纠纷并不是代行法院之责，只是为解决民事纠纷提供协助；四是警察协助处理民事纠纷必须应权利人请求。

3.在“组织管理”中增加规定警察组织的程序性义务和警察人员的义务

我国《人民警察法》用专章规定了警察的义务和纪律，《人民警察法（修订草案稿）》删掉了这一章，在警察职责与权力一章增加规定了警察组织的协助义务，包括内部协助义务和协助其他行政的义务；在警察人员管理一节仅规定了警察人员的纪律，没有规定警察人员的义务。笔者认为：警察组织的内部协助义务属于程序性义务，涉及警察组织内部的勤务性工作，不属于警察职责，不宜将其规定在警察职责与权力一章，建議规定在警察组织管理一节；同时，在警察人员管理一节增加规定警察人员的义务，以与警察人员的权利相对应。

四、结语

完善警察职责的范围，在我国《人民警察法》中增加规定警察的服务职责，有利于加强对警察机关性质的认识，有利于人民警察依法行使职权。警察职责的内容是否完善标志着一个国家法治化水平的高低。警察职责作为上层建筑，必须与当时的政治经济状况相适应。研究警察职责如何完善，不仅要研究警察职责与警察义务的关系，还要研究警察机关如何协助其他行政机关履行职责等。确定警察职责的范围，既要保证警察能够实现维护公共安全、保障公民合法权利的任务，又不能无限扩大警察的职责范围；既要考虑警察机关与其他行政机关以及司法机关的合理分工，又要注重政府与市场、社会的良性互动。限于篇幅，笔者不再赘述。

注释

①2015年10月5日，一名游客在青岛市一家烧烤店吃完饭结账时，饭店老板称“大虾38元一只”，双方因此发生纠纷，后来游客报警。警察到现场后认为属于价格纠纷，不属于警察职责范围而不管。一些民众则认为警察不作为。

②2016年2月9日，有游客在哈尔滨市某渔村吃饭时被饭店老板告知一条鱼价格近万元，双方发生争执，警察到现场后让双方协商解决，协商不成后全部带回公安局。该事件中警察处理纠纷的方式引发公众热议。

③我国《人民警察法》第21条规定：人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处。人民警察应当积极参加抢险救灾和社会公益工作。

④李姝音：《“公众的保姆”与警察职责泛化论》，《工人日报》2005年6月17日。

⑤[日]田村正博：《警察行政法解说》，侯洪宽译，中国人民大学出版社，2016年，第21页。

⑥《新加坡共和国警察法》第4条第（2）k项规定警察有保管无人认领和遗失的财物并查找失主的职责；《俄罗斯联邦民警法》第10条第20项、第21项规定民警机关的职责包括“采取紧急措施保护好无主财产和宝藏”，“保管好送交民警机关的遗失的证件、物品和其他财产，并设法归还原主或依法处理”；《乌克兰民警法》第10条第19项规定民警机关对上交的有价物品和财产的保管承担责任。参见刘伯祥主编：《外国警察法》，中国法制出版社，2007年，第76、714、733页。

责任编辑：邓林