论水利工程建设项目管理

2017-04-07

四川水利 2017年6期

关键词：项目法人责任制投标

(四川省都江堰人民渠第二管理处，四川德阳，618000)

论水利工程建设项目管理

杨刚

(四川省都江堰人民渠第二管理处，四川德阳，618000)

本文分析我国现阶段工程项目管理体制的基本格局，指出当前水利工程项目管理体制存在问题，提出了解决问题的对策，为提高水利工程建设管理水平进行了探讨。

水利工程项目管理对策

1 当前我国工程项目管理体制的基本格局

现阶段我国基本建设领域通过推行实施项目法人责任制、招标投标制、建设监理制等三项制度，强化合同管理制度，形成了以国家宏观调控为指导、项目法人责任制为核心，招标投标制和建设监理制为服务体系，合同管理为约束(手段)的建设项目管理体制基本格局。形成了以项目法人为主体的工程招标发包体系，以设计、施工和材料设备供应单位为主体的投标承包体系，以及以建设监理单位为主体的中介服务体系的市场“三元主体”。三者之间以经济为纽带，以合同为依据，相互监督、相互制约，形成建设项目管理体制模式。

1.1 项目法人责任制

实行项目法人责任制的意义：一是水利工程建设投资体制改革的需要；二是现代企业制度和国际接轨的要求；三是社会主义市场经济发展的要求；四是水利建设体制改革需要，实现两个根本性转变的重要组成部分。项目法人责任制、招标投标制、建设监理制是一个有机的整体，其中项目法人责任制是核心主体，招标投标制和建设监理制是实行项目法人责任制的组织保证和工作保证。项目法人责任制是在社会主义市场经济体制下，水利建设项目降低成本、提高投资效益的有效手段。

1.2 建设监理制

建设监理制是我国建设项目组织管理的模式，是专门从事工程建设管理服务的建设监理单位，受项目法人的委托，对工程建设实施的管理。实行建设监理，培养专业化的、高水平的建设项目管理队伍，以提高工程建设管理水平；强调建设市场各主体之间的合同关系及监督、制约与协调的机能，提高工程建设项目管理的科学性与公平性。实行建设监理制，不仅有利于提高投资决策的科学化水平，规范工程建设参与各方的建设行为，促进承建单位保证工程质量和安全，实现投资效益最大化，而且有利于实现政府在工程建设管理中的职能转变，满足广大投资者对工程建设过程中技术服务的社会需求。

1.3 招标投标制

招标投标制是市场经济体制下买卖双方的一种主要的竞争性交易方式。我国在工程建设领域推行招标投标制，是为了适应社会主义市场经济的需要，在建设领域引进竞争机制，形成公开、公正、公平的交易方式，择优选择承包单位，促进设计、施工、材料设备生产供应等企业不断提高技术和管理水平，以保证建设项目质量和工期目标的实现，提高投资效益。2000年1月1日起施行的《中华人民共和国招标投标法》，对规范招标投标行为，保护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益，提高经济效益，保证项目质量，具有重要的意义。为进一步规范招标投标活动，国务院已于2012年2月1日起批准施行《中华人民共和国招标投标法实施条例》。

2 当前水利工程项目管理体制存在的问题

目前全国所有新开工水利建设项目均组建了工程项目法人单位，形成了项目法人责任制为核心、招标投标制和建设监理制为服务体系的建设项目管理体制基本格局。

2.1 项目法人责任制存在的问题

从理论上讲，项目法人责任制在水利工程建设中推行，解决了工程建设责任缺位的问题，为提高工程质量和保障资金安全等发挥了很好的作用，是建设管理体制改革中的一大成果。但当前公益性水利工程的建设管理，尽管实施了项目法人责任制，但其本质上仍然是工程指挥部形式，是一种临时性的机构，在管理过程中出现了项目法人责任空化、责任虚位，法人较大范围权利失控的现象，不能有效承担其相应的责任。产生这种现象的原因如下：

2.1.1 项目法人尚不具备管理公益性项目所需的综合能力

对于公益性项目，项目法人必须具备与项目规模和技术复杂程度相适应的政治、业务素质和组织管理能力。单凭水利主管部门或工程业主的自有人员不可能满足工程对管理人员的全部要求。目前项目法人机构和制度不健全，技术力量薄弱，无法满足工程建设需要。这在中小型水利工程中尤为明显，特别是专业水平低下、技术力量薄弱问题十分突出。

2.1.2 项目法人对工程的投资目标责任不明确

由于水利工程多属公益性项目，投资的效益难于用市场效益进行评价，这将导致业主对投资控制单纯从进度、质量方面来考虑，手段也仅仅是采用招投标等市场调节手段。没有动力使其在科学合理、技术进步等方面投入更大的精力，以达到提高投资效益的目标。

2.1.3 众多的业主单位增加了财政负担

根据项目法人责任制的要求，每个项目法人单位都要有相对健全的组织体系和专业人员构成，这就需要相当大的一批人进入法人单位，无形中增加了财政负担，与水利行业实施的建、管、养分离的措施有着较大的矛盾。

2.1.4 临时多变的法人单位无法提高工程建设管理水平

由于项目法人单位专为特定项目的建设而成立，项目一旦完成，其人员分散到其他项目或机构，在建设过程中形成的经验无法得到全面的总结，从而使管理水平很难得到系统地提高。

2.2 建设监理制存在的问题

自20世纪90年代初，我国正式推行建设监理制，这是对项目法人责任制的有力补充。建设监理制强调通过实施目标管理，特别是对工程质量、安全、进度、投资目标的管理，加上合同管理、信息管理和综合协调，实行对工程建设的全面管理。当前工程建设监理制存在以下问题：

2.2.1 目前监理大多局限于施工阶段

监理制度应贯穿工程建设项目的始终，包括投资决策阶段、设计阶段、施工招标投标阶段、施工阶段(含保修阶段)。目前监理大多局限于项目的施工管理阶段，监理单位接受委托，工程便马上开工，造成监理人员边干边熟悉情况。尤其是大型工程，规模较大，技术复杂程度较高，影响因素较多，不利于监理工作的顺利开展。

2.2.2 监理单位资质管理失衡，监理市场较为混乱

目前建筑市场供求关系失衡，过度竞争造成不良甚至恶性竞争，从而造成了市场的混乱局面，因此改革和完善企业资质管理办法，建立严格的建筑市场准入和请出制度势在必行。严格市场准入制度，对不符合资质要求的监理企业不予入内，从而有效制止素质较低的监理企业采取压低监理费率承揽业务扰乱市场秩序。

2.2.3 监理人员整体素质较低，监理工作胜任能力差

监理人员整体素质不高，与监理规范要求的人员能力水平尚有较大的差距，难以胜任正常监理工作，职责不清、能力不足、水平低下、责任担当差，错位越位现象普遍，目标控制、综合管理和全面协调履职难以让项目法人满意，更有甚者联合施工单位进行非法利益勾结，损害业主利益，监理作用发挥不当。

2.2.4 业主行为不够规范，制约监理作用发挥

有些业主法律意识淡薄或对监理程序不熟悉，使得工程建设过程中存在一些“挥手”工程、“政绩”工程。甚至有的业主对监理工作干预较多，不通过监理工程师而直接向承包商下达指令，造成不必要的误解和纠纷。

2.2.5 监理定位不准确，合同管理不到位

作为工程建设项目的四大主体之一，监理应发挥主要作用，不能充当施工方的质检员，重设计、施工，轻监理的观念仍很普遍。监理工程师作为公正的第三方，依据监理合同及施工承包等合同开展工作，应严格履职和遵守验收程序。以法律为准绳、以合同为依据是监理工程师做好监理工作的基本原则。监理工程师最终要做的就是对工程承包合同的管理及监理合同的认真落实。

2.3 招标投标制存在的问题

2010年10月《水利工程建设项目招标投标管理规定》颁布实行，标志着水利工程建设领域招标投标活动进入法制化阶段。招标投标活动的开展，对节约工程投资，择优选择承包商，提高工程建设管理水平起到了巨大作用。近年来，随着水利工程建设投资规模不断扩大，市场化逐步推进，出现了一些不良现象。如招标代理单位不专业不合规、业主行为不规范、施工企业出借资质围标串标现象严重等，导致一些项目被社会闲杂人员和利益集团所操控，增加了工程建设风险，加大了管理难度，引起了社会的强烈反响和国家高度重视。

2.3.1 招标代理单位不专业或操控围标

国家对招标代理机构及从业人员的执业资格有着明确的规定，但一些招标代理机构人员流动频繁，缺乏专业人员，或有专业人员但仅熟悉招标投标流程，法律法规、专业知识欠缺，使得招标文件编制能力和水平低下，对投标人资格要求条件设置缺乏合规合理性，专业合同条款和技术条款缺乏针对性，增加了流标、工程实施过程的纠纷等风险。招标代理操控围标，许多施工企业或个人与一些招标代理机构通过招标投标结成利益共同体，一旦获得代理机会，就伙同施工企业或个人，进行围标。

2.3.2 业主行为不规范

项目法人(业主)处于主导地位，但受专业局限性、人员复杂性等因素影响，时有不规范的行为发生，如标段划分过细、分标不合理、资格条件设置不合规等；资金筹措不到位，大多数水利工程建设项目除中央、省级资金外还需要受益地方政府配套，一些地方因财力不足，往往要求仅用上级资金来完成建设任务，导致经财政评审的招标控制价刻意压低，与市场价格严重背离，建设资金不能满足工程建设任务保质保量按期全面完成的需要，导致工期拖延、质量低下、管理混乱、扯皮纠纷等现象普遍，甚至出现“豆腐渣”工程。

2.3.3 施工企业恶性竞争严重

近年来，大部分施工企业已改制完成，但大多成为一个空壳，没有固定的施工队和中低层技术管理人员，导致实际生产能力和操作能力低下，一有工程临时拼凑队伍具体实施；另外，水利投资规模逐渐扩大，企业竞争激烈，加之房地产市场调控趋严不景气，大量房地产势力批量借资质涌入水利建筑市场，围猎较大水利工程建设项目，加剧了恶性竞争。水利工程施工企业为求得生存和短期获利，普遍出借资质，围标、串标非常普遍。施工企业中标后，进行违法转包、分包，更有甚者一些社会闲杂人员专门从事围标串标活动，中标后层层转包，有的标段出现多次买卖易手，投标人陪标的情况已成业界常态。此外，低价抢标恶性竞争严重，经财政评审的招标控制价一般都比概算价低了10%左右，投标人为了中标比控制价降低20%以上，加之中标企业刚性成本税费20%左右，这样中标合同价比概算低了30%、成本费用占去50%左右，质量、工期等目标根本无法保证，施工过程和结算时常常扯皮，工程管理十分困难。

这些情况严重扰乱了水利建筑市场，严重破坏了水利工程建设法律体系，造成了巨大的损失，质量得不到保证，安全事故频发，工期无故拖延，进度严重滞后，现场管理混乱，扯皮事情繁多，工程风险极大。

2.3.4 评标违规现象时有发生

(1)评审专家违背原则评标。一些项目专家在评审过程中无原则人为废标或流标，违背择优选择施工队伍的原则，把细微差别扩大为重大差别，千方百计查找标书细小缺陷，对标书总体质量缺乏正确的评价，对投标报价部分基本只比较总价结果，对分项报价大多没有评审，导致不平衡报价、不合理报价现象严重，给中标后期实施管理造成了较大难度，评审结果令业主难以满意。

(2)专家违法操控。一些专家被个人或利益集团收买，现已形成了为某些利益集团服务的地下专家群体，一旦被抽中评标，就操控评标结果，完全违背评标办法和标准择优选择施工队伍的宗旨。

2.3.5 恶意质疑或投诉

因市场竞争非常激烈，评标结果公示期间往往出现第二名投诉第一名、第三名投诉第二名的现象，招标监督部门受理质疑或投诉需要花大量时间和人力，致使合同迟迟不能签订，开工条件难以具备，影响工程总体实施进展计划，有的甚至不得不流标，因此难以完成上级要求的投资计划和建设任务，项目法人时常受到问责承受着较大的压力。

3 对策

实践证明，我国在基本建设领域推行的项目法人责任制、招标投标制、建设监理制在取得显著成效的同时，也存在着一些问题。如何进一步提升管理水平、提高投资效益、降低工程风险，是亟待解决的重要问题。笔者认为应当采取以下对策：

3.1 大力推进水利工程建设项目代建管理模式

借鉴国外的先进管理经验和我国近年来试行的代建制管理模式，实行项目法人委托独立的、公正的、专业化的知识密集型咨询(管理)公司，对工程建设项目的前期决策、建设准备、建设实施提供全过程的咨询和管理服务，是一种好的模式。为积极、稳妥推进水利工程建设项目代建制，规范项目代建管理，根据《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》(中发〔2011〕1号)、《国务院关于投资体制改革的决定》(国发〔2004〕20号)等有关规定，结合水利工程建设项目的特点，水利部于2015年2月16日以水建管〔2015〕91号制定了《关于水利工程建设项目代建制管理的指导意见》，各地应当大力推进。

3.2 大力推进水利建设市场信用体系建设

为规范水利建设市场主体信用评价工作，推进水利建设市场信用体系建设，完善水利建设市场主体守信激励、失信惩戒机制，保障水利建设质量与安全，水利部根据《国务院关于印发社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)的通知》(国发〔2014〕21号)和《水利部国家发展和改革委员会关于加快水利建设市场信用体系建设的实施意见》(水建管〔2014〕323号)，制定了《水利建设市场主体信用评价管理暂行办法》，并于2015年9月以水建管〔2015〕377号发布，各地应当认真贯彻执行。