河北省南水北调中线工程运行初期经济问题和相关各方责任与对策研究

2017-04-07王晓贞

水利规划与设计 2017年3期

王晓贞

王晓贞

(河北省水利水电第二勘测设计研究院，河北石家庄050021)

南水北调中线工程全线自流引水，工程已经建成，几乎全是固定成本，引水多少总成本基本不变。目前，由于水价高已导致引水量少，当地农业和环境用水继续被挤占，地下水继续超采，水生态环境继续恶化，不仅造成投资的极大浪费，也与节约用水、改善环境的初衷背道而驰。因此，各级政府、供水企业和用水户等相关各方必须切实承担起应有责任，确保工程最大限度引水，发挥最大的综合效益。本文以河北省为代表分析了相关各方责任，提出了对策建议。

公益性；水价；各方责任；对策措施

南水北调中线工程是国家投巨资兴建的超大型跨流域调水工程，充分供水，长期稳定发挥最大综合效益是工程建设的目的。2014年国家发改委核定了总干渠水价标准和收费制度。河北省发改委、财政厅和水利厅联合制定了河北省南水北调城镇水厂入口水价标准。由于南水北调工程投资多、融资成本高导致水价偏高，以致工程通水以来引水量很少，造成国家投资的巨大浪费。为了解决引水量少、工程能力闲置问题，必须认真分析存在问题及其原因，研究利益相关各方责任，提出对策措施。

1 工程运行初期面临的经济问题

(1)资金短缺导致配套工程建设滞后。河北省南水北调受水区需新建4条大型输水干渠和新(改)建水厂120座。投资约600亿元。由于资金短缺，水厂建设严重滞后，配水管网不能覆盖整个城区，更不能延伸至乡村企业，严重制约南水北调引水量。

(2)水价高导致引水量少。目前，河北省南水北调受水区，设区市居民生活水价平均3.58元/m3，工业水价平均3.86元/m3(用水大户多采用自备水源或直取地表水，成本较低)，县城水价更低。南水北调终端用户平均理论水价达到7.40元/m3，严重超过承受能力。工业城镇用水尚且如此，更无财力向生态供水。河北省规划分配水量30.4亿m3，2015年度实际引江水量1.12亿m3，仅占分配指标的3.7%。

(3)干线工程基本水费上缴任务大。国家发改委规定工程运行初期河北省境内干线口门综合水价为0.97元/m3，其中基本水价0.47元，计量水价0.50元。每年应向中线干线工程建设管理局交纳基本水费14.29亿元。由于实际引水量远小于分配水量，无论市县财政支付还是用水户支付都会形成沉重负担。

(4)还本付息压力大。河北省南水北调水厂以上配套工程财政出资比例仅为28%，社会融资和银行贷款比例高达72%(省财政2015年同意追加21亿元资本金，暂未落实)，偿还银行贷款本息及社会融资利息负担过重。

2 相关各方责任与运行初期优惠政策

2015年7月，河北省政府制定了《实行过渡水价政策促进江水利用方案》，由于优惠幅度小，作用有限。如果不进一步采取措施、不能争取中央优惠政策、市县级政府不补贴，不进行用户水价改革，就不可能达到充分利用南水北调水的目标。为足量引水，需要相关各方切实承担起责任，使用水户初期只承担最低的直接供水成本。

2.1 中央政府责任与合理政策研究

南水北调工程各省引水量远远低于工程供水能力，引水能力严重闲置。并且，流速小已导致水质恶化。为促进足量引水，中央政府有责任采取措施降低总干渠水价。考虑京津冀协同发展需要，应与河北省共同承担生态环境供水责任。

(1)制定河北省干线工程运行初期水价。2014年国家发改委核算水价时，参数取值偏高。经测算，如果国家考虑生态修复需要，偿还干线407亿元的银行贷款，工程运行初期缓提折旧费，全线平均水价可降低到0.27元/m3。如用国家专项建设基金替代银行贷款，延期还贷，水价可降低至0.51元/m3。如将目前的贷款期限由15年延长至40年，按当前贷款利率测算，工程水价可降低至0.55元/ m3。建议初期河北省生态和农业水价执行基本运行水价0.27元/m3，工业城市执行水价0.55元/m3。

(2)考虑河北省为京津做出的重大牺牲适当减免水费。20世纪80年代至今，根据中央决策，河北省每年向北京、天津2市无偿转让(官厅、密云、于桥、潘家口、大黑汀水库)水量指标19.6亿m3，做出了重大牺牲，同时恶化了河北省生态环境。一个贫困省为了保证发达地区用水，根据中央决策长期无偿供水，却需要花高水价购买汉江水，既不合理也无力负担。如果总干渠水价不能降低到0.27元/m3，国家应按照河北新增南水北调中线工程水量10.8亿m3计收基本水费，其余19.6亿m3作为对我省无偿转让水量的补偿，免基本水费，按生态用水定价。

(3)将南水北调配套工程纳入水利工程项目投资补助范围。对南水北调这么重大的民生性基础工程，建议国家将河北省南水北调配套工程纳入水利工程项目投资补助范围，以加快水厂管网建设，降低融资成本。

(4)认真落实国务院总理批示。2015年9月，李克强总理就中央人民广播电台“南水北调中线行”调研报告之三《多重因素制约南水北调中线受水区用水综合效益发挥》作了重要批示，要求有关部门尽快研究解决水价问题，以实现足量引水。遗憾的是，至今未见有关部门出台政策措施，引水量依旧远远低于工程引水能力。希望国家有关部门尽快落实总理批示。

(5)尽快落实十二届全国人大代表议案。水利部(南水北调办和财政部协办)曾在“对第十二届全国人民代表大会第三次会议第5710号(农林牧渔和水利类)建议”进行了答复，建议包括“利用南水北调中线配套工程达效前冗余水量和汉江丰水期兼顾生态和农业用水”“制定有利于兼顾生态和农业用水的管理政策”。水利部(南水北调办和财政部协办)答复的意见为应尽快落实。

2.2 河北省政府责任与补贴政策研究

(1)财政补贴政策。河北省政府是水厂以上配套工程建设管理和筹资的主要责任方。鉴于工程公益性和用户承受能力低，用户不应承担工程合理成本以外的费用。按照国家发改委要求和银行规定，资本金比例不应小于40%，但是河北省财政出资仅80亿元，只占投资的28%。为了达到40%资本金的最低要求，原计划利用省建设投资公司40亿元。根据协议，债权方要求融资年净利润率不低于8%。由于是净利润，按照财税制度必须缴纳25%的所得税。另外，每年需偿还的本金超过了折旧费，必须计列还贷利润，也必须缴纳所得税，这又进一步提高了成本。为了降低水价，并避免不必要的税费负担，省政府应将资本金提高到60%。

(2)采取行政法规措施实现水源切换。根据现状供水工程管理范围和水资源管辖权限，河北省政府应该采取得力措施实现本地水源向南水北调水源的切换。并落实河北省政府批复的《南水北调中线一期工程河北省受水区地下水压采实施方案》。

(3)落实已制定的促进用水政策。2015年7月，河北省政府制定了《实行过渡水价政策促进江水利用方案》，其中包括河北省财政2016～2018年追加注入21.14亿元资本金(暂未到位)和优惠水价标准。河北省财政应尽快落实追加资本金的承诺。

(4)明确水费补贴来源。河北省财政应提高资本金到总投资的60%或补贴因资本仅不足产生的费用，明确补贴资金来源，并列入河北省本级年度财政预算。

2.3 市县级政府责任与义务

(1)政府补贴财务费用。市县级政府负责城镇内净水厂和配水管网建设与运营。城市供水具有很强的公益性，建设水厂和管网是市县政府的责任，即政府行为，贷款和社会融资过高实际是将政府的责任推给了用水户。也就是说，水价中不应含有过高的财务费用。净水和配水环节的融资财务费用应由市县政府承担。

(2)政府承担未消纳水量的干线基本水费。南水北调工程建设规模考虑了受水区各市县经济社会长远发展，由于各市、县政府在工程规划阶段对用水量均进行了承诺，如国家不予减免未消纳水量的干线基本水费，应由各市、县政府承担。用水户只承担实际消纳水量的干线基本水费。

(3)工业用水大户直接供水。为了节省净化成本，降低工业用水价格，各市、县政府应积极采取措施，实现工业用水大户直接供水。

(4)调整用水户水价标准。南水北调中线工程解决了受水区用水不可持续的问题，且水质好、水量充足，由于远距离调水成本高，还需要净化处理，应该适当提高终端水价标准。各市县应该认真核算供水成本，尽快制定水价提高方案，并做好宣传引导工作。

2.4 供水企业责任与义务

各级供水企业必须严格控制成本，自觉接受政府和公众监督，使用水户享受良好的水质、稳定的水压、合理的水价和优质的服务。加强管理，城镇供水公司产销差率应由现状的20%降到15%，还贷期不计利润。

2.5 用水户责任与义务

南水北调中线供水水质好、水量充足，避免继续超采地下水，解决了城镇供水水质差、水压不稳定和供水不可持续的问题。作为用水户，应该了解远距离调水成本会明显上升，供水公司是企业，要维持长期稳定供水必须回收基本运行成本，适当提高水价是合情合理的，在承受能力范围内应当支付合理的水费。

2.6 相关各方承担责任义务后水价测算

综上所述，南水北调中线工程运行初期，在成本高、承受能力低的情况下，用水户所承担的水价不应超过直接成本。为了经济可持续发展和社会安定，超出最低直接成本的部分应该由政府承担。一段时期以后，可逐步过渡到合理利润水价。在各级政府补贴水费、供水企业加强管理及相关各方承担责任和义务后，终端用水户平均水价将由7.401元/m3下降到4.985元/m3，降低29.8%，在用水户承受能力之内。水价测算结果见表1。