许岩松

海事部门对水上非法载客行为的安全监管职责探讨

许岩松

如何对水上非法载客行为的安全监管是海事部门目前行政执法难题之一，海事执法人员面对形形色色的水上非法载客行为，一是不清楚是否由海事部门负责安全监管；二是不清楚如何有效开展安全监管，减少事故发生。针对这些问题，通过对水上非法载客进行合理分类，结合相关法律法规、规范性文件，试图理清海事部门的职责边界，解决管什么的问题；通过对安全监管和安全管理概念的辨析，解决怎么管的问题，以期为海事执法人员正确履行职责提供参考。

海事部门；水上非法载客；安全监管职责

一、前言

随着我国国民经济的稳步增长，水上娱乐活动也在快速发展，以往被视为奢侈品的游艇、帆船在沿海城市开始崭露头角，给港口增添了亮丽色彩；各地景区的水上快艇、水上摩托、自划橡皮艇、自驾艇等项目也给城市带来活力；一些渔船在当地政府的支持下开展休闲渔业活动，丰富了人民群众的生活。水上娱乐促进了正规旅游业的同时，也让从事水上非法载客的人员看到了商机，一些私人游艇开始偷偷搭载旅客出海；一些设备简陋、安全状况极差的海上摩托艇、“三无”船艇更是逃避监管载客游玩，给水上交通安全带来极大的隐患。2016年8月14日，一艘船检证书过期的供应船偷偷载客26人在珠江口水域游玩后返航的过程中被一艘渔船撞沉，所幸救援及时，仅造成2名乘客轻微伤。这一事件给海事部门敲响了警钟，相关海事机构立即开展专项行动对水上非法载客活动进行查处。查处过程中，海事执法人员对一些问题感到困惑、海事部门是否应该查处渔船的非法载客？农用船或无证渔船载客是否是海事的监管范围？封闭水域及公园的水上游乐活动由谁监管？一些脚踏船、碰碰船是否是属于海事监管的“船舶”？海事部门在对水上非法载客行为的安全监管职责范围到底在哪？政府以及其他部门有何责任？海事部门对水上非法载客如何监管才算全面履职，才不被追究责任？本文通过对水上非法载客进行合理分类，结合相关法规、文件，试图理清海事部门的职责边界，解决管什么的问题，通过对安全监管和安全管理概念的辨析，解决怎么管的问题，为海事执法人员正确履行职责提供参考。

二、水上非法载客行为的分类

水上非法载客行为分类方法很多，按照该行为的不同属性可以有不同的分类，如按船舶属性分类，有运输船舶非法载客、渔船非法载客、农用船非法载客等；按水域划分，有海上非法载客、内河非法载客、园林水库非法载客；按载客的目的分类，有观光游览非法载客、海上垂钓非法载客、旅客运输非法载客等。由于本文探讨的是海事部门安全监管责任，从水上非法载客行为中海事部门的责任属性来划分将有助于基层海事执法人员更好地理解、履行自身职责。

根据《海上交通安全法》以及《内河交通安全管理条例》赋予海事部门的职责，以及《关于进一步明确水上交通安全监管职责分工有关问题的通知》（中央编办发[2005]9号）（以下简称中编办文）的职责分工，本文拟将水上非法载客行为按两个层次分类。第一层次按水域分类，中编办文将水域分为通航水域、渔港水域、城市园林水域，由于渔港水域的水上交通安全监管职责由农业（渔政）部门负责，渔港水域内的水上非法载客行为和海事监管职责无关；通航水域由海事部门负责安全监管，而多数地方政府也将城市园林水域安全监管也划归直属或地方海事部门，如广东省政府指定全省水域（含风景名胜区水域、城市园林水域和水库，不含渔港水域）和港口的水上安全监管工作由海事部门负责。为便于海事执法人员理解和履职，本文将这一层次分为渔港水域非法载客、非渔港水域非法载客。海事部门需要负责的是非渔港水域非法载客的监管，但是否是非渔港水域非法载客均由海事部门负责呢？这涉及第二层次的分类，这一层次主要按涉及海事监管职责的船舶类型分类。由于各省虽然均按照中央编办文执行，但在具体操作上存在明显差异，因此各省海事部门对不同类型船舶非法载客的职责也不完全相同。本文仅以广东省为例，根据省编办的文件以及有关法规对非法载客的船舶类型做如下分类：渔船（含从事渔获物运输的渔船和观光休闲渔船）、无证渔船、体育运动船艇、乡镇船舶（含乡镇运输船舶和乡镇非运输船舶）、碰碰船、漂流船等水上游乐设施、水上飞机及其他5米以下船艇、其他船舶及经批准从事客货运输的渔船。

三、对水上非法载客行为安全监管职责分析

鉴于本文着重讨论的是海事部门负有监管职责的水上非法载客行为，因此只考虑上文提到的第二层次分类，也仅以国家、广东省相关法律、法规作为讨论依据。

在具体讨论海事部门监管职责之前，必须提及《安全生产法》关于地方各级人民政府以及政府安全生产监督管理部门的职责，根据该法，县级以上地方各级人民政府应加强对安全生产工作的领导，支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责，建立健全安全生产工作协调机制，及时协调、解决安全生产监督管理中存在的重大问题。县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。乡镇人民政府应加强对本行政区域内生产经营单位安全生产状况的监督检查，协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责。因此，无论何种类型的水上非法载客行为，地方政府以及安全生产监督管理部门均有领导、协助或综合监管职责。

1.渔船（含从事渔获物运输的渔船和观光休闲渔船）

广东省编办明确规定渔船（含从事渔获物运输的渔船和观光休闲渔船）安全监管由海洋渔业部门负责。该类渔船非法载客是否也由海洋渔业部门负责监管？答案是肯定的。在广东省，当地政府鼓励渔业船舶发展休闲渔业，但要求从事休闲渔业的渔业船舶，应当确定经营范围，办理工商登记，向登记地县级以上人民政府渔业行政主管部门备案。对于渔船非法载客行为，《广东省渔港和渔业船舶管理条例》第三十九条规定由渔政监督管理机构对非法载客行为进行处罚。

那么，该类船舶非法载客是否完全和海事无关呢？答案是否定的。《海上交通安全法》规定海事部门是对沿海水域交通安全实施统一监督管理的主管机关，《内河交通安全管理条例》规定海事部门负责全国内河交通安全监督管理工作。如何理解统一监督管理的职责呢？中编办的文做出了解释：交通（海事）部门要加强水上交通安全的统一监管，牵头建立信息通报及沟通协调机制，充分发挥各相关部门及地方人民政府的作用，协调配合，形成合力。因此，海事部门的责任是在非渔港水域巡查时一经发现该类船舶的非法载客行为，应及时通报给具有管辖权的海洋渔业部门以及当地政府，由海洋渔业部门跟进查处。在广东省，由于部分渔船开展休闲渔业是合法的，海事部门如何知道哪些渔船是合法载客，哪些船舶是非法载客呢？《广东省渔港和渔业船舶管理条例》给出了解决办法，由渔业行政主管部门将休闲渔船登记备案的有关情况通报公安边防、海事等部门，不在备案范围的渔船从事载客行为则是非法行为。

2.无证渔船

前述的渔船是指依法取得渔业船舶登记，具有渔业船舶所有权和国籍证书的船舶。对于未取得渔业船舶登记的渔船也即无证渔船，海洋渔业部门还负责其安全监管吗？笔者曾在涉及无证渔船的事故调查中正式与广东省海洋渔业部门就此问题进行沟通，得到的答复是其只负责登记的渔船安全监管以及事故调查，依据是《广东省渔港和渔业船舶管理条例》第四十三条关于渔业船舶的定义，是指依法登记，从事渔业生产的船舶以及为渔业生产服务的船舶；以及第三条关于职责的规定：县级以上人民政府渔业行政主管部门负责本行政区域内渔港和渔业船舶的管理工作。

但这一答复明显和《中华人民共和国渔港水域交通安全管理条例》相冲突，该条例第四条关于渔业船舶的定义，是指从事渔业生产和船舶以及属于水产系统为渔业生产服务的船舶，包括捕捞船、养殖船、水产运销船、冷藏加工船、油船、供应船、渔业指导船、科研调查船、教学实习船、渔港工程船、拖轮、交通船、驳船、渔政船和渔监船。第十二条规定渔业船舶在向渔政渔港监督管理机关申请船舶登记，并取得渔业船舶国籍证书或者渔业船舶登记证书后，方可悬挂中华人民共和国国旗航行。也即渔业船舶必须登记，不登记的是违法的渔业船舶，而非登记的才是渔业船舶。该条例第二十二条还规定“未持有船舶证书或者未配齐船员的，由渔政渔港监督管理机关责令改正，可以并处罚款”，进一步明确了未登记的渔业船舶由渔政渔港监督管理机关负责查处。

广东省海洋渔业部门的答复也不符合《广东省渔港和渔业船舶管理条例》的规定，条例第二十三条规定“非法使用无船名、无船舶证书、无船籍港的船舶从事渔业生产的，由县级以上渔业行政主管部门依法处理”，明确规定了从事渔业生产的无证渔船由海洋渔业部门依法处理。

因此，从事渔业生产的无证渔船应由海洋渔业部门负责安全监管。但无证渔船从事水上非法载客是否由渔业行政主管部门负责安全监管？渔政渔港监督管理局在《进一步明确渔业船舶安全监管职责》（渔船[2005]73号）给出了答案：“对长期从事多种经营及没有固定捕鱼设施的船舶，包括从事渔业活动的艇、排、筏，应当按照乡镇船舶进行管理。”也即对从事多种经营包括非法载客、捕鱼的船舶，主要看该船是否有固定捕鱼设施，若有，则按渔业船舶管理，若无，则按乡镇船舶管理。

海事部门在非渔港水域发现无证渔船非法载客时，若船上无固定捕鱼设施或长期已经不从事捕鱼活动，则按下文的乡镇船舶安全监管；若船上仍有固定捕鱼设施，既从事捕鱼，又从事非法载客，则应及时通报给具有管辖权的渔业行政主管部门以及当地政府，由渔业行政主管部门查处。

3.乡镇船舶（含乡镇运输船舶和乡镇非运输船舶）

乡镇船舶的概念源于1987年多部委《关于加强乡镇船舶安全监督管理的通知》，指在乡镇和农村中的企业、事业单位的船舶和个体、联户、承包户从事客货运输的船舶以及农民专门用于农业生产的船舶，但不包括渔船。《关于进一步加强乡镇船舶交通安全管理责任制的意见》（交海发[2000]2号）明确乡镇船舶交通安全由地方各级人民政府负责；各级交通主管部门要对乡镇船舶交通安全实施行业管理；海事部门对乡镇船舶的交通安全实施统一监督管理，对乡镇船舶交通安全管理实施业务指导；乡镇船舶所有人、经营人对所有或所经营船舶的交通安全负责。

乡镇船舶又分乡镇运输船舶和乡镇非运输船舶，中编办文规定“乡镇非运输船舶由县乡政府参照乡镇运输船舶安全监管的有关规定落实监管责任”，但各省做法不一，广东省编办则规定“乡镇船舶（含乡镇运输船舶和乡镇非运输船舶）安全管理由当地县、镇级人民政府（东莞、中山为市、镇级人民政府）按照或参照《内河交通安全管理条例》的有关规定负责实施，并配合海事部门统一实施对乡镇船舶的安全监管”，就广东省而言，海事部门负责乡镇船舶的安全监管，地方政府配合。

因此，乡镇船舶非法载客，地方政府及交通主管部门负有安全管理责任，海事部门负有安全监督管理责任。

按照乡镇船舶定义，农用船也属乡镇船舶，但多数农用船并无相关证书，而交通运输部、国家经贸委关于贯彻实施《关于进一步加强乡镇船舶安全管理责任制的意见》的通知要求乡镇船舶至少要保证“三证一线一牌”，即船舶检验证书、登记证书、船员证和载重线、船名牌。否则由海事部门通报当地人民政府，并协助政府采取强制措施处理。国家安全生产监督管理总局、交通部《关于切实加强农用船安全监管的通知》（安监总明电[2006]5号）规定“地方政府对水上交通安全监管职责分工有明确规定的，各级安全监管、交通部门和海事机构要督促各有关部门按照规定履行水上监管职责。对无证无照船舶和农用船、渔船等非法载客行为，各相关部门要按照《海上交通安全法》《安全生产法》《内河交通安全管理条例》等法律法规进行严厉打击，该没收的坚决没收，该拆解的坚决拆解。工作中遇到困难和阻力，要及时报告地方政府，请求政府牵头解决或予以支持”。因此，海事部门负责对农用船非法载客的安全监管，对于有证的农用船可以按照规定处罚；对于无证船舶，海事部门在内河通航水域可以依据《内河交通安全管理条例》予以没收；在内河非通航水域，应通报当地政府，并协助政府采取强制措施处理；在海上，可依据《海上交通安全法》实施处罚，并可通报当地政府，协助政府采取强制措施。

除农用船外，其他非涉渔的“三无”船舶也适用乡镇船舶的概念，对于该类船舶，地方政府及交通主管部门有安全管理的责任，海事部门有安全监管的责任，在内河通航水域发现“三无”船舶载客可以没收船舶，内河非通航水域，应通报当地政府，并协助政府采取强制措施处理；在海上发现“三无”船舶可以实施处罚，并可通报当地政府，并协助政府采取强制措施。

4.体育运动船艇

中编办文规定参加比赛的体育运动船艇安全监管由体育部门负责；体育部门要在交通（海事）部门对体育运动船艇统一管理的基础上，进一步做好参加比赛活动的体育运动船艇的安全监管。因此，按该规定，体育部门仅负责参加比赛的体育运动船艇，不参加比赛的体育运动船艇由海事部门负责安全监管。当然，对参加体育比赛的船艇，海事部门也参与划定比赛、训练水域或航线，保障比赛船艇安全，维护水上通航秩序。

在实际工作中，参加比赛的体育运动船艇分专业的体育运动船艇和业余的体育运动船艇，专业的体育运动船艇无疑是由体育部门负责安全监管；但业余的体育运动船艇平时被船主用于体育运动、训练或休闲，在举办赛事时参加比赛。当其参加比赛时，按规定应由体育部门监管，而平时应由海事部门负责安全监管。体育运动船艇的非法载客一般发生在平时休闲活动中，海事部门负有安全监管的责任。

按上述规定，分工似乎很明确。但海事部门执法过程中还是遇到问题，一些船主声称自己的船艇是体育运动船艇如何处理？搭载的并非旅客而是训练人员如何处理？这涉及体育运动船艇的定义问题，“体育运动船艇”在《船舶登记办法》《船舶检验管理规定》以及船员的发证规定中均被提及，均明确不适用本规定，也即体育运动船艇并不需要按海事法规进行登记、检验、配员，但这些规定均未对体育运动船艇进行定义。从公开的信息来看，体育部门也未解释什么是“体育运动船艇”，只有交通运输部在其网站上给出了解答：“体育运动船艇是指隶属于体委系统的，并直接用于体育比赛或训练的船舶。”但海事部门如何知道船艇是否属于体委系统？ 多数地方政府对体育部门的要求也仅仅是照搬中编办文的规定，并无更为具体的规定，绝大多数地方体育部门未对体育运动船艇进行标识。为解决这一问题，焦作市人民政府的做法值得借鉴，其职责规定“市体育局负责参与比赛的体育运动船艇的安全监督管理，负责对所有体育船艇进行登记造册，明确责任人，并提出具体监管要求；负责及时处置报废的体育船艇”。由于海事部门负责水上交通安全的统一监管，可以要求当地体育部门将属于体委系统的船艇名单报备海事部门，海事部门对这些船舶按照体育运动船艇监管，否则按其他船舶监管，这样可以倒逼体育部门对体育运动船艇进行管理。

5.碰碰船、漂流船等水上游乐设施、水上飞机及其他5米以下船艇

碰碰船、漂流船等水上游乐设施及其他5米以下船艇一个共同的特征是不属于海事、船检机构的登记、检验、发证等业务范围。[1]是否由海事监管，首先看其是否属于海事法规中“船舶”的范畴。《海上交通安全法》对船舶的定义是指各类排水或非排水船、筏、水上飞机、潜水器和移动平台。《内河交通安全条例》将船舶定义为各类排水或非排水船、筏、水上飞机、潜水器和移动式平台以及其他水上移动装置。海事法规对船舶定义较为宽泛，上述船艇应被视为 “船舶”。其次看有无特殊的规定归属于其他部门管辖。国家质量检验检疫总局关于印发《游乐设施安全技术监察规程（试行）》的通知（国质检锅[2003]34号）第五十三条规定各级特种设备安全监察机构对运营的游乐设施应当进行定期或不定期的现场安全监察。该规定中游乐设施是指用于经营目的，在封闭的区域内运行、承载游客游乐的设施，水上游乐设施包括碰碰船、峡谷漂流等，但不包括水上摩托、快艇和游船。因此，在封闭水域内经营的水上游乐设施，包括碰碰船、漂流船筏，应由国家质量检验检疫总局下属的各级特种设备安全监察机构负责安全监督，但水上摩托、快艇和游船应由海事部门负责安全监督。对于封闭水域外的水上游乐设施，若为景区或海滨泳场所有，其活动的范围固定，不占用通航水域，且各级特种设备安全监察机构仍负责对设备的安全监察，因此，应视为封闭水域，由各级特种设备安全监察机构负责安全监督。若这些水上游乐设施为私人所有，且各级特种设备安全监察机构并不负责安全监察，那么这些水上游乐设施应归类于下文封闭水域外的其他5米以下船艇，由海事部门对其安全监管。

对水上摩托、快艇和游船以及除归各级特种设备安全监察机构安全监察的水上游乐设施外的所有5米以下船艇，海事船检部门均无法律依据对这些船艇进行检验、发证，却均由海事部门监管，那么海事部门如何监管呢？《关于对水上摩托艇监管请示的复函》（海事函[2002]424号）做了很好的解答，一是水上摩托艇的所有人应到海事管理机构进行登记备案。当事人申请登记时，至少应持有摩托艇购买发票或其他所有权证明材料以及生产厂家提供的产品技术合格证书和相关的安全操作使用说明。二是摩托艇驾驶人员应参加由海事管理机构组织的培训和考试，使其具备基本的船艇操纵与避碰的知识与技能；经培训考试合格后，海事管理机构应发给其相应的资格证明。三是水上摩托艇速度快，应为其划定专门的活动水域，严格控制其活动范围。

对于海事负责安全监管的小于5米以下的快艇和游船以及其他船舶，可以参照水上摩托艇的规定执行。一是必须要有购买发票或其他所有权证明材料以及生产厂家的技术合格证及操作说明，二是必须按海事部门的要求配员，关于这些船舶的配员，《关于修改船舶最低配员表的通知》（海船舶[2006 145号）规定，未满50总吨且主机功率未满75千瓦的载客不超过12人的船艇（包括游艇、舷外挂机船舶、摩托艇、快艇、乡镇自用船舶、农用船舶）可只配驾驶员或驾机员1名。

很多海事执法人员对水上飞机很陌生，认为相关海上安全管理依然处于空白，针对水上飞机的海事管理研究尚未启动，[2]但实际上交通运输部海事局及一些地方海事局已经在开展工作或研究，《关于对水上飞机监管请示的复函》（海事函字[2002 258号）认为海事行政主管部门应对水上飞机进行船舶登记，水上飞机的驾驶员应持有海事机构颁发的水上飞机驾驶员特殊培训合格证书。海事部门应严格控制水上飞机的活动范围。《关于对水上飞机办理船舶登记的复函》（海船舶[2005]404号）同意各局所属船舶登记机关在部海事局尚未颁布水上飞机检验规范前，对水上飞机办理船舶登记。办理中，以国家民航总局签发的《型号核准书》和飞机出厂随带的《外场飞机试验质量证明书》作为“船舶技术资料”进行审查、存档。其中有关“水上飞机”驾驶员特殊培训、考试和发证的具体规定按《中华人民共和国水上飞机驾驶员特殊培训、考试和发证办法（试行）》（海船员字[2001]365号）执行。水上飞机的非法载客自然也应由海事部门负责安全监管。

值得一提的是，即便对于各级特种设备安全监察机构负责安全监察的水上游乐设施，在赋予封闭水域管理职责的海事部门仍有统一管理的责任，发现不符合安全要求的行为时应及时通报特种设备安全监察机构及当地政府。

6.其他船舶及经批准从事客货运输的渔船

这些船舶均由海事部门发证或批准，其安全监管按中编办文的职责规定，由海事部门负责，海洋渔业部门负责配合。这些船舶的非法载客是否仅由海事部门、海洋渔业部门负责呢？《国内水路运输管理规定》第四十八条规定从事水路运输经营的船舶超出“船舶营运运输证”核定的经营范围，由负责水路运输管理的部门按照《国内水路运输管理条例》第三十四条第一款进行处罚。船舶非法载客必然超出了“船舶营运运输证”核定的经营范围，水路运输管理部门应依法对船舶进行查处。因此，水路运输管理部门也对船舶非法载客负有监管责任。

但《国内水路运输管理规定》第五十五条规定，载客12人以下的客船运输、乡镇客运渡船运输以及与外界不通航的公园、封闭性风景区内的水上旅客运输不适用本规定。这些船舶的管理应依据《国内水路运输管理条例》第四十五条由省、自治区、直辖市人民政府另行制定。目前，多地省政府并未制定此类船舶的管理办法，只有少数市政府制定了相关规定，且做法不尽相同，例如，广州市政府将小型客运船舶定义为运输距离在十公里以内的营业性客渡船和额定客位在十二人以下（含十二人）的从事营业性旅客运输的机动船艇；而珠海市政府将小型船舶定义为单船载客十二人以下（不含十二人）从事旅客运输、休闲观光等商业活动的船舶，包括休闲渔船、游艇、摩托艇等船舶，不包括在渔港内专门为渔船提供水上交通运输服务的船舶和在公园、风景名胜区等封闭非通航水域内从事水上游乐活动的船只，以及乡镇载客渡船。但其共同特点是由水路运输管理部门负责对擅自经营小型客运船舶运输的经营人进行查处。因此，对于载客12人以下的小型客运船舶，水路运输管理部门负有管理职责。

对于各地政府不认为是小型客运船舶的船艇，应按上文中的乡镇船舶、5米以下的船艇等开展安全监管。

四、如何开展对水上非法载客行为的安全监管

1.安全监管与安全管理的区别

一些海事执法人员知道自己管什么，但对如何管还是一头雾水，特别是对散布在偏远水域的农用船、快艇非法载客，即便派出所有力量，严防死守，但还是难以遏止水上非法载客行为。究其原因，在于其不能理清安全监管与安全管理的关系。

就概念而言，安全监管是安全监督管理的简称，重在监督；而安全管理则是对安全生产的管理，重在管理。但两者之间并非非此即彼的关系，两者概念相互包容、相互交叉，如安全监督管理，虽然重在监督，但本身也需要管理；而安全管理虽然重在管理，但管理工作中本身就包括监督。因此，无法从概念上将安全监管与安全管理的工作完全区分开。

然而，《内河交通安全管理条例》及相关法律法规却对安全监管和安全管理的内涵做了直接的规定，为我们找出两者差别指明了方向。

在《内河交通安全管理条例》中，县级以上地方政府的安全管理职责是建立、健全内河交通安全管理责任制。乡政府的安全管理职责是建立、健全行政村和船主的船舶安全责任制，落实渡口船舶、船员、旅客定额的安全管理责任制，落实船舶水上交通安全管理的专门人员，督促船舶所有人、经营人和船员遵守有关内河交通安全的法律、法规和规章。

《内河交通安全管理条例》中虽然也规定了船舶所有人或经营人的安全管理职责，但更具体职责应依据《航运公司安全与防污染管理规定》第二章确定，主要包括建立、健全安全与防污染管理制度；完善安全与防污染条件，保障船舶安全，防止船舶污染水域环境；确保向船舶提供足够的资源和岸基支持，并对安全与防污染工作进行监控，保持船岸之间的有效联系；为船舶配备满足最低安全配员要求的适任船员；建立教育培训制度，加强和规范安全与防污染知识的教育和培训；建立船舶安全与防污染监督检查制度；定期组织训练演习。

海事的安全监管职责是什么呢？《内河交通安全管理条例》规定海事部门必须建立、健全内河交通安全监督检查制度；必须加强对船舶、浮动设施、船员和通航安全环境的监督检查；对内河交通密集区域、多发事故水域以及货物装卸、乘客上下比较集中的港口，对“四客一危”船舶，必须加强安全巡查。

因此，在内河水域海事安全监管职责比较清晰的情况下，海事部门应当加强现场监督检查、巡查，查处水上非法载客行为，但同时可督促乡政府加强安全管理，从源头上堵住农用船非法载客的漏洞，可要求航运公司加强安全管理，防止货船非法载客，通过政府、海事、企业形成合力，共同做好水上非法载客监管工作。

在海上，《海上交通安全法》虽无类似明确的规定，但《安全生产法》却提供了更科学的区分途径。《安全生产法》第三条要求强化和落实生产经营单位的主体责任，建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制。与《内河交通安全管理条例》不同的是，地方政府和海事部门一样，均为监管责任，而生产经营单位为主体责任。海上的生产经营单位为航运公司，其主体责任的落实也可依据《航运公司安全与防污染管理规定》第二章确定。地方政府和海事部门虽然均为监管责任，但不同单位的监管责任有所不同，地方政府负有领导、协助的监管职责，海事负有行业监管责任，[3]安全生产监督管理部门有综合监管的职责。

依据《安全生产法》，海事的行业监管职责有：一是监督检查职责，对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查。发现存在的安全问题应当由其他有关部门进行处理的，应当及时移送其他有关部门并形成记录备查。二是审查批准职责，依据法律、法规的相关规定对有关安全生产的事项进行批准、验收，对不符合相关法律、标准规定的生产条件的，不得批准；对未经批准擅自从事安全生产活动的单位，应当依法予以取缔并处理；对已经取得相关部门批准的生产经营单位，负责审批的部门一旦发现其不再具备相关条件的，应当立即撤销原批准。三是查处重大事故隐患的职责，对存在重大事故隐患的生产经营单位作出停产停业、停止施工、停止使用相关设施或者设备的决定。四是建立举报制度的职责，行业主管部门应当向社会公开举报违法生产途径，接到举报立即受理。五是建立安全生产违法行为信息库，如实记录违法行为信息，对违法行为情节严重的生产经营单位，应当向社会公告，并将违法信息向相关部门通告。

因此，对海上非法载客行为，海事部门的职责是加强监督检查，建立举报制度，建立违法行为信息库，发现属海事部门管辖的非法载客行为，应依法取缔并处理，应由其他部门处理的，应及时移交。对于监督检查存在困难的，可以要求乡政府协助，也可向安全监督管理部门、县级以上政府请求协助。

《安全生产法》在内河也适用，发生冲突时，特殊法优于一般法，《内河交通安全管理条例》优先适用。关于地方政府职责方面，安全管理与安全监督存在包容、交叉关系，并不存在冲突，因此，地方政府有安全管理职责，也有领导、协助的监管职责，安全生产监督管理部门有综合监管的职责。在海事职责方面，海事部门不但要遵守《内河交通安全管理条例》的具体要求，也应遵守《安全生产法》的相关要求。

2.海事部门开展水上非法载客安全监管的建议

一是正确理清自己职责，工作中既不缺位，也不越位。海事部门要做到这一点，应全面掌握相关法律法规，不但精通海事法规，对职责交叉的其他部门法规也应了解；应结合《安全生产法》的立法精神、原则，准确理清海事部门职责，制定海事部门的权责清单，让基层执法人员精准执法，加大查处水上非法载客行为的力度。

二是加强规范性文件的审查清理，对不属于海事职责范围的文件及时废止。如峡谷漂流是在20世纪90年代兴起的旅游活动，当时一些港监部门出于规费征收的考虑，[4]在当时国家旅游局已经规定漂流旅游活动由各级旅游主管机关负责安全监督管理的情况下，仍主动将漂流活动纳入海事安全监管中，并对其检验、发证、培训，造成多个安全监管部门有好处就抢着管、没好处就都不管的局面，形成安全监管的漏洞，不利于水上活动的安全。因此，建议海事部门依据法律、法规赋予的职责认真清理相关的规范性文件，严格依法行政。

三是掌握安全监管的具体要求，严格依法行政。长期以来，海事部门为了避免事故发生，形成了“保姆式”的管理理念，只要认为有助于安全的事就应该去做，分不清企业应做什么，政府应做什么，海事应做什么，结果海事部门的监管任务越来越重，人手越进越缺，但水上安全工作并未取得令人满意的成绩。更为不利的是，海事部门把别人的“责任田”给种了，自己的“责任田”不知道在哪，荒了自己的“责任田”，结果发生事故，海事部门首先被追责。因此，海事部门应理清安全管理和安全监管的差异，牢固掌握法律法规对监管职责的具体要求。在依法行政时，不但要重视实体法的要求，还要注重程序法的要求，如停产停工的决定书一定要采取书面形式，移交其他监管部门也应形成记录备查，形成监管证据。

四是制订监督检查计划，加强巡航巡查工作。《安全生产法》规定了安全生产监督管理部门制订监督检查计划的职责，以期发现事故隐患，及时处理。针对水上非法载客常发生在较偏远的水域这一特点，海事部门有必要借鉴这一手段，根据水域非法载客的情况，科学合理地制订巡航检查计划，确定检查的频次和检查重点，充分利用现有的海事资源，加大对水上非法载客行为的查处力度。

五是加强水上安全宣传，提高游客、船主安全意识。海事部门可以联合旅游部门开展水上安全宣传，在当地主要报纸、电视、网站等主流媒体上刊登水上非法载客行为发生事故的重大案例，指出水上非法载客行为的存在群死群伤的危险性，引起广大群众的重视；在非法载客行为比较集中的地域、港口、码头、旅游站点采用发传单、宣传牌、挂标语等方式宣传水上非法载客行为的危害和后果，让游客认识无证船艇的风险，也让船主清楚自己的责任重大，减少非法载客的发生。

六是建立举报机制，打击非法载客。由于非法载客的地点一般比较偏远，海事部门难以监管，这时要发挥群众的作用，建立举报机制，让违法者无处可遁。

七是发挥海事统一监管职能，按照中编办文的要求，加强水上交通安全的统一监管，牵头建立信息通报及沟通协调机制，建立违法行为信息库，对不属于自己的监管范围的水上非法载客行为，也应及时制止，记录在案，并通报有关部门以及当地政府。

八是充分依靠当地政府，形成监管合力。对水上非法载客活动，单凭海事部门单打独斗难以根除。海事部门应充分利用法律法规赋予当地政府、安全监督管理部门的职责，及时向当地政府、安全监督管理部门反映情况，要求其协调相关部门采取统一行动，打击非法载客行为，确保水上人命安全。

五、结束语

水上非法载客是海事的一个监管难题，一是难在面对层出不穷的各种类型的非法载客，海事部门不知道自己该不该管，管到什么程度；二是难在水上非法载客一般发生在偏远水域，这些船艇机动性好，经常昼伏夜出，和海事部门大搞游击战，海事部门难以监管到位。本文从海事部门的职责视角探讨如何对水上非法载客进行监管，并给出工作建议，但实际工作远比想象的复杂，谨希望本文能对该项工作起到参考作用，为促进水上人命安全贡献绵薄之力，减少海事执法人员被追究责任的风险。

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10.16176/j.cnki.21-1284.2017.04.002

许岩松（1973—），男，珠海海事局执法督察处，高级海事调查官，高级工程师，硕士。