王红波

(山西医科大学 人文社会科学学院，山西 太原 030001)

城乡居民养老保险持续发展的动力因素
——基于成都市养老保险一体化的经验

王红波

(山西医科大学 人文社会科学学院，山西 太原 030001)

城乡居民基本养老保险制度的发展不应止于“新农保”和“城居保”的制度整合，还需要进一步持续、规范发展。成都市城乡居民养老保险制度的改革，将城乡居民养老保险的一体化发展纳入城乡统筹发展之中，着力解决城乡居民的“身份一体化”，减少了缴费档次，同时注重制度的顶层设计。成都市居民养老保险一体化，为城乡居民养老保险的可持续发展提供了经验借鉴。

城乡居民；养老保险一体化；经验

一、成都市城乡居民养老保险一体化现状

2003年以来，成都市深入实施城乡统筹、“四位一体”科学发展总体战略，坚持“全域成都”理念，打破传统二元规划格局，大力推行城乡一体化规划，在社会保障制度建设方面进行了诸多有益探索：在全国较早建立失地农民领取养老保险制度，有效保障了特殊群体的利益；作为城乡养老保险试点地区，率先建立新型农村社会养老保险，探索新农保的开展路径；将新农保参保居民和城镇无业居民统一纳入养老保险。经过改革，2010年底成都市已经建立了统一的城乡居民养老保险制度。参保人群包括城镇职工基本养老保险覆盖范围之外的所有城乡居民，实行社会统筹与个人账户相结合的制度模式，缴费标准按照全省上年度在岗职工平均工资的相应比例设置缴费档次。

随着成都市统筹城乡社会保障制度的改革，城乡社会养老保险覆盖范围不断扩大，参保人数不断增加，保障水平也不断提高。表1清楚地反映了2004年至2015年间，参保人数的增长和参保范围的扩展情况。

成都市城乡居民养老保险的统筹发展工作与全国制度建设水平比较，不仅在时间上远早于全国其他地区，在制度的各项要素指标上也普遍高于全国水平，其个人缴费最低水平是全国的近4倍，而财政补贴水平是全国水平的近3倍(见表2)。

二、成都市城乡居民养老保险一体化演进路径

自2003年成都在全国率先开展了统筹城乡发展、推进城乡一体化的社会养老保险的实践探索开始，到目前实现了城乡社会保险一体化水平较高的现状，成都市大致经历了两方面的制度演进。一方面是制度的扩面与整合，建立了覆盖城乡各个社会群体的社会养老保险，实现了制度上的全覆盖，并减少了制度碎片；另一方面是制度一体化水平的提高，通过统一信息化经办流程，推进转移接续等措施来实现。

表1 2004—2015年成都市城乡居民养老保险参保人数和群体范围变化情况*数据根据2004—2015年《成都市国民经济和社会发展统计公告》整理得来。2009—2012年间仍为“新农保”探索时期，未获得相关统计数据，因此表中仅包含被征地农民参保情况。

表2 成都城乡居民养老保险制度各要素与全国水平的比较*全国水平是指2014年《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》中的标准，成都标准是成都市2014年城乡居民养老保险的缴费标准。

(一)制度的扩面与整合

1.被征地农民养老保障。2004年3月，成都市为解决被征地农民的社会养老问题，按照“土地换保障、退费进社保、政府给予补贴、纳入养老医疗社会保险”的思路，制定出台了《成都市征地农转非人员社会保险办法》和《成都市已征地农转非人员社会保险办法》，对2004年以后的新征地农转非人员做到应保尽保。同时，对1991年至2003年期间未纳入社会保障体系的已征地农转非人员按照自愿原则参加社会保险做出了规定。两项办法对已达到规定年龄的被征地农民直接发放养老保险，将尚未达到领取补助规定年龄但能够就业的被征地农民纳入城镇职工养老保险，并根据户籍、具体年龄等差异做出不同待遇和补贴规定。2008年4月，成都市政府颁布了《关于进一步做好被征地农民社会保障工作的通知》，规定2008年4月11日以后，征地补偿安置方案批准时年满16周岁的被征地农民，按照城镇职工养老保险、医疗保险、失业保险制度的规定参加社会保险。自此，所有在征地时享有农村集体土地承包权的年满16周岁的原在册农业人口被纳入社会保险制度，缴费由个人和政府共同负担[4]。

培养创新创业人才，改革传统教学模式，促进学生自我完善与发展，是普通高校转型发展的方向。本文以机械类专业实践教学模式为研究对象，探索“1+2+3”模式，通过建设包含软硬件条件的实践教学资源库，为学生完成创意、准备创业提供技术支撑；高效率地发挥学科竞赛和“双创”活动的作用，提升校企合作的品质，为学生就业和创业提供良好的外部环境；三类实践教学环节融会贯通，促进学生对知识的学习，推动创意成果的完成与转化，为创新教育落地提供教学管理服务。总之，普通高校在以创新创业为导向的“1+2+3”实践教学模式下，通过实践，能够在机械类专业人才培养方面取得一定的成效。

2.“新农保”的探索。从2003年开始，成都市五城区(青羊、武侯、金牛、成华、锦江)和高新区开始探索建立“新型农村社会养老保险”制度。2007年1月，颁布施行了《成都市农民养老保险试行办法》，按照“城乡衔接、农民自愿、个人缴费、政府补贴”的基本思路在全市范围内试行“新农保”，社会养老保险体系全面延伸到农村。

3.城镇老年人口养老保障。2008年，成都市人力资源和社会保障局印发《关于妥善解决我市城镇老年居民养老保障有关问题的通知》，将长期居住于城镇而无养老保险的老年居民纳入保障体系，作为城镇居民养老保险的初步探索方案。

(二)制度一体化水平的提高

1.各项制度的逐步整合。在实现制度全覆盖的改革过程中，成都市大力减少养老保险制度碎片化问题，将各项养老制度进行整合，提高社会养老保险的一体化水平。2008年4月，成都市政府颁布了《关于进一步做好被征地农民社会保障工作的通知》，将所有在征地时享有农村集体土地承包权的年满16周岁的原在册农业人口纳入城镇职工养老保险，解决了失地农民的养老保障问题。2009年12月，通过《成都市城乡居民养老保险试行办法》，对已有的城镇老年居民养老保障政策与新型农民养老保险制度进行有机整合，建立城乡居民养老保险，将全市近400万16周岁以上符合参保条件的城乡居民全部纳入社会养老保险体系，实现了“新农保”与城镇居民社会养老政策的整合。

2.制度一体化的持续完善。碎片化制度的整合是制度一体化的重要标志，但城乡养老保险一体化水平的提高还依赖转移接续办法的建立、信息化水平的建设及统筹层次的提高等关键方面[5]。2009年的《成都市城乡居民养老保险试行办法》最早规定了相关制度转移接续的办法，使得城乡居民及被征地农民能在城镇职工养老保险、城乡居民养老保险之间依据规定转移接续；而2014年10月份的《成都市城乡养老保险关系转移接续暂行办法》则对这一问题进行了更加细致的规定和解决。

为提高城乡养老保险的统筹层次，2014年，由城乡建设委员会主导建设了以“数字化经办、零距离服务”为标志的新版社保业务网上经办管理信息系统，实现了城乡参保人员社保业务网上经办全覆盖[6]。以此为基础，2015年1月，成都市实施城乡社会养老保险市级统筹，实现了城乡居民养老保险政策制度、缴费标准、待遇水平、基金使用、基金预算、业务规程在全市范围内的统一，并建立市级风险调剂基金，增加了整个制度的抗风险能力[7]。

三、成都市城乡居民养老保险一体化的有利因素

成都市社会养老保险一体化的发展是城乡一体化发展的客观要求，同时，推进城乡社会保险一体化改革必须拥有雄厚的经济基础和较小的区域经济差异条件。而改革过程的顺利与否则直接与有利的政策条件及其合理性相关联。

(一)城市化加快及统筹城乡发展的客观要求

2003年成都市正式拉开统筹城乡发展序幕，2004年出台《关于统筹城乡经济社会发展推进城乡一体化的意见》，2006年确立城乡统筹、“四位一体”科学发展总体战略，2007年获批“全国统筹城乡综合配合改革试验区”，并最终确立建设“世界现代田园城市”的历史定位和长远目标[8]。加快统筹城乡发展就意味着必须将传统存在城乡差异的各项制度

实现一体化，缩小城乡差距，增加社会公平。社会养老保险作为保障人民生活的基础制度，必须由制度残缺走向制度全面覆盖，由制度不公走向制度公平，由差异性制度走向一体化制度。与此同时，成都市工业化发展迅速，城市化进程加快，进城务工的非城镇户籍人员逐年增多，被工业化征用土地的失地农民也与日俱增，这些群体急需养老保障，以维护社会公平与稳定。随着覆盖各个群体的养老保障制度差异性逐渐显著，统筹城乡发展又要求尽快实现各种制度的衔接和整合。因此，城乡社会养老保险一体化进程必须不断加快，不断发展。

(二)市域经济实力的增强

社会养老保险是具有福利性质的重要公共政策，政府在其中承担着为制度提供资金供给的十分重要的作用。因此，拥有雄厚的经济实力是推进城乡社会养老保险一体化的重要条件。成都市在养老保险一体化过程中所建立过的农民工综合保险、被征地农民社会保障、城镇老年居民养老保障以及新型农村社会养老保险等制度，都十分依赖于政府的财政补贴。而成都市社会养老保险一体化水平提高迅速的原因之一就在于该市日益增强的经济实力和财政收入(见图1、表3)。

图1 2003—2015年成都市GDP及预算财政收入变化*据成都市2003—2015年经济发展公报整理而成。

表3 成都地区部分经济指标与全国的对比*根据成都市2010—2014年统计年鉴整理得来。

由图1可见，2003年以来，成都市GDP及一般性预算财政收入逐年增长，且增长率较高。在2008年至2015年，GDP增长率远远高于同期全国水平，而预算财政收入也保持较高增长率。表3是成都地

区生产总值和城乡居民人均纯收入在2010年(成都市实施城乡养老保险制度之年)和2014年与全国水平的对比，显示出成都市领先于全国平均水平的绝对优势。这种经济水平的持续高速增长为成都市建立城乡一体化的社会保障制度提供了重要前提。

(三)市域内区域经济差异性较小

社会保障制度一体化的效果与区域经济发展的差异性密切相关，养老保险制度存在城乡差异的重要原因就是城乡发展不平衡。因此，推动社会养老保险一体化的重要基础就是努力统筹城乡经济发展，缩小城乡发展差距。成都市城乡养老保险一体化发展走在全国前列的重要原因在于统筹城乡经济发展政策的实施，使得城乡收入差距缩小，远低于全国平均水平(如图2)，这就为较快实现城乡养老保险一体化创造了条件，各地区制度衔接也较为便利。具体表现在以下方面：城乡居民可支配收入差距的缩小，尤其是农村居民收入的增长能够为城乡养老保险的合并提供统一的供款条件；城乡经济发展一体化加快为户籍制度改革创造基础条件，进而推动养老保险碎片制度的有力整合。同时，由于城乡社会养老保险制度一体化的迅速发展，又为成都市经济的发展注入新活力，为进一步缩小城乡差距提供了动力。城乡经济发展缩小与城乡养老保险一体化改革是相辅相成的两个方面。

图2 2003—2011年成都市与全国城乡居民年均收入比对比*据国家统计局和成都统计信息网数据整理而得。

(四)政策条件的有利性及合理性

统筹城乡发展，实现城乡社会养老保险一体化的改革和探索，不仅需要雄厚的经济实力作基础，还需要规划改革和执行改革的政策条件。政策条件应该具备两个特点：一是外部政策条件的有利性，即是否能够享受到国家政策优惠和政策支持，是否拥有有利的改革环境；二是内部政策条件的合理性，即改革区域内部能否制定合适的改革政策，能否科学地推进政策实施。成都市能够较快建立城乡一体化水平较高的养老保险制度，得益于政策条件在这两方面都具有优越性。

首先，在政策的有利性方面，成都市的城乡社会养老保险一体化改革是成都市统筹城乡发展大战略部署的有机组成部分，而成都的统筹城乡发展战略又是整个中国建设全面小康社会，统筹城乡和区域发展的组成部分。成都市由于其具备改革试点的优越条件，经常作为国家政策的试验田，成为改革的前沿阵地。2007年获批“全国统筹城乡综合配合改革试验区”，2009年成都市金堂县较早申报城乡居民养老保险一体化全国试点地区并获准。因此，整个城乡一体化的改革环境和氛围为成都市推进城乡养老保险一体化提供了政策的有利性。

其次，在政策合理性方面，成都市的改革始终遵循着科学的政策制定和执行程序。纵观成都市城乡养老保险一体化改革的推进过程，政策制定方面按照由实现制度覆盖到提高一体化水平的逻辑，在保证城乡各个群体拥有养老制度的前提下探索制度的整合。在政策执行方面，遵循先试点，再找问题，再修订完善，再推进的思路，为保证参保人及时足额缴纳保费，出台使用耕地保护基金使用办法、征地补偿金缴纳养老保险意见等文件，指导农民及时足额参保，使政策执行中保证其科学性和适应性。

四、城乡居民养老保险持续发展的经验

党中央和国务院确定的城乡社会保障体系建设的重要目标，是到2020年全面建成公平、统一、规范的城乡居民基本养老保险制度，成都市城乡养老保险一体化的路径可为此目标的达成提供以下经验借鉴。

第一，将城乡居民养老保险的一体化发展纳入城乡统筹发展之中。城乡统筹发展是推进城乡一体化的基本战略和条件，这一战略包含经济、文化和社会等方面的全面发展。成都市的经验充分说明，城乡经济一体化水平的提高，尤其是城乡收入差距的缩小，能够为城乡社会保障制度的建设提供基本动力。而在这一过程中，城乡信息化系统建设的日益完善、财政投入差距的逐步缩小等，都将为城乡居民养老保险的持续发展提供基础条件。

第二，将城乡居民“身份一体化”放在城乡居民养老保险一体化的突出位置。城乡户籍制度的差异，造成了城乡居民的身份差别，阻碍着不同养老保险制度之间的转移接续，进而延迟了城乡居民养老保险一体化水平的进程。成都市着重从户籍制度改革入手，推进城乡居民“身份一体化”，说明城乡制度一体化的重要前提就是城乡居民“身份一体化”。因此，其他地区也应将这一改革措施置于城乡居民养老保险一体化的突出位置。

第三，减少缴费档次，干预逆向选择。当前的城乡居民养老保险制度存在缴费激励性措施不足，普遍选择较低缴费档次的问题。多层次缴费档次的设立本意是照顾不同收入群体的缴费能力，而实际中大量群体选择的是低于自己收入水平的缴费档次。其实质是由于参保人对制度信心不足，并未根据逆向选择问题，不利于基金池的扩大，降低了制度风险抵御能力。建立公平、持续发展的城乡居民养老保险制度，就要对当前资金筹集方式制度进行改革，借鉴成都经验，城乡可分设档次类别，并逐步减少缴费档次，通过积极的政策干预，解决这一问题。

第四，注重顶层设计，着眼更高层次的一体化水平。成都市积极减少缴费档次，提高缴费水平，改革户籍迁移制度等措施，不仅仅是在整合城乡居民养老保险体系，也为将来与城镇企业职工养老保险制度的整合奠定了基础。推进城乡居民养老保险一体化发展的过程中，要注重制度设计的顶层意识，应该将每一步改革放在建立统一的居民养老保险制度的战略性考虑之中。在筹资水平、计发办法、转移接续等方面注重与城镇企业职工养老保险制度的衔接。

[1] 2016年养老保险最新消息：基本完成城乡居民养老保险制度整合，平均缴费近230元[EB/OL] .(2016-03-28)[2016-09-16].http:∥www.kuaiji.com/news/3119906.

[2] 李红岚.完善城乡居保筹资机制的设想[J].中国人力资源社会保障,2015(12):39-40.

[3] 陈晨,方金.城乡居民养老保险政策实施研究:以宁阳县为例[J].山西农业大学学报(社会科学版),2016(2):95-99.

[4] 王德平，王建平.城乡社保并轨的全域成都[J].中国人力资源社会保障,2011(6):32-33.

[5] 郑秉文. 中国社保“碎片化制度”危害与“碎片化”冲动探源[J].甘肃社会科学,2009(3):50-58.

[6] 成都市城乡建设委员会.成都市城乡建设委员会关于对市十六届人大三次会议第190号建议答复的函[EB/OL].(2015-09-24)[2016-09-20].http:∥www.cdcc.gov.cn/webnew/aspx/zwgkone.aspx?id=52594.

[7] 成都广播电视台. 2015年起,我市开始对城乡居民养老保险实行市级统筹[EB/OL]. (2015-01-06) [2016-09-16].http:∥www.cditv.cn/show-311-85804-1.html.

[8] 叶文香. 成都城乡差距缩小的经验与启示[J].中国国情国力,2011(11):61-63.

Motivation Factors for the Sustained Development of Endowment Insurance of Urban and Rural Residents——BasedonexperienceofintegratedendowmentinsuranceinChengdu

WANG Hongbo

(SchoolofHumanitiesandSocialScience,ShanxiMedicalUniversity，Taiyuan030001,China)

The development of the basic endowment system for urban-rural residents should not be limited to the systematic integration between " New rural residents basic pension " and " The urban residents basic pension "; instead, the development needs to be further sustained and standardized. The reform of endowment insurance of urban and rural residents in Chengdu puts the integrated development of urban-rural residents pension into the comprehensive urban and rural development, takes efforts to solve the "identity integration" of urban and rural residents, reduces the pay grade and pays attention to the top-level system design. This integration provides experience and reference for the sustained development of endowment system for urban-rural residents.

urban and rural residents;integration of endowment insurance;experience

2016-11-22

王红波(1989-)，男，河北平山人，山西医科大学教师，硕士。研究方向：人力资源管理与社会保障。

10.16396/j.cnki.sxgxskxb.2017.02.008

C913.7;F840．612

A

1008-6285(2017)02-0037-05