冯丹阳

(中国农业大学资源与环境学院，北京 100193)

日本公害健康损害赔偿制度及其对我国的启示

冯丹阳

(中国农业大学资源与环境学院，北京 100193)

日本四大公害促使日本政府建立起一套行之有效的公害健康损害赔偿制度。这一制度有以下几个特点：立法是不可或缺的条件；一套独有的赔偿机制；民众发起的诉讼的推动；公害纠纷处理。尽管还有像水俣病这样的历史遗留问题没有完全解决，日本经验给我国带来以下启示：建立健全环境健康损害赔偿立法工作；重视诉讼对立法的促进作用；完善环境健康损害认定标准；确立预防原则为主的环境健康损害赔偿制度。

公害健康；损害赔偿；诉讼；认定标准；日本经验

1 日本战后四大公害病的诉讼案

(1)1973年胜诉的熊本水俣病：水俣病是发现较早但行政对策迟缓造成影响最为恶劣的公害疾病。(2)1971年胜诉的新泻水俣病：新泻水俣病虽然发病较晚，却是四大公害诉讼中最早提出并胜诉的。(3)1972年胜诉的富山骨痛病：骨痛病被确定为镉中毒，是在神通川流域的采矿公司作业带来的矿害。(4)1972年胜诉四日市哮喘：四大公害中唯一一例大气污染事件，地方政府做出了迅速有效的回应并为全国树立了典范。

2 从公害健康补偿法出台到认定标准的修订

1973年制定的《公害健康被害补偿相关法律》[2](1987年改称为《公害健康被害补偿法》)对公害产生的健康损害认定及赔偿问题给予了法律支撑，也给公害受害者们的医疗和生活保障带来了福音。

2.1 公害健康被害补偿法的制定

四日市的经验对《公害健康被害补偿法》的制定起到了奠基作用。由于四日市磯津地区诸多渔民患上了哮喘性疾病，医疗费用又不能完全由政府承担，为了减轻这些患者的经济负担，市政府决定实施举措对公害患者进行认定。关于认定标准，三重大学的吉田克己教授提议采用1957年制定的对原子弹爆炸受害者进行认定的流行病学方法作为借鉴，根据四日市的具体情况建立自己的认定标准体系。1965年，四日市率先建立了公害患者认定制度，认定委员会分别采纳了指定地区、暴露时间和指定疾病三个指标作为认定标准进行认定。依照二氧化硫的浓度高低和疾病罹患率，对该市石油联合化工厂周边大气污染较严重地区进行了划定，在该地区居住满三年以上的市民经诊断发现患有慢性支气管炎、支气管哮喘、哮喘性支气管炎、肺气肿及其继发症的给予认定[3]。到1988年为止共认定了2216人。四日市的公害患者认定制度开创了日本国内先河，也直接促进了全国性的《公害健康受害者救济法》和《公害健康被害补偿法》的制定。补偿法规定了两类指定地区，并设有特异性和非特异性疾病的区别。非特异性疾病是大气污染相关的慢性支气管炎等致病物质与疾病间没有特殊关系的疾病，多数情况下这些疾病与大气污染之间的因果关系不能单独证明。因此，该法将疾病与大气污染之间的因果关系作为以流行病学为基础的人口集团现象对待，规定在第一类大气污染地区(包含四日市在内的41个地区)，满足一定居住或通勤时间的暴露条件，罹患了指定疾病的患者其疾病与大气污染之间有因果关系。而水俣病、骨痛病等特异性疾病的原因物质与疾病间存在特殊的关系，即不仅是因为该污染物质致病，也可以说没有该物质就不会罹患这一疾病。对罹患这些疾病的患者来说，疾病与环境污染之间的因果关系的推定是可能的。补偿法规定，对疾病是该地区(即第二类指定地区)的大气污染还是水污染所导致的单独进行判断，并进行认定[4]。

2.2 认定标准的变迁

四日市大气污染的危害受到当地政府的关注，所属三重县采取了各种措施来治理污染，包括更新企业的除硫措施和各种政策限制等。在三重县实施总量规制两年后的1974年，全国的大气污染防治法改正之时正式导入了总量规制，陆续指定了24个地区，针对特定的工厂实施此标准控制区域的排污总量，作为达成全国性环境标准的有效保障。之后，对氮氧化物和悬浮颗粒物等物质也实施了总量规制。由于这些措施有一定的成效，日本总体环境得到了一定改善，1987年《公害健康被害补偿法》修改时大气污染认定区域被取消，许多哮喘患者自此不能再申请、获得认定。而水俣病患者的认定标准也更为严厉，从先前的罹患一种病症就可以申请补偿更改为必须罹患有多种病症才可以申请。

1994年《公害对策基本法》废止、《环境基本法》出台以后，日本政府宣称“公害问题已经结束”，将环境问题的重心从公害防止移到了减轻环境负荷上[5]。但公害诉讼还在继续。比如说四日市哮喘的患者和水俣病的患者。之后，政府又出台了新的法律《水俣病受害者救济和水俣病问题解决特别措施法》(2009)来规范[6]。另外一个就是老问题新出现的石棉被害引起的诉讼和机动车尾气引起的诉讼。2006年3月，《石棉健康被害救济法》实施，并于2011年8月得到修订。这一法律是针对劳动灾害补偿对象之外的受害者开展的，给因石棉受害而死亡的家属予以一定赔偿金的支付[7]。2001年，针对之前通过的《特定区域机动车排放氮氧化物及颗粒物的总量削减特别措施法》(1992)进行修改，适用新法《机动车NOx PM法》，对机动车排放的氮氧化物和悬浮颗粒物进行规范。

公害之外，其他自然保护纷争相关的诉讼也在不断进行。比如废弃物、土壤污染、核电以及环境影响评价、自然环境保护相关的法律诉讼。

3 日本的公害健康损害赔偿制度

3.1 损害赔偿相关法律的制定

首先，立法是这一制度不可或缺的条件。日本民法709条规定：由于故意或过失侵害了他人权利或者法律保护利益的，对由此产生的损害担负赔偿的责任。《公害健康被害补偿法》制定之前，公害诉讼大都围绕着此项法律依据进行。1967年颁布的《公害对策基本法》确立了健康被害的未然防治措施，使日本走在国际先列。1969年，日本出台了《公害健康受害者救济法》，首次全国性的明确规定了因公害健康损害而产生的医疗费用全部由国家政府来承担[8]。按日本当时的规定，国民健康保险只支付医疗费用的一半，另一半的开销则要由国民自己承担。而本法规定需国民自行负担的费用由企业和政府各负担一半。随着耳熟能详的“四大公害病”引发的诉讼案一一落下帷幕，原告胜诉的判决让医疗费以外的损失费用有了负担者。这就是1973年制定的《公害健康被害补偿法》，至今三十多年的时间，几经修订依然适用。 Julian Gresser[9]和Michael Reich[10]分别关注了日本的公害健康补偿法律制度，认为其经验也值得其他国家学习。

3.2 日本的公害健康损害赔偿机制

在补偿机制上，日本建立了一套独有的模式。以水俣病为例，公害患者的认定及补偿机制如图1所示。

图1 水俣病认定及赔偿机制图

水俣病患者要想得到排污企业的赔偿，先得得到政府的认定。在特定地区出现水俣病症状的人，在医生诊断后附上诊断书向县知事申请认定。县政府对申请人进行体检后，将其附上的诊断记录提交医生组成的认定审查会，接受咨询。得到批复后，由县知事决定给予认定或者拒批。早在1959年底，公害救济法制定之前，厚生省(相当于我国卫生部)就成立了水俣病患者审查会，对造成健康损害的氮肥公司使其以抚慰金协约的形式来向患者支付医疗费用。该公司因巨额赔偿濒临破产，政府的认定标准也设定的相当严格，有很多患者因得不到认定而上诉。1971年日本环境厅(现环境省)成立后原厚生省公害科负责的事项移交至环境大臣所管，公害救济法也演变成了新的法案来对公害健康损害赔偿制度进行规范。该制度依据的就是《公害健康被害补偿法》。四日市哮喘也需经过相似的途径来进行认定，不过认定的标准有所不同，而且在排污企业正式同意赔偿之前，赔偿金由市政府支付。

3.3 诉讼与立法相辅相成，相互促进

日本环境健康损害赔偿制度的独特性还在于它是由民众发起的诉讼的推动而建立起来的。四大公害病的罹患者及当地居民纷纷发起了抗议运动，并发展成之后的法律诉讼，被称为四大公害诉讼案。对四大公害诉讼发生时间、原被告以及争论问题予以总结归纳见表1。

以四日市公害诉讼为例，从1967年9月提诉开始一直到1972年7月经历五年时间才最终胜诉。四日市公害诉讼案的焦点之一是污染物与疾病之间是否有明确的因果关系，二是承认六被告企业间存在共同违法行为及其故意、过失责任。由于患者患病和污染物排放没有直接科学可以证明的因果关系，流行病学的方法被采用。原告方确立了以流行病学四原则为指导思想的法庭辩论依据，即：1. 致病因子在发病前一定时期内作用；2. 致病因子作用显著的情况下疾病发生率增加；3. 如果致病因子消失，则失去该因子的集团患病率减少；4. 因子的作用机制可以得到生物学上的合理说明[11]。如果用流行病学四原则可以解释，则污染物质与呼吸系统疾病之间的因果关系成立。

1969年6月提起诉讼的熊本水俣病公害诉讼案在1973年3月的胜诉标志着四大公害诉讼案暂时落下了帷幕。熊本水俣病公害诉讼的最大争论点是受害责任的认定，熊本水俣病由于是首发性疾病，被告氮肥公司一开始找出各种理由来证明否认自己的责任。被告主张对水俣病的发生没有预见的可能性，不应承担责任；而原告主张，被告将危险的工厂污水排出厂外，可能对人的健康带来损害，这是可以预见的。在举证阶段，由于被告公司在当地的特殊影响力，证人很难提供作证，为此，辩护律师团进行了被公认有难度的“敌性证人的主询问”[12]，请到了公司水俣工厂厂长接受询问。对方不得不承认了因工厂排污导致严重的海域污染的事实。与此同时，新泻也发生了类似的水俣病，当地发起诉讼并取得胜诉，这也给熊本水俣病公害诉讼带来了胜利的曙光。

早期公害诉讼初步证明了环境污染物质与公害病之间的因果关系，明确了污染企业的赔付责任，并促使企业设立了公害财团基金i，极大的促进了国家正式出台公害健康损害赔偿相关法律制度。

表1 日本四大公害诉讼一览表

3.4 日本的公害纠纷处理制度

用诉讼的方式解决公害纠纷并不是唯一手段。1967年的公害对策基本法明确规定：“日本政府或者地方自治团体遇到投诉的公害纠纷时，必须采取得力的措施，确立斡旋、调节等处理纠纷的方式，迅速、及时地处理公害纠纷。”1970年的《公害纠纷处理法》正式确立了日本处理公害纠纷的制度。在全国设立中央公害审查委员会，在都道府县设立公害审查委员会。经1972年修订，中央公害审查委员会与土地调整委员会合并，称为公害等调整委员会，并导入了责任裁定和原因裁定程序来对公害的损害赔偿进行裁定。责任裁定是指当事人之间关于公害的损害赔偿有争议时，根据一方当事人的申请，公害等调整委员会对损害赔偿责任做出的行政裁定。对于责任裁定不服的当事人，在接到裁定书正本之日起，30日以内可以向法院提起民事赔偿诉讼。原因裁定是指因公害引起的受害产生损害赔偿及其他民事纠纷时，对当事人一方的行为是否是损害的原因有争议的情况下，调整委员会基于当事人的申请做出关于损害原因的裁定。在公害纠纷中争论最多的是损害结果和侵害行为之间是否存在因果关系，而举证往往十分困难。调整委员会采取准司法程序，询问当事人或其他有利害关系的第三人，进行证据和实施的调查，以裁定形式判定公害原因之有无[13，14]。

4 日本的经验教训以及对我国的启示

4.1 建立健全我国的损害赔偿法

我国《民法通则》第124条规定：“违反国家保护环境法律的规定，污染环境并造成他人损害的，应当依法承担民事责任”。其他包括《环境保护法》、《大气污染防治法》、《侵权责任法》等对环境污染危害的责任、侵权损害行为责任做出了规定。但关于环境污染损害赔偿的立法比较分散，法律适用情况比较复杂，对时效性也有限制。而与此同时，各类损害赔偿纠纷却在逐年增加，引发各界关注。

当今世界已有许多国家制定了环境损害赔偿方面的专门法律，除了日本的公害健康被害补偿法，还有瑞典的环境损害赔偿法，德国的环境责任法等[15]。美国虽然还未制定专门的损害赔偿立法，但形成了一套有效的环境健康损害赔偿法律机制。日美欧等国家在工业化进程中纷纷出现了严重的公害问题随之不断建立完善其立法赔偿体制。我国目前处于工业化发展的中级阶段，针对环境污染事件多发的现状，2015年底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，对各类较大规模的生态环境事件的损害赔偿做出了规定，但不包括人身损害的赔偿。对于后者，可以借鉴日本美国等国，建立起自己的“超级基金”，作为对健康被害的补偿。

4.2 重视诉讼对立法的促进作用

诉讼是受害者寻求法律援助的最终有效方式，成功的环境损害赔偿案例同时又能促进相关立法的进步。针对因果关系举证难的情况，通过进行责任转换把总的举证责任赋予被告方承担，从而减轻原告方的负担。但这并不意味着原告不承担任何举证责任，他们还需证明承受了损害的事实，即对侵权证据进行保存，这一点对原告来说也非常困难。由日本公害诉讼案例的成功可以得出，诉讼也要大胆采用流行病学的证明方法，来弥补常规科学(气象、统计、病理等学科)的局限性和不足。特别是对四日市哮喘一样的非特异性疾病作诊断时，可以考虑用流行病学的原则对致病因子加以解释，使得污染物质与呼吸系统疾病之间的因果关系得到确证。成功的损害赔偿案例能够给予赔偿法的制定以依据，要从诉讼中汲取立法的源泉，使造成环境健康损害的企业及相关单位对受害者的医疗费及其以外的支付费用给予应有的偿付。我国环境法制度尚不健全，行政调解可以成为民事诉讼的有效补充形式。而民事诉讼则是行政调解未果问题解决的有效法律手段。

4.3 完善环境健康损害认定标准

要建立我国的环境健康损害赔偿制度，如何确立认定标准以划定认定范围并不容易。日本公害健康被害补偿法规定了一类和二类地区，由于第一类地区发生的疾病是大气污染引起的哮喘、慢性支气管炎等阻塞性呼吸系统疾病，这些疾病不只是在污染发生地，在其他地区也会发生，非特异性疾病的性质决定了需要指定污染高发地作为指定地区进行专门认定，而且还须满足指定疾病和暴露时间这两个条件，高发地之外的患者，即使罹患了以上指定疾病，也不会被认定。这种区域性指定在大气污染疾病高发的一定时期内发挥了极其重要的作用。我国是不是应该对这一类区域进行指定，不仅决定于当地疾病患者是否多发，还取决于各高发地流行病学的调查是否详尽、到位，给制定科学标准以依据。另一类水俣病、骨痛病、慢性砷中毒等特异性疾病发生地的指定时至今日依然有效，对我国某些疾病集中多发地患者的损害赔偿应该有一定借鉴意义。

4.4 确立预防原则为主的环境健康损害赔偿制度

要建立健全我国的环境健康损害赔偿制度，不能忽视各利益相关方之间的对话。由水俣病的赔偿机制可以看出，各级政府与认定委员会专家、医疗机构人员之间存在着互动关系。公害基本法修订之后，日本环境厅成立，主管原厚生省公害科负责的工作，其主要职责着眼于环境污染对健康带来的影响及公害健康损害补偿问题。除环境省设有中央环境审议会之外，地方都道府县都设有自己的公害健康被害认定审查会，聚集各类专家学者对患者是否满足认定要求进行审核，之后将意见反馈给地方政府。可以看出，对公害患者进行认定也是一个医生进行诊断专家实施判断从而导致政府决策的过程。在这一过程中，对预防原则(Precautionary Principle)的重视功不可没。正如厚生省第一任公害科长桥本道夫所言：“虽然骨痛病病因的科学不确定性接近50%，但若等其全部阐明后再作出行政判断与对策，很可能会重蹈水俣病再度发生这样无法弥补的大过错。”[16]

[1]财团法人水俣病中心相思社，水俣病历史考证馆编.图解水俣病[M].2010.

[2]公害健康被害の補償等に関する法律.法律第百十一号(1973).

[3]吉田克己.四日市公害：その教訓と21世紀への課題[M].柏書房，2002.

[4]日本环境厅.環境白書[R].公害健康被害補償法の内容.昭和四十九年五月(1974.5).

[5]礒野弥生.日本における環境公害訴訟の現状と課題[J].环境法与政策，2011，(7)：5-30.

[6]水俣病被害者の救済及び水俣病問題の解決に関する特別措置法.平成二十一年七月十五日(2009)，法律第八十一号.

[7]石綿による健康被害の救済に関する法律.平成十八年二月十日(2006)，法律第四号.

[8]公害に係る健康被害の救済に関する特別措置法.法律第九十号(1969).

[9]Julian Gresser.“The 1973 Japanese Law for the Compensation of Pollution Related Health Damage：An Introductory Assessment.” Law in Japan，1975，(8)：91-135.

[10]Michael R.Reich.“Environmental policy and Japanese society：part II.lessons about Japan and about policy.” International Journal of Environmental Studies，1983，(3-4)：199-207.

[11]四日市公害訴訟弁護団.大気汚染と疫学――四日市公害訴訟における吉田克己証言[M].1969.

[12]日本律师协会主编，王灿发监修.日本环境诉讼典型案例与评析[M].北京：中国政法大学出版社，2011.

[13]冷罗生.日本公害诉讼理论与案例评析[M].北京：商务印书馆，2005.

[14]吕中诚.环境损害赔偿制度研究[D].湖南大学，2006.

[15]王灿发.环境损害赔偿立法框架和内容的思考[J].法学论坛，2005，(5)：32-36.

[16]梶雅范，冯丹阳.科学家在社会中担当的角色——从痛痛病原因之争谈起[J].世界环境，2011，(2)：54-57.

The Compensation System for Environmental Health Damage in Japan and Reference to China

FENG Danyang

(College of Resources and Environmental Sciences，China Agricultural University，Beijing 100193，China)

The four big environmental diseases promoted the government to establish the compensation law for health damages. The compensation system has four characteristics as follows：first，legislation is indispensable condition；second，it has a special compensation mechanism；third，the civil lawsuits promoted the system；fourth，dealing with the environmental pollution dispute. Although there are issues left over from history such as Minamata disease，the Japanese experiences enlighten us：to establish and refine the legislative work of compensation for environmental health damage；to attach great importance to the role of litigation to legislation；to improve the certification standard for environmental health compensation；to establish the compensation system for environmental health damage on basis of precautionary principle.

Environmental health，Damage compensation，Litigation，Certification standard，Japanese experience

冯丹阳，博士，在读博士后，研究方向为环境公害、生态制度与政策

X703

A

1673-288X(2017)02-0131-04

引用文献格式：冯丹阳.日本公害健康损害赔偿制度及其对我国的启示[J].环境与可持续发展，2017，42(2)：131-134.