中国共产党吸引海外留学人员回国工作政策考察(1978-1992)

2017-04-02崔晓麟

三峡大学学报（人文社会科学版） 2017年4期

关键词：留学人员回国留学生

崔晓麟，张君

(1. 河池学院，广西宜州 546300； 2. 广西民族大学，广西南宁 530006)

中国共产党吸引海外留学人员回国工作政策考察(1978-1992)

崔晓麟1，张君2

(1. 河池学院，广西宜州 546300； 2. 广西民族大学，广西南宁 530006)

留学生及留学归国人员是中国特色社会主义建设的重要力量，如何争取和吸引海外留学人员回国工作和创业是党的重要任务。1978-1992年，党和政府争取和吸引海外留学人员回国工作政策经历了“规定其必须回国”到“设法争取回国”再到“鼓励回国、来去自由”三个演变阶段。梳理和深入分析政策的变化与发展，既反映了中国共产党人才政策的发展历程，也为新时期吸引海外人才回国提供借鉴与思考。

吸引回国；留学人员；政策

“致天下之治者在人才”，留学生及留学归国人员对中国共产党的创建及发展、中国革命与建设、改革开放事业的发展做出了不可抹灭的贡献。新中国成立以来，中国共产党领导人非常重视留学人员的地位和作用，积极争取留学人员回国工作。但在认识和实践中也出现曲折。1978-1992年，中国政府选派出国的留学生多，但回国服务的留学人员较少，个中缘由复杂。目前学术界对新中国争取或吸引海外留学人员回国工作的政策缺乏系统的考察和深入分析，学术论著较少。本文试图从政策和政策演变的视角进行分析与探索。经查阅大量文献，笔者以党代会召开为时间维度，梳理并分析1978-1992年党的十一届三中全会到党的十四大，中国共产党吸引海外留学人员回国工作所经历的“规定其必须回国”到“设法争取回国”再到“鼓励回国、来去自由”三个发展阶段的政策及效果，以期为新时期吸引海外人才提供借鉴和思考。

一、1978-1983年：“规定其必须回国”的刚性政策

1978年，中国在经历了十年文化大革命的浩劫之后，国家经济建设急需各方面的人才，特别急需掌握先进科学技术的高层次人才。如何解决人才匮乏问题成为党和国家提到议事日程的极其重要的问题。扩大国内人才培养的规模是解决人才匮乏的常规途径，而扩大派遣出国留学人员数量并促使其学成归国是加快人才培养，提高国家综合竞争力的重要途径。

从“文革”开始至1971年，中国政府中断了对外派遣留学生的政策，期间未派一人出国留学。1972-1977年，中国政府总计派出的留学生人数也只有1217人[1]16，人数很少。针对当时存在的一些顾虑，如担心派出的留学人员期满不回国工作，邓小平在1978年6月指出：“不要怕派出去，回不来。派出去一千个人，跑一百个人，还有九百个人嘛”，并强调要“增大派遣留学生的数量，派出去主要学习自然科学。要成千上万地派，不是只派十个八个。”[2]331

为此，党的十一届三中全会到党的十二大，中国政府确定了突出重点，统筹兼顾，保证质量，开拓渠道，力争多派的留学政策，主要派出对象以大学生、进修生和研究生为主。为此，1978年8月至1982年底，中国政府向世界上54个国家派遣各类留学人员共14000多人，属国家计划统一选派的留学生有10596人。可见，这一阶段，有近80%属国家计划统一选派出国留学，自费出国留学的人数还较少。从1980年8月开始，陆续有留学人员结业并回国[3]468。

如何安排即将陆续回国的留学人员？当时党和政府还没有系统的、具体的政策与措施。1979年以来，陆续有不少五十年代、六十年代的留苏毕业生向中央领导反映：部分留苏回国毕业生为社会主义建设做出了有益的贡献，但他们仍没有完全落实政策，影响其积极性的发挥，希望重视对其的培养和使用，关心和解决他们工作、学习和生活上存在的问题。对此，中组部和国家科委党组于1980年1月联合批转国务院科技干部局《关于对留苏回国学生反映问题的处理意见》，提出：政治上要充分信任；工作上要合理安排使用；要承认他们在国外获得的学术称号，在国内授予相应的技术职称；妥善解决工资遗留问题，关心他们的物质生活以及工龄、住房等物质待遇问题[3]453。这个处理意见后来就成为了党和政府争取留学人员回国工作政策的基本思路。

鉴于这一阶段派出的留学人员大多属于国家计划统一选派，教育部于1981年2月印发了《关于做好留学人员回国工作的通知》。明确提出“规定其必须回国”的留学生政策，要求出国留学人员必须按规定时间回国，不得延长学习年限，不得申请留在国外工作、索取变相工资；保持与他们的联系，并为他们学成归国创造工作条件，使他们能学以致用，充分发挥作用[3]458-459。为明确学成回国人员所从事的岗位和享受的待遇，1981年7月，国家人事局、教育部等五部门联合印发《关于出国留学生回国以后的工资待遇问题的通知》，明确规定：“研究生留学回来后，主要从事教学，他们的级别和工资待遇，应与国内同等学历和同等水平的人基本上一致。”[3]460

1982年5月教育部针对一些派出的本科留学生滞留国外不归的现象，发出《关于大学本科留学生毕业后即回国工作的通知》[3]464，要求本科留学生学成后立即回国，并决定今后少派或不再派遣本科留学生。1983年9月劳动人事部、教育部等四部门联合印发《毕业留学生分配派遣暂行办法》[3]474，明确规定国家计划统一选派的留学人员一律由国家统一分配，国家计划之外派出的各类留学人员，一律回原选派单位安排工作；对于自费留学取得学位者，享受公派留学生同等政治和工作待遇，由各级人事部门量才录用。

上述三个“通知”、一个“办法”对于留学学成人员的回国数量、学习期限、回国时间、工作待遇、工作单位和工资级别等都有严格的规定，总体上体现了国家在这一阶段对留学人员回国工作的政策是“规定其必须回国”的刚性要求。

此政策的制定和实施反映了改革开放之初党和政府对争取留学人员回国工作的认识还存在一定的历史局限：

第一，对争取留学人员回国工作停留在常规的认识上，对如何争取则缺乏系统全面的思路和方法，对回国留学人员的安排和争取留学人员回国的措施不够得力，政策落实也不到位。

第二，留学人员回国后主要从事教学工作，工资和国内同等水平人员一致，并未给予特殊优惠待遇和选择工作的自由。较少考虑留学归国人员对工资待遇和工作单位等的心理预期；对于需要研究经费支持的留学归国人员，国家也没有出台具体的资助办法。这在一定程度上影响了一部人回国服务的积极性。而“主要从事教学”的规定在某种程度上不能充分发挥留学回国人员的才能和潜力，也会在无形中造成人才资源的浪费。

第三，统一分配的政策确保了学成回国人员的工作安排，但在学以致用，适岗发挥作用上受到较大制约，人才流动的灵活性不够。

第四，从国家出台的关于留学人员回国政策文件的时间点可以看出，政策出台时间在初始阶段是滞后于留学学成人员回国时间，这在一定程度上造成了政策的供给与留学人员的需求之间的矛盾。

二、1983-1992年：“设法争取回国”政策

党的十二大至党的十四大十年间，是中国留学政策和留学活动比较活跃、发展比较迅速的时期，也是留学政策比较宽松的时期。在之前“力争多派”的留学政策下，中国政府开始扩大派遣留学生的规模，但主要以国家公派为主，自费留学生的比例还比较小。

1984年10月《中共中央关于经济体制改革的决定》标志中国全面实施改革开放各项方针政策，有力推动了中国实施全面的对外交流活动，同时也推动了中国留学活动的繁荣和人才的流动。此时，留学生的派出结构有国家公派、单位公派和自费出国留学。1984年对自费出国留学提出要坚决大胆放开的政策，只要手续合法，申请自费留学就不受任何限制。1986年12月，国务院批转了《关于出国留学人员工作的若干暂行规定》[3]142，提出公派留学生要按需派遣，保证质量，学用一致，加强管理。该规定是中国第一个全面描述出国留学整体工作的政策性、纲领性文件。1988年进一步提出对留学回国人才提供各种服务，创造好的工作环境和生活条件，拓宽就业范围并实行人才流动等政策。由于留学政策的宽松，推动了出国留学的高潮，自费出国留学的比例也大大提高，而滞留在外的留学人员也越来越多。

官方统计数据显示：1978年至1989年，各类留学人员派出总数96101人，回国总数39183人。其中国家公派出国29994人，回国16879人；单位公派出国43430人，回国21344人。国家公派和单位公派留学回国人数占派出总数约50%；自费出国22677人，回国960人，占自费出国留学生总数不到4%。自费生回国的人数占回国留学生总数的2.4%[4]691-692。在1984年以前，政府公派留学人员回国比例相当高，除少数特殊情况外，90%以上都能按期回国。但从1985年开始一直到1992年，公派留学回国的人数和比例都呈现出较大幅度的减少，特别是1985年和1986年，这两年公派留学回国率不到30%。

高层次人才滞留不归的现象尤为严峻。1985年中国驻美使馆教育处对美国20个州44所大学中今明两年将要毕业的166名中国博士生作了调查，打算毕业后立即回国工作的仅有25人，占15%；拟留在美国做博士后研究的115人，占69.3%；暂时没有考虑去向的26人，占总数的15.7%。这个数字说明，中国派赴美国读博士学位的研究生(特别是年轻人)，毕业后有相当大一部分人不按期回国，此情况有进一步发展的趋势，特别是一些尖子人才毕业后大都想留下来做“博士后”，而这部分人正是美国与我们争夺的主要对象[3]492-493。

之所以出现较多留学人才滞留不归，一方面与落后国家人员到发达国家留学，感受到国内经济发展水平、教育水平等方面与发达国家有较大差距，更愿意留在发达国家享受其先进的经济水平和科技水平。其它国家也存在此类留学人才流失的情况，如韩国、印度、东南亚一些国家都有大批留学生选择在美国定居或长期工作，导致留学生流出地严重的人才外流，这也影响了中国留学生在去留问题上的选择。另一方面，以美国为首的西方国家借“89政治风波”明目张胆地截留和抢夺中国在外留学人才。美国国会通过的《1989年紧急放宽中国移民法案》、澳大利亚政府给予在澳中国留学生“政治保护”、加拿大政府给予中国留学人员“居留权”、日本修改《入国管理法》等，使数以万计的中国留学人员滞留或永久居住海外。若将欧洲国家“截留中国留学人才”的数量也一并计算在内的话，大约有十几万中国留学生、学者及受过高等教育的配偶在1989年政治风波事件后获得了留学所在国的永久或长期居留权[5]303。面临这样严峻的形势，争取留学人员回国已经成为一项具有历史和战略意义并十分棘手的问题。

随着中国经济体制改革从农村深入到城市，对外开放程度和水平日益提高的情况下，更急需各类掌握先进技术的管理人才、技术人才和具有国际视野、能与国际对接的人才。而以留学生为主体的海外人才是中国高层次人才队伍的重要来源，派遣留学生出国学习是培养具有国际视野的各类人才的主要方式，也是高层次人才流失的重要渠道。为此，中央与政府出台了一系列争取留学人才回国工作的政策措施：

第一，出台一系列的政策规定，改革出国留学的派遣结构、派遣方式和毕业回国的分配政策。

1983年7月，劳动人事部和教育部在《关于1983年毕业留学生分配问题的报告》[3]468中对回国留学生的工作安排及分配政策基本沿用国内高校毕业生工作分配的传统思维模式。即无论哪种派遣方式出国留学，毕业或结业的回国留学人员基本都是原渠道安排工作，对于自费出国留学人员回国工作的就由各地人事部门量才录用。这种分配政策较少照顾到留学生本人的实际情况和个人意愿，对于未适岗安排工作的留学回国人员也没有提出调剂工作的具体举措，总体上没能提出尽力争取留学生回国工作的新思路和新举措。

1985年9月，经中共中央和国务院批准、由中央引进国外智力领导小组办公室等四部门起草的《关于争取留学博士毕业生早日回国工作的请示》[3]492，首次提出了留学生毕业回国工作分配制度改革的政策原则。提出在保证国家重点需要和学用一致的前提下，允许愿意回国工作的毕业留学生与用人单位多渠道沟通和交流，并根据双方的意愿相互选择。同时还改善工作环境，设立工作平台，允许回国工作的留学人员根据需要创办新的系科、专业、研究所，甚至可以创办公司等等。这是一个争取在外留学人员回国工作的有力举措，反映了留学回国人员的意愿，满足了不同留学人员的就业需求，开创了争取在外留学生回国工作的新思路新方法，有力地推动了在外留学人员回国工作的积极性。

之后，中央与政府为了积极推动争取留学生回国工作，相继制定了一系列落实此分配原则的政策规定。如1986年12月，国务院批转国家教委制定《关于出国留学人员工作的若干暂行规定》，1987年10月，国家教委和国家科委联合制定了《回国留学人员工作安排暂行办法》[3]528，重申和落实前述文件的精神，对回国留学人员工作安排的原则、工作安排的具体方式、接收回国留学生相关部门的职责分工、回国留学人员工作的派遣与接收等方面制定了详细的办法。该办法允许留学人员直接同国内用人单位联系，在双向选择的原则下，双方签订合同或协议，双方自行商议服务期限和待遇问题等。体现了学用一致、人尽其才的精神，在保证“才为我用”的前提下，体现了国家政策的灵活性，也对发挥学成回国人员的潜力和争取仍在国外学习或工作的留学人员回国，起到了巨大的激励作用。

此外，国家为了争取在外留学特殊人才回国服务，对自费留学人员的政策也有所变革。1985年教育部外事局出台《关于研究生自费出国留学人员转为自费公派留学人员事宜》，规定有回国意愿的、自费出国留学的研究生可以转变身份为公派自费留学人员，回国后享受与公费留学研究生同样的政治和工作待遇。这个政策也适用于各类世界级比赛获奖的体育人才、艺术人才等，他们自费出国留学纳入国家公派范围，目的是为了留住高层次的留学人才为祖国所用，且力争其回国服务。

第二，设立博士后科研流动站及相关激励机制，着力吸引高层次留学人才回国工作。

博士后科研流动站是著名物理学家、诺贝尔奖获得者、美籍华人李政道先生多次提议，胡耀邦、邓小平等国家领导人认为这是“争取出国留学人员回国工作的一个好办法”[6]232。这一提议1985年10月开始实施，并决定在全国73个单位建立102个博士后科研流动站，每站招收3-5人，优先考虑招收留学回国人员，在流动站工作的期限一般为两年。之后，中国政府有关部门就涉及“博士后科研流动站”以及博士后研究人员的相关政策问题，陆续出台了25个政策性文件、相关制度规定和办法，包括其工资待遇、住房待遇、科研经费、专业技术职称、子女就学及配偶工作安排等问题都予以优惠性政策倾斜。如1986年投资1000万元在博士后较为集中的城市建造博士后专用公寓，以解决准备进站的留学回国博士毕业生的住房问题，或对零散的进站单位人员以相当补贴的方式解决住房问题。设立了博士后科学基金，由国家拨2000万元人民币(内含200万美元外汇)以支持博士后人员购买仪器设备、实验材料及图书资料，开展相关科学研究和学术交流所需费用。

设立博士后科研流动站，对争取具有博士学位的留学人员回国工作发挥了积极的作用。从博士后科研流动站招收研究人员的实际情况来看，有一半左右是从国外留学回国的毕业博士生。设立博士后科学基金以及与此相关的职称评审、住房待遇、子女就学、配偶工作安排等方面的优惠政策，打破了常规，为留学回国申请进站的博士后人员创造了较好的工作环境和生活条件，有利于他们专心致志地从事科学研究工作。同时也为争取高层次的留学人员回国工作开创了新的平台和新的思路。

此外，1987年开始，中国政府实施专门为留学回国人员提供“科研启动经费”的政策，每年拨出1000万元人民币，专门设立针对留学回国人员的科研资助费项目。该项目旨在鼓励在外留学的高层次人才回国工作，努力创造条件充分发挥回国人员的作用。虽然科研启动经费资助额度不大，但对留学人员回国渡过起步难的阶段发挥了雪中送炭和及时雨的作用。

第三，建立中国留学服务中心，为留学人员回国工作提供服务。

为进一步完善出国留学工作，中国政府于1988年12月正式成立“中国留学服务中心”。中心的宗旨是为对外教育交流人员提供多种形式的服务，特别是为出国留学人员回国工作提供双向选择服务。仅在1989年，该中心就接待学成回国留学人员1378人，为171人安排了工作。中国留学服务中心成立以来，为留学人员回国畅通信息渠道，使他们及时地了解国内形势及相关用人单位的详细情况，并努力减少繁琐的不必要的程序，为留学人员回国打开绿色通道。

第四，赴国外招聘在外留学人员回国服务，宣传国内形势和党的知识分子政策。

为了努力争取在外留学人员回国工作，中国政府1989年出台并组织实施了用人单位到国外去招聘出国留学人员回国工作的政策。据有关文献的统计数据：从1989年实施出国招聘人才的政策开始到1992年的四年间，中国政府先后组织了有90个单位和部门参加的12个“留学人员招聘团(小组)”，分别到11个国家，接触了1.4万多名中国在外留学人员，现场录用了700多名留学生，并与2000多名留学人员建立了联系[6]236。招聘小组在国外招聘期间，一方面向在外留学人员宣传国内形势和党的知识分子政策，表达中央与政府“求贤若渴”和国家建设需要在外留学人员回国服务的热情态度。另一方面，介绍用人单位的情况以及中国政府和用人单位争取留学人员回国工作的相关激励政策。

出国招聘留学人员的举措，无疑拉近了在外留学人员与祖国的距离，也顺应了在外留学人员爱国报国的诉求，更有利于吸引在外留学人员回国工作的积极性。但对外招聘也存在重招聘轻使用、重招聘自然科学或应用学科留学人员轻招聘人文社会科学留学人员；重以改善待遇的纯物质鼓励模式以吸引留学人员回国轻工作环境、工作平台的创建等等问题。这些问题反映了中国政府对争取海外留学人员回国工作缺乏经验，也还未能系统地思考如何对待海内外知识分子的问题。

这一阶段，争取出国留学人员回国工作虽有很大成效，但仍然存在改进的空间。

一方面，国家先后出台的政策、文件很好地解决了政策刚性规定等问题，不再一味地强调回国的义务性，把回国的义务与回国后的权利结合起来，全方位地做好学成回国人员的工作。但是这一期间，关于出国留学以及争取出国留学人员回国的工作中，政策的出台基本由中央部门包办，各地方政府没有发挥应有的作用。政策制定和政策实施过程中还要改变那种只有在国外得到重视且已有作为的科学家才会得到国家重视的态度，在国家急需人才的情况下，应该既要做好争取出国留学人员回国的补救措施，更要做好预防性措施。要创造条件，给正在寻找机会的学成人员以机会，给蕴藏着才能的人以发挥作用的空间。政策的频繁出台能够暂时应对面临的问题，但没有长远的战略规划，对于出国留学工作的长远发展有不利影响。受客观因素影响，留学学成回国人员的待遇和科研经费还不够充裕。

另一方面，出台的鼓励和争取自费出国留学人员回国的政策相较于公派出国留学人员回国政策，力度远远不够。事实上形成了把争取公派留学人员回国的工作当做重点的政策倾向，忽视了自费留学人员这一越来越庞大的人才资源宝库，一定程度上造成了大量人才外流。在大量出国留学人员滞留不回问题较严重的情况下，国内对于派遣留学人员出国问题缺乏一定程度的理性思考。

三、1992年：“鼓励回国、来去自由”政策基本形成

1989年“六四”政治风波发生后，西方国家利用此契机大量截留中国在外留学人才，滞留在外不归的留学人才呈上升趋势，尤其是自费留学人员学成回国率很低，留学和留学回国政策面临着严峻的挑战。与此相应，1990年中国政府及时调整留学政策，加大鼓励留学人才回国力度，并对自费出国留学人员提出了限制性的政策。即对自费出国留学人员收取高等教育培养费，以限制自费出国留学；对公派出国留学采取博采各国之长，按我之需，取人之长，精选精派，定向定人，力争保质保回的政策。

1992年1月，邓小平在武昌、深圳、珠海、上海等地进行考察时针对在外留学人才指出：“希望所有出国学习的人回来。不管他们过去的政治态度怎么样，都可以回来。回来后妥善安排。这个政策不能变”，并强调“要做出贡献，还是回国好。”[7]378在邓小平的讲话精神指导下，1992年8月，时任国家教委主任的李铁映同志提出了出国留学政策的三句话12个字：“支持留学、鼓励回国、来去自由。”[8]542同年10月，江泽民在党的十四大报告中强调：“热情欢迎出国学习人员通过多种方式关心、支持和参加祖国的现代化建设。不论他们过去的政治态度如何，都欢迎回来参加社会主义建设，给予妥善安排，并实行出入自由，来去方便的政策”[9]234。从1992年初邓小平同志的南方谈话奠定了90年代留学政策的基调，到同年底江泽民在党的十四大政治报告中的讲话精神，标志着“鼓励回国，来去自由”的留学回国政策体系形成。

“鼓励回国、来去自由”这一政策很快得以具体实施。1992年8月，国务院发布了《关于在外留学人员有关问题的通知》。该《通知》是整个90年代最为重要的文件，不仅贯彻了“鼓励回国、来去自由”的留学方针，具有极强的可操作性和实用性；更为以后的留学政策定下了基调，最大限度地团结了在外留学人员，受到了他们的广泛欢迎。它强调无论以何种形式出国，无论以前政治态度如何，无论是短期学术交流还是定居国内，国家都欢迎他们回国工作。对于取得外籍身份的，给予承认，按外籍华人对待，并给予护照、国籍办理等方面的方便。无论何时回国，不论时间长短，可随时出境[5]306。随后公安部、海关总署等部门也都为落实该政策及时出台了有关政策。

中央层面留学回国政策的调整，也带动了地方层面的吸引留学人员回国政策的具体化，这是90年代留学回国工作尤为引人注目的地方。自1992年开始，广东、河南、北京、广西等省及南京、南宁、广州等市相继出台了极为优厚的待遇，争取留学学成人员到当地工作、交流、创业，并且政策具有极强的延续性。为了人才战略的可持续发展，国家人事部于1996年制定《“九五”期间人事系统留学人员工作规划》，首先明确了学成回国和尚未回国的留学人员是国家两个重要的人才宝库；其次要健全和完善政策机制，促进留学人员合理流动，使人尽其才、才尽其用。提出了要培养造就跨世纪的留学人才队伍，不仅着力于引进，也要着力于派出和培养，用各种优惠政策支持他们回国创业，建立留学人员智力市场等。

90年代出台“鼓励回国、来去自由”的留学政策，有多方面原因。一是从根本上来说是因为国家间的竞争本质上是人才的竞争，美国、韩国等在这一时期加大了引进人才的力度。二是经过多年改革开放，中国国家综合实力和就业环境发生了根本的转变，国家整体自信心显著提升，已经有了争取留学人员回国工作软硬环境的能力和信心，并认为留学人才滞留是一种暂时现象，不再把硬性规定回国作为主要考量，更加关注以各种方式为国服务。三是充分信任与肯定留学人员的爱国热情。

“鼓励回国、来去自由”的留学回国政策代表了中国出国留学活动的基本方向，理顺了出国留学与学成回国做贡献的关系，解决了在留学活动中存在的问题与矛盾，标志着中国的留学政策走向成熟，其政策及政策落实效果为新时期吸引海外人才回国工作提供了思考与借鉴。

[1] 中国教育年鉴编辑部．中国教育年鉴(1990)[M]．北京：人民教育出版社，1991．

[2] 中共中央文献研究室．邓小平年谱(1975-1997)上[M]．北京：中央文献出版社，2004．

[3] 国家教委留学生司.出国留学工作文件汇编(1978-1991)[M]．北京：群众出版社，1992．

[4] 李滔．中华留学教育史录：1949年以后[M]．北京：高等教出版社，2000．

[5] 苗丹国．出国留学六十年[M]．北京：中央文献出版社，2010．

[6] 于富增，江波，朱小玉．教育国际交流与合作史[M]．海口：海南出版社，2001．

[7] 邓小平．邓小平文选：第三卷[M]．北京：人民出版社，1993．

[8] 李铁映．中国教育改革发展探索——李铁映论教育(下)[M]．北京：人民教育出版社，2014．

[9] 江泽民．江泽民文选：第一卷[M]．北京：人民出版社，2006．

[责任编辑：赵秀丽]

2017-03-05