宋 洁(河南工程学院 人文社会科学学院， 郑州 451191)

社会工作在社会政策中的协同创新*

宋 洁
(河南工程学院 人文社会科学学院， 郑州 451191)

社会工作传递社会政策，发送社会福利。当下社会矛盾较多、复杂多变，结构不断分化，单靠政府一己之力难以完成社会治理。理顺政府与社会工作的关系，形成良性的协同合作，是提高政府现代治理能力的大势所趋。从社会政策角度看，从政策的缘起到政策过程，社会工作都应与政府加强协商合作。社会工作主动介入到社会政策过程中，依赖于社会工作的职业化机制、衔接社会资源的网络机制，以及与志愿者的互动机制。

社会治理； 社会工作； 社会政策； 社会福利； 社会矛盾； 协同创新

社会工作与社会政策是在西方工业化、城市化与现代化历史潮流中应运而生的[1]。社会政策是政府从宏观角度、战略高度，以制度化的形式为贫困问题的解决出谋划策，“其实施就是一种社会治理”[2]。社会工作是将社会政策通过专业化的工作方法，转化为具体的、微观的社会行动，把社会福利具体落实到位，将社会政策的核心理念和本质目标传递给公众。

当前，我国正处于社会转型阶段，社会的结构、关系和利益格局都发生了翻天覆地的变化，经济、社会、环境之间的关系日益复杂。社会问题的解决、社会政策的落实、市场失灵、政府失灵、家庭失灵等都无法通过自身克服。因此，社会工作者的作用就是克服社会政策过程中的市场失灵与政府失灵，为困难群体提供物质、心理方面的帮扶，将社会福利政策转化为实实在在的服务，以实现融资多元化、服务供给多元化、福利对象公众化。

一、社会工作在社会政策中协同的空间：社会政策体系存在不足

1. 社会问题发现机制不健全

社会问题是指在较大范围内影响社会成员正常生活的失调现象，这种现象必须借助社会力量才能解决。在和谐社会构建过程中，政府的社会问题意识不断加强，及时发现并解决了一些矛盾，但也有一部分地方政府对社会问题的洞察力并不敏锐，导致矛盾升级恶化，影响了社会的稳定发展。政府对社会问题缺乏敏锐的洞察力主要表现在：一是盲目乐观，看不到潜在的问题，对问题没有预见性；二是思想麻痹，问题意识淡薄，不善于见微知著，没有透过现象看见问题的本质，没有对问题发生的原因、后果细加分析；三是存在害怕问题的心理，把问题归结于困难，把矛盾理解为消极事件，从而消极躲避、掩饰甚至不作为，延误了解决问题的最佳时机。“有些地方政府在处理社会问题时并没有对问题产生的原因、发展和后果进行分析，而是草率行事，匆忙解决，结果不仅社会问题没有解决，反正导致更多问题。”[3]

2. 社会政策方案规划与选择机制欠合理

社会政策的价值取向模糊。一直以来，社会政策总是服务于经济发展，缺乏独立的价值目标和地位。随着我国社会的发展，经济政策经历了多次调整，推动经济跨越式发展的同时，也带来很多激烈的社会矛盾，社会政策紧随其后作为补救措施来化解矛盾。这样一来，社会政策往往缺乏连续性和稳定性。同时，社会政策方案的论证过程也不充分。由于一些社会政策在制定过程中没有听取公众意见，导致执行时往往碰到很多困难，更有甚者，部分政府的自利性导致对社会政策方案的寻租。基于公共选择理论，在政府过程中自利性动机会导致为其自身利益谋取福利，会利用各种机会寻租，因此其制定的社会政策具有低效率的特点，并往往造成浪费和腐败。

3. 社会政策实施机制不完善

政策合法性最为关键的部分就是目标群体对政策的认同度。相关利益主体对社会政策的了解、理解、认同程度越高，该政策在执行过程中遇到的困难就越少。而一些政府忽视政策宣传，造成目标群体对政策一无所知，从而产生抵触情绪。其次，部分政府机械地执行政策，多以行政命令的方式执行，甚至以暴力手段强硬推行，过分追求效率，忽视政策的本质和效果，危害了官民关系。还有部分政府没有因地制宜，对社会政策教条理解，一刀切，造成政策执行效果与其预期目标大相径庭。同时，政策的制定者与实施者之间缺乏有效的沟通，也会导致实施者从微观把握政策要领，从局部理解政策本质，有时候甚至会出现互相扯皮、推诿、推卸责任的现象。

4. 社会政策过程公众参与机制不健全

中国传统政策模式的典型特征就是封闭性、单向性，政府在政策过程中处于核心地位，公众几乎没有参与的空间。这种政府单独行动的政策过程，使得社会政策从问题的认定、方案规划与选择、政策确定到政策实施整个过程成为脱离社会公众的封闭单循环，无法纳入公众对政策的意见和建议。社会公众参与政策过程的正式途径主要有人民代表大会、政治协商会议、信访以及听证等。当前，这种正式渠道不仅仅屈指可数，要受到一定资格和条件的限制，更有甚者形同虚设。因此，特别是在社会转型阶段，很多公众在利益诉求得不到有效解决的时候矛盾就会激化，就会不得已采取极端方式迫使政府不得不予以解决。

二、社会政策体系下社会工作的行政性属性使其面临自主化危机

我国社会工作组织已经覆盖社会的各个领域，呈现出多种行业、多姿多态的发展趋势，成为整个社会体系良性运作的重要组成部分。但是，由于我国特有的国情，社会工作机构在建立、成长、发展过程中“行政色彩比较浓厚的现象非常普遍”[4]。这种行政化导致社会工作者的工作积极性大打折扣，工作流程日渐僵化，服务主义、人本主义也日渐式微。祛除行政化，政府要积极转变职能，实现政社分开和治理主体多元化。

资金是社会工作的生命之源。社会工作机构的资金主要来自政府，其次还有基金、企业和社会个人。社会工作机构作为非营利组织，既不能完全依靠公共财政，也不能只开展营利活动。融资渠道单一，社会筹资困难，导致这些组织在开展各种公益活动时经常受到经费短缺的限制。由于没有法律、制度的支撑，目前政府对社工组织的财政拨款非常有限，对公共服务投入力度小，并且缺乏普遍、完善的政府购买服务的机制。其次，社会工作组织获取的大多是体制内资源的支持，导致其在参与社会政策的过程中，往往被纳入国家过程，这种嵌入式参与难以从根本上发挥其专业优势，也不能完全真实地反映基层的声音，有时候甚至会与其公共属性相背离。

社会工作的健康发展需要“从社会政策与社会立法方面进行持续的努力”[1]。政府是治理社会的主体，要发挥规则制定、引导、监管功能，在其主体地位不变的前提下，应把自身不该管、管不好的事情交给社会。“要放下身段，为基层社会组织提供更多的平台和机会”[5]，鼓励社会工作组织积极参与到各个领域的管理中，成为联系政府与公众、政府与市场的桥梁和纽带。同时，社工组织在与政府合作的过程中要摆正自身的位置，在做好政府的助手和参谋的同时，不能丧失自身的独立性。

三、社会工作在社会政策中协同的优势

社会工作者凭借其专业化的优势，可以充当社会政策过程的智库。社会政策是根据科学的理论，经过严谨的程序，由政策专家和实践工作者根据社会公众的意见制定的，其中离不开智库的作用。智库凭借其专业的影响力，以科学的、客观的建议，帮助社会政策实现科学化。如美国的专业性社会工作组织——美国社会工作者协会和美国社会工作者教育协会每年为美国福利政策体系提供大量咨询[6]。社会工作是实务取向的学科，社会工作理论也主要是一种实施理论，而要提升社会工作的社会效用，就必须在社会政策理论起源阶段发挥好智库的作用。社会工作者以专业知识向大众及政府解释社会工作的本质、目标及工作方法，以获取公众的理解、认同和支持，取得社会工作进一步发展的空间。社会工作者还要开展本土化建设，建构适合我国国情、符合中国文化特征、因地制宜的社会工作理念与技巧，发挥好沟通信息、集中意见进行表达的系统功能，捕捉社会救助对象最真实的需求，搜集来自底层社会的信息和诉求，切实找到现有政策的不足和亟待完善之处，向政府提出政策建议。

社会工作者凭借其社会实践性，可以充当社会政策的落地者。社会治理具有共建“共享性”[7]，而封闭化的政策过程已经无法满足公平公正和时代进步的要求。民意导向的、多元化的、开放的、双向的政策过程是一个有活力的政策过程，是政府主动与公众沟通、公众主动参与的过程。这一过程可以最大限度地保证政策的合法性和科学性。社会工作组织具有资源动员、公共服务、社会治理和政策倡导等多种职能，因此，社会工作者应该担负起积极引导功能，担当好倡导者、支持者、协调者、参与者和管理者的角色，主动纳入政策过程，向政府表达公众利益诉求，协助政府改进社会政策。

社会工作是社会政策的“实施者”和“实验者”，其参与社会政策指社会工作组织通过直接或间接等合法途径参与到社会政策制定、执行和评估等各个环节的过程。作为公民参与的载体，社会工作组织参与政府公共政策制定是扩大公民有序政策参与的有效途径，这种参与方式以平和、合法、正规的方式表达利益诉求。作为联系社会与政府的中介，社会工作机构在实践过程中收集公众对社会政策的建议，为政府决策提供更多信息，提高决策过程的科学化和民主化程度。社会工作组织作为公益型组织，代表了基层公众的利益，可以加强政策的公共价值取向，同时获得最大限度的公众支持，提高政策的合法性。

四、社会工作在社会政策中协同的机理

社会利益的协调既需要宏观社会政策的指导，又需要微观社会工作者的具体服务。社会政策和社会工作都具有稳定社会、缓解矛盾的功效。社会政策“以公正为理念依据，以增进社会的整体福利为主要目的”[8]，以全体社会利益均衡作为落脚点；社会工作则以“助人自助”为导向，从微观局部出发，以个体问题解决为落脚点。二者的协调功能不是一种相互叠加的重复，在共同目标下具有互补性功能，因此要整合社会政策与社会工作的协调功能。

社会政策与社会工作虽然机理不同，但二者相互配合、相互补充，刚柔相济，形成了良性合作的协调机制。“社会政策作为硬性的政策规定与实施，社会工作作为人性化的协调方式，二者相得益彰，即重视与完善社会政策的制定与实施，能从社会整体的角度加强社会政策的社会协调；重视与推广专业的社会工作，能够真实地解决现实的社会问题和从根本上落实社会政策。”[9]社会工作协调社会利益关系的过程涉及到利益保障机制、诉求表达机制、利益协调机制和矛盾调处机制。

五、社会工作协同社会政策的机制

1. 社会工作的职业化与专业化机制

伴随着社会转型，我国社会问题出现了一系列新的特点，如贫富差距加大、失业问题、青少年犯罪率上升、群体性事件增多、人口老龄化加重等。这些问题过去主要是由政府负责解决，但政府原有的行政型社会工作模式难以形成有效的解决方案，因为传统行政型社会工作模式主要是依靠上传下达完成的，基层工作主要依靠居委会。但是，居委会工作人员并未受到专业的社会工作方法的训练和指导，身兼数职，既要关注失业人员的再就业、老人的照顾，也要关注青少年心理、家庭关系的维护等，难以实现专业化和职业化。因此，当前政府大包大揽式的社会工作模式已经难以适应社会多元发展格局。

专业社会工作要依托国家功能定位清晰的社会福利和社会服务体系，走出当前个案辅导和小组活动的局限，把社会困难群体的问题解决和功能恢复作为工作目标，加强预防性工作。社会工作组织要主动进行工作制度创新，提高专业化和职业化程度。社会工作组织要明确自身的工作目标、宗旨和业务范围；每一个项目都要有具体的负责人，以保证项目的连续性和效果性；应制定科学的内部管理制度，成立董事会、实行民主科学决策；应对专职员工和义工实行分别管理，鼓励员工积极创新工作方法。

社会工作的职业化是“在私人领域、社会领域、价值领域不断形成和获得自我承认与他者承认的过程”[10]，因此也是渐进发展的过程。应健全社会工作的专业教育和培训体系，注重专业知识传播，重视社会工作者价值的塑造，提高其专业工作技能。当前，社会工作者素质参差不齐，尚处于非专业化状态。首先，社会工作者应该正确认识社会工作的价值和理念，否则就会成为“堕落的天使”。要对社会工作者进行价值理念的引导，传播正确的工作观念，树立专业的工作态度；也要对社会工作者进行知识层面和技能层面的专业化培训，普及护理、心理、教育、管理等专业知识，讲解个案、小组和社区等专业社会工作方法的应用领域与技巧。总之，社会工作的职业化和专业化是用来反映社会工作独特的价值理念、理论知识和实务技能而最终获得一种排它性权利的过程，建设一支宏大的社会工作人才队伍，就必须通过“政府主导、社会参与、社工引领三者良性互动”[11]，在当代中国构建出一支真正意义上的高素质的社会工作者队伍。

其次，应健全社会工作职业制度体系。制度的设计者——政府，应该尽快根据我国的基本国情制定科学的社会工作职业资格制度，对职业资格认定，职称、薪酬、培训等进行系统规划。应要求社会工作者受过专门的职业教育，通过职业资格考试，根据其职业资格要求的高低设定相应的薪酬，并实行定期考核与培训，不断激发社会工作者的工作积极性。一是建立规范的专业实习制度。社会工作者从事的一线工作对基层实践工作能力要求高，应完善社会工作专业实习制度，建立高校与社会工作机构相结合的培养模式，推动各种社会福利部门积极参与，提供工作实习岗位。二是推动建立专业学位证书与职业资格证书相衔接的制度[12]。社会工作者在具有专业学位的同时，也要有职业资格证书。专业学位代表了从业资格，职业资格证书代表了上岗资格。应通过规范化管理将高校学历教育与职业资格培训融为一体，提高社会工作者的专业化和职业化水平。

再次，应建立专业化导向性的社会工作绩效考核体系。社会工作开展情况也要通过专业化的考核体系进行评价，以便弥补不足，不断进步。社会工作的考核需要重点关注其服务是否有效、是否专业、是否物有所值，是否得到公众的认可。因此，对社会工作的考核必须摒弃掉完全的服务量考核，避免对效率的单纯追求，否则必然会导致社会工作专业性的降低。因此，考核主体要包括被服务者，考核指标的设计要客观、主观相结合，考核内容要倾向专业化和质量化。

2. 建立社会工作链接社会资源的网络机制

当前，社会工作刚刚起步不久，自身尚未发展充分，专业化、职业化尚在进行过程中，各项管理制度正在完善，因此其链接社会资源的能力没有得到充分的发挥。很多社会工作机构在开展工作的过程中，都出现了或多或少的资源匮乏问题，不是刚开始群众不配合、企业不支持、资金短缺，就是志愿者工作不积极，案主不理解等。社会工作者不仅仅要做好自身的本职工作，还要处理好社会资源、服务接受者和社工机构三者之间的关系，以便形成良好的工作氛围。

社会工作提供的服务不仅仅局限于物质资金，还有心理援助、工作指导、人文关怀等。而社会资本作为一种与物质资本、人力资本相区别的、存在于社会结构中的个人资源，为结构内的行动者提供便利，包括规范、信任和网络等形式，具有社会支持功能[13]。可以说，基层问题的解决要依靠社会工作组织寻求社会资源支持，主动构建社会资源网络，形成由企业、社会组织、政府及个人共同参与的帮扶体系。政府职能部门在职权范围内提供资源帮助，搭建合作平台，引导企业与社会工作形成良好互动。当下，社会资源的利用率比较低，社会工作只能通过阶段性的活动，如“送温暖工程”“再就业工程”等来实现帮扶，但这并不是长久之计，更难达到“助人自助”的目标。发达的社会资本网络可以动员纵横交错的资源，实现正式制度与非正式制度的互补，实现社区干部、社区工作人员、社区居民、社区有关机构和组织的合作，发动社区群众自发组织互助互帮网络。

可见，“如果人们具有较多的社会资本，那么他就可能获得较多的社会支持。对于寻求社会保障的人们来说，丰富的社会资本可以转化为对他们的帮助，他就获得了某种程度的保障。”[14]

志愿者作为社会服务供给主体之一，是具有巨大潜力的群体。当前，很多社会工作机构都吸纳了众多的志愿者，但由于“政府部门利益分割、社会组织职能分离与服务人员观念分化”[15]，导致社会工作者与志愿者之间的配合协作出现诸多问题，如沟通不足、分工不明确、效率低下等。志愿者在社会工作机构的积极性得不到激发、其责任感和归属感也会受到负面影响。因此，社工机构应根据组织自身的服务宗旨、计划和目标，明确需要什么样的志愿者，有针对性地制订志愿者招募计划，逐步实现社工与志愿者的专业分工与合作机制。

构建社会工作者和志愿者联动合作机制，需要二者相互补充、协作。志愿者匮乏专业知识，虽有一腔热情，但是往往事与愿违，对自己具体能够做什么以及如何成为一名合格志愿者没有深刻的认识，亟需专业化的培训和引导。因此，二者互相补充、结合，形成社工带领，志愿者协助；社工指导，志愿者实践；社工督导，志愿者自检的合作关系，才能最终提高社会治理的水平。要丰富志愿者培训内容，增强志愿者实际服务技能，培养志愿者领袖人物。社工机构应该制订志愿者甄选方案，在选拔志愿者时要有严格的选拔依据和程序，对志愿者自身的优势劣势、业务能力、公益意识和价值观等进行深入考察和评估。同时，社工机构为志愿者提供上岗前培训的主要内容也不能仅仅集中在组织机构介绍、志愿工作说明、志愿者交流与研讨等几个方面，要更多地涉及社会工作价值观、社会服务理念和专业服务方法等方面的专业化培训。同时，社会工作组织还要加强督导、评估管理，保证志愿服务质量。可以对志愿者进行绩效管理，通过系统、科学的绩效考核体系对志愿者工作过程中的表现进行评估。评估过程中要重视志愿者服务过程和案主满意度，结合评估结果，志愿者要针对自身的不足之处进行学习、完善。

[1]冯元，彭华民.中国社会工作政策发展的背景、动力与价值 [J].中州学刊，2016(1)：62-68.

[2]熊跃根.作为社会治理的社会政策实施：技术理性与政治实践的结合 [J].江海学刊，2015(4)：104-111.

[3]梁璧璋.地方政府社会政策运行机制存在的问题及对策研究 [D].湘潭：湘潭大学，2011.

[4]刘新圣.政府向社会力量购买服务改革的制度障碍及对策 [J].沈阳工业大学学报(社会科学版)，2015(4)：299-303.

[5]韩越，基层社会组织参与社会管理创新的机制建构 [J].沈阳工业大学学报(社会科学版)，2013(4)：313-316.

[6]周勇.社会工作政策过程有效性及主体行为 [J].云南社会科学，2010(5)：122-125.

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[8]朱文兴.社会政策的公正性：构建和谐社会的基石 [J].国家行政学院学报，2006(5)：48-51.

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[13]Adler P，Kwon S W.Social capital：prospects for a new concept [J].The Academy of Management Review，2002(1)：38-45.

[14]王思斌.混合福利制度与弱势群体社会资本的发展 [M].北京：社会科学文献出版社，2002：5.

[15]谭建光.中国社工与志愿者合作的机制创新 [J].广东工业大学学报(社会科学版)，2014(2)：37-43.

(责任编辑：郭晓亮)

Collaborative innovation of social work in social policy

SONG Jie
(School of Humanities and Social Sciences, Henan Institute of Engineering, Zhengzhou 451191, China)

Social work transfers social policies and sends social benefits. At present, the social contradictions are numerous, complex and changeable, and the social structure is constantly differentiated. It is difficult for the government to perform social governance alone. It is the general trend of promoting the modern governance ability of government to straighten the relationship between government and social work, and form a benign cooperation. From perspective of social policy, social work should strengthen coordination and collaborative cooperation with the government from the origin to the process of policies. The actively involvement of social work into the process of social policy relies on the mechanisms of social work of professionalism, network that connecting social resources, and interaction with volunteers.

social governance; social work; social policy; social benefit; social contradiction; collaborative innovation

2016-11-15

国家社会科学基金项目(14BSH120)； 河南工程学院博士项目(070501/D2014031)。

宋 洁(1981-)，女，河南郑州人，讲师，博士，主要从事政策与组织理论等方面的研究。

14∶35在中国知网优先数字出版。

http：∥www.cnki.net/kcms/detail/21.1558.C.20170330.1435.026.html

10.7688/j.issn.1674-0823.2017.02.09

C 913

A

1674-0823(2017)02-0147-05