张占平+吕洁

摘要：农村税费改革以来，大多数村庄社会资源枯竭，无力向村民提供生产生活必须的公共服务。村庄乱象丛生：公益事业无人关心、公共事务无人管理、资源破坏严重，诸多村庄干部严重缺乏工作积极性，致使基层组织出现了“悬浮状态” 而使后税费时期的乡村社会陷入到“治理缺位”的危机之中。论文主要分析了农村税费改革前后公共品供给的运行机制，抛砖引玉，以期对村庄公共品供给制度建言献策。

关键词：村庄公共品供给制度创新

农村公共品是指在村庄范围内提供的为农村社会居民所消费的带有公共品性质的产品，既指与农村生产生活密切相关的物质性公共品，如农田水利、乡村道路、自来水，又指与乡村基本秩序、农民生活相联系的非物质性公共物品，如民事调解、社会治安、人际关系，也包括介于两者之间的准公共品，如医疗保障、养老保障等。农村税费改革后特别是取消农业税后，农村公共品供给制度的变迁成为农村研究的一个重要领域。因此，笔者以取消农业税为界，分别对两个不同时期农村的公共品供给制度进行对比和分析。

一、税费改革前农村的公共品供给

（一）村集体是公共品供给的责任主体

农村税费改革前，村集体有权向农民提取资源，通过征收三项提留的方式将农民纯收入的一部分用于村庄公共品供给。人民公社时期，国家无力承担基层公共品供给的责任，只能将任务层层下压，规定村集体可以通过提取公积金和公益金等方式来发展与农民生产和生活密切相关的道路铺修、农田水利、公共卫生、基础教育等公共基础设施。在政社合一的政治体制下，国家通过计划经济高度垄断和控制了所有的资源，集体可以通过自上而下的行政权力有效地配置资源，从而贯彻和落实国家的责任和任务。人民公社解体后，公共品供给主要借助于农业税费，村集体需要从农民纯收入中提取一部分费用用于公共品供给，这些费用会在分配以前就从集体收入中扣除；而在包产到户以后，则需要农户均摊（周飞舟，2006）。

（二）农民是公共品供给的筹资主体

税费改革前，我国农村公共品供给制度与城市的最大区别在于公共品供给的资金筹集方式不同。城市公共品供给所需资金主要靠国家税收筹措，城市的道路、学校、医院等公共基础设施建设基本不需要城市居民税外负担；而农村公共品供给所需资金主要由农民税外负担，农村的道路、学校、医院等基础设施建设都需要农民集资。也就是说，农民除了依法缴纳国家税收以外，还要承担村提留、乡统筹（三提五统）、农村义务工和劳动积累工（两工）等费用和劳务。

（三）公共品的制度外供给致使基层干群关系紧张

由于资金所限，国家无力承担农村公共品供给的责任，乡村范围内的公共品供给只能依靠“三提五统”及名目繁多的摊派和费用。村干部在征收过程中牵牛拉人甚至使用暴力，在客观上加重了农民负担，也使基层干群关系极为紧张，这一紧张状况在经济发展较为落后的农业型村庄表现地更为突出，紧张状况逐渐升级，最后演变为基层干群冲突。

二、税费改革后的农村公共品供给制度的变化

税费改革，不仅仅是取消了各种农业税费、废除了“三提五统”及名目繁多的各种收费、摊派、农村义务工和劳动积累工，还涉及到国家财政体制及政府治理模式的改革，比如国家与村庄的关系正在发生变化，国家不再征收农业税费，还通过粮食直补、资助农民参合参保等方式向农村转移越来越多的资源。在新形势下，农村公共品供给制度在资金筹集、权责主体、管理体制等方面均发生了重大的转变，出现了一些新的特点。

（一）资金筹集主体及方式的多元化

取消农业税后，农村公共品供给的资金筹措机制发生了根本性的变化：一方面彻底废除了农业税和各项杂费，另一方面由中央及地方各级政府筹资在农村建立公共服务和公共事业体系，即农村公共品供给的筹资主体由农民转变为中央及地方各级财政。此外，农村兴办公益事业所需资金还可以通过“一事一议”的方式来筹集，即通过召开村民大会或村民代表会议，由村民投票决定并向村民筹集所需资金。这一变化是在农村税费改革的过程中逐渐发生的。

（二）村社集体的“权责主体”地位开始动摇，逐步变得无权无责

税费改革以后，村集体不再具有向农民收取税费的合法性，其办公经费及工资报酬依赖于乡镇政府的财政转移支付，乡村基层组织严重缺乏工作的积极性和主动性，逐步变得无权无责，沦为与农民关系更为松散的“悬浮型政权”（周飞舟，2006）。

首先，从国家层面来讲，国家取消了各项农业税费，也免除了集体公共品供给的责任。不仅如此，国家正试图绕开县乡政权和村级组织，采取了诸多直面农民的惠农举措，如在粮食补贴、新农合、新农保实施过程中，国家以“撒胡椒面”的方式直接对接数以亿计的分散农户，以保证惠农资金直补到农户手中。可见，在农村公共品供给方面，集体已经没有了来自上级政府的压力，亦失去了相应的责任和权力。

其次，集體经济逐渐弱化和“空壳化”。税费改革以后，村庄集体已不再具有汲取农民剩余劳动价值的合法性和可能性，很多农业型村庄没有集体土地、没有任何收入来源，村庄基础设施建设和公益事业主要靠国家自上而下的资源输入。村集体既无公共品供给的意愿，也无公共品供给的能力。

再次，从乡村干部和农民关系层面来讲，农业税取消以后，村干部没有了收取税费的任务和压力，亦失去了和农民博弈的筹码。村干部只需要完成上级交办的事项即可，组织运转及主要村干部劳动报酬依赖于乡镇政府的财政转移支付。而从农民层面来讲，国家取消了农业税费和“两工”之后，农民亦失去了以不缴纳税费或不出两工对抗村干部在公共品供给中不作为的博弈筹码。因此，税费改革之后，许多农业型村庄陷入公共品供给的困境，村庄公共品供给无人过问、公益事业无人关心、社会秩序混乱、农村社会治理呈现一派乱象。

（三）农民在公共品供给中的“行动困境”

随着市场经济的发展，农民作为独立的生产经营者，逐渐对公共品供给产生了多元化的需求，村民自治制度也为农民表达、实现自我的利益诉求提供了制度化空间，即村民可以通过自主管理、自我服务的方式参与村庄公共事务的管理和决策过程。如根据国家规定，涉及村庄农田水利设施建设、道路修建、农业开发、土地综合治理等项目及村民认为需要实施的村庄公益事业可以通过“一事一议”筹资筹劳。但作为一个反映集体行动能力的问题，“一事一议”制度在实施过程中却陷入了“事难议、议难决、决难行”的“三难”困境。

（四）部分公共产品的市场化改革取向

这主要表现在把原来属于农村公共品范围的农田水利灌溉等划为经营性服务，不再固定收取共同生产费，而是按照“谁受益、谁出钱”的原则直接向受益农户收费。《国务院关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》（国发[2003]12）明确指出：农村经营服务性收费，应按照自愿、有偿原则向农民收取，并实行公示制度；不准强制服务、强行收费，或只收费不服务。其中，向农民收取水费、电费等跨区域共同生产费用，要严格执行“受益缴费，计量收费”的原则，因大面积抗旱、排涝难以做到计量收费的，应按直接受益原则据实分摊，不得提前预收。 国务院关于全面推进农村税费改革试点工作的意见[EB/OL].中华人民共和国中央人民政府网.http：//www.gov.cn/zhengce/content/2008-03/28/content_2025.htm.

将农田灌溉等农业生产环节的服务划为经营性服务，实际上是一种市场化的改革取向。但这种改革没有认识到我国大多数地区的农田灌溉具有公共品的性质，以致于在实施过程中造成了一系列问题：如单个农户难以直接与水利单位特别是大中型水利工程单位建立稳定的买卖关系，而农户间的合作又无法解决交易成本的问题；“搭便车”问题；农户不得已放弃利用大中型灌溉后只能选择修建机井等微型灌溉工程而造成的成本上升问题；打井不仅成本高，抗不了大旱，而且对已有的大中型灌溉系统造成破坏的问题等。

三、公共品供给中的制度创新

（一）建设强有力的基层组织

基层组织作为农民与国家、市场连接的中介，其沟通、组织、协调和动员的能力直接决定了村庄能否承接自上而下的资源转移，能否整合村庄资源、协调各方利益关系从而实现公共品供给。村组干部表现出来的积极性和动员能力、调解能力是公共品供给得以顺利实现的关键因素，村干部在遇到钉子户的时候，能够直面问题而不退缩，甚至牺牲自己的利益换取调解工作的顺利进行，虽然在协调过程中难免会产生矛盾，但是对待和处理矛盾的能力和手段如果能够得到其他村民的认同，会进一步强化基层权力的合法性。

因此，在农村社会治理模式转型的过程中，只有不断强化基层组织才能有效地将国家输入的各种资源转化为现实的村庄福利，才能实现农村社会由传统向现代的转变，才能重新塑造村庄的集体认同感，牵制村民离心化、原子化的倾向。

（二）地方性共识的规约

任何一項制度的制定和实施都不能脱离于村庄场域内的地方性规范与共识而独立运行，如能将其嵌入村庄治理的纹理之中，必然会起到事半功倍的效果。因为在熟人社会中，人们的行为除了受国家法律法规、市场经济利益观、新闻舆论导向等因素影响外，还受制于村民在长期共同生活中所形成的村规民约和某些共识性的规范。因此，在熟人社会内部，地方性共识、规范的存在及其所具有的内在约束机制，虽然不能从根本上克服搭便车问题，但却可以将搭便车者对普通村民的扩散效应控制在最低限度内。

（三）提升村庄社会资本的存量

村庄内的社会资本能有效降低村民之间的合作成本，增强彼此间的信任和联系，有利于在公共品供给中达成一致行为。在乡村的核心家庭之上，还存在着一些“认同行动单位”，如家族、宗族、协会、村民小组、合作社等，认同单位之内对农民而言意味着“私”的领域，在这一领域，人们更多地受村庄舆论、社区记忆等非制度因素的影响，可以有效遏制搭便车行为。目前，乡村社会仍存在社会资本赖以运行的基础性结构，治理者应将“认同行动单位”纳入到正式的治理体系之中，充分发挥其组织权威及组织规范对村民的约束和动员能力，将“私”与“公”充分联接，通过制度性规范与非制度性规范的交互使用，提升集体行动的能力和空间。

（四）满足村民在公共品供给中的需求表达和决策参与

人民公社时期，人民公社及生产队具体负责农村公共品供给事务，农民对公共品的需求与参与主要通过召开社员大会或社员代表大会的方式来予以满足。由于当时农业劳动生产实行集体劳动制，生产资料、劳动力由生产队统一调配和使用，村民统一生产、按工分分配生活资料，在人民公社时期，农民基本上没有个性化的公共品需求，更多地是执行和落实国家的各项经济建设指标和任务。土地包产到户以后，每个农户都是独立的生产经营单位，逐步具有了多样化的公共品需求，村民自治亦为村民实施自我管理、自我服务，参与公共品供给的决策和管理提供了制度空间。

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〔本文系河北省教育厅2015年人文社会科学研究重大课题攻关项目“社会变迁中的家庭养老”（项目编号：ZD201508）阶段性成果〕

〔张占平，河北经贸大学教授。吕 洁（通讯作者），河北经贸大学副教授。〕