尹合伶

以供给侧改革推动安徽资源型城市转型发展的对策建议

尹合伶

近年来，伴随着资源的大规模开采，经济下行压力的加大，资源型城市主导产业开始衰落，环境遭到严重破坏，就业水平逐步下降，成为矛盾问题凸显地区。本文就安徽资源型城市在产业结构、城市功能、生态环境、社会转型、人才结构、金融资源及群众利益等方面存在的问题进行了客观分析，并按照供给侧结构性改革的要求提出了相应的对策和建议。

供给侧；改革；资源型城市；转型；对策

安徽省拥有资源型城市11个，其中成熟型8个、衰退型2个、再生型1个[1]，主要以煤炭、铁矿、铜矿为主，是我国重要的能源基地、有色金属工业基地，为国家经济发展作出了突出贡献。伴随着资源的大规模、高强度开采，经济下行压力的加大，资源型城市资源储备日渐枯竭，主导产业开始衰落，环境遭到严重破坏，就业水平逐步下降，城市竞争力严重减弱，成为矛盾问题凸显地区。因此安徽应跟上中央“供给侧改革”的步伐，抢抓国家去库存、去产能的重大机遇，按照供给侧结构性改革的要求，加快经济转型，实现要素资源最优配置，提升经济增长的质量和数量，促使安徽资源型城市尽早摆脱困境，实现经济可持续发展。

一、安徽资源型城市发展存在的问题

(一)产业结构不合理，经济发展失衡严重

一是“一业独大”，可持续发展受限。安徽资源型城市大多因资源优势而生，使得资金、技术、劳动力过于集中在资源型产业，形成“一业独大”，产生“挤出效应”，致使其它产业很难发展，容易造成“矿竭城衰”的局面。统计显示，2015年全省煤炭行业亏损逾100亿元[2]。安徽钢铁行业产品中钢坯、螺纹钢等初级产品约占60%的总产能，产品同质化严重，竞争激烈；初级产品约占60%，结构性问题仍然存在，安徽省铁精矿70%靠进口，原料供应不确定性增多，风险较大，影响企业的经济效益和市场竞争能力，企业经营困难[3]。仅马钢股份2015年净利亏损48.04亿元，产能过剩成亏损主因[4]。二是接续替代产业乏力，市场竞争力偏弱。安徽资源型城市所处的煤炭、钢铁等行业已成为产能过剩行业和国家限制行业，急需发展接续替代产业。但目前接续替代产业尚处于培育和发展阶段，规模较小，部分城市对新兴替代产业只是简单地“引进来”，与当地比较优势结合不够紧密，对区域经济的带动力不足。

(二)城市综合功能较弱，聚集辐射能力不强

一是服务业发展滞后，城市综合功能较弱。我省资源型城市多以矿产资源开采和冶炼为主导产业，现代服务业发展层次不高、无法聚集要素辐射周边城镇，阻碍了资源型城市向综合性大城市的转变。二是城市空间结构分散，聚集经济效应缺乏。受自然条件、资源分布的影响，在“先生产后生活”的理念支配下，“依矿建厂，缘厂建镇，依镇建市”情况突出，城市建设缺乏科学规划和系统布局，企业功能和城市功能同构和混合。导致资源型城市空间布局松散，基础设施差，难以形成有规模的城市中心，聚集效应弱。

(三)生态环境急剧恶化，危及民生福祉

安徽省资源型城市长期以来片面地追求产能和经济效益，对资源进行粗放式开采，普遍存在高消耗、高排放、高污染、低效率等问题，产生大量的废水、废气、废渣，造成土壤污染、水土流失和土地退化，对生态环境造成诸多负面影响。如影随形的采煤塌陷区使地面附着物受到不同程度损害，引发了大量的安全隐患、信访事件、地矿矛盾，严重影响人们的生活质量。据不完全统计，仅皖北六市因采煤累计形成的塌陷区面积达328平方公里，受损未搬迁的自然村庄414个，受损房屋42万间，近25万民众亟待安置[5]。

(四)面临资源枯竭，经济社会转型艰难

一是受国内煤碳、钢铁市场需求不旺、产业结构单一等多种因素影响，安徽省资源型城市经济发展均不同程度陷入困境，可持续发展面临重大挑战。二是安徽省资源型城市高度依赖资源开采和消耗的发展模式没有彻底改变，依然延续传统产业主导的经济发展格局，面临资源衰竭的结局，转型发展的内生动力不足。三是资源型城市自主创新能力薄弱、技术进步动力不足、转型升级步伐缓慢和地方财政对产业扶持力度有限，难以形成持续发展的新动力。

(五)人才资源短缺，就业结构性矛盾突出

一是产业结构单一的特点使得安徽省资源型城市的劳动力集中在资源开采和加工行业，占整个城市就业人数的20%—30%。随着安徽省资源逐渐枯竭和部分企业兼并重组，以及工业区和矿区搬迁改造，导致经济萎缩，财政收入大幅减少，造成分流、失业、贫困人口增多，而劳动技能的局限性使其再就业难度加大，部分职工生活特别困难。二是资源型城市转型推进的新兴产业多为资本密集型和知识密集型产业，对传统产业劳动力的吸收能力有限，而服务业发展相对不足，剩余劳动力就业空间较为狭窄，难以在短时间内向其他行业有效转移。三是资源开采是重体力劳动，从业人员文化层次普遍偏低，人才资源的结构性短缺，使得就业市场结构性矛盾突出，大量分流职工的安置对各资源型城市形成了巨大的考验。据统计，2015年我省四个国有煤矿集团累计减员约17000人[6]。2016—2018年，淮南矿业集团、淮北矿业集团、皖北煤电集团、马钢集团这四家省属“三煤一钢”企业计划安置分流101440位职工，占现有职工的三成左右[7]。

(六)金融资源有限，金融锁定现象突出

资源性城市的转型发展、产业的引导和培育、行业及企业的做大与做强离不开金融资源的支持，离不开金融资源在产业之间的不断优化配置。在资源型城市产业锁定效应的影响下，资金要素主要围绕着主导行业或产业投放，使得有限的金融资源的配置向大中型企业过于集中，其他行业和中小企业被逐渐边缘化，且由于缺少有效的金融支持而逐渐萎缩；即使是政府为了调整结构而主动培育的接续产业，由于在起步阶段存在规模相对较小、未来发展前景存在较大的不确定等特征，银行等金融机构基于营销成本过高、风险过大等因素考虑，对接续替代产业的资金投放较为谨慎，由此带来金融锁定现象。这种资金与自然资源形成深度的依赖关系，使得金融的优化资源配置效应难以发挥[8]。

(七)安置费用偏低，群众利益难以保障

随着采矿业开采范围的不断扩大，造成大量的沉陷区，从而损毁大面积的耕地及基本农田。沉陷区日益成为地方经济的“累赘”，使之难以为城市的其他功能腾出空间。由于地方政府可用于弥补沉陷区治理经费的财政收入普遍不足，使得安徽采矿沉陷区群众安置费用普遍较低，安置房屋成本实际发生数与企业补偿资金相抵缺口近三分之一。按照《淮南市采煤沉陷区农村集体土地居民搬迁安置补偿办法》，人均补偿面积为30平方米，这意味着，一户三口之家只能补偿90平方米，远低于矿区居民自盖楼房原面积。采煤企业一次性征地补偿需4—7万元/亩，由于土地指标及资金问题，仍采用“以租代征”方式。失地农民青苗补偿费淮南每年每亩是1800元—3000元，淮北每亩补偿1700元。随着当前煤炭价格持续下降，青苗费能否连续足额发放出现了不确定性；由于缺乏就业及社会保障资金和优惠政策，导致失地农民就业压力大，其自身利益难以得到维护。

二、安徽资源型城市转型发展的对策建议

(一)加快产业结构调整，构建新的经济支撑体系

首先，积极推进供给侧结构性改革，有序引导资源枯竭、开采成本高的煤矿稳妥退出，拓展和延伸产业链，提高煤炭、钢铁、有色金属产业与下游产业的融合度，做专做精做强优质钢铁产业，提高资源利用效率，促使产能利用率趋于合理，提升高端产品供给能力。其次，根据区位、交通和资源条件，利用高新技术加快培育替代产业，实施产业结构转型和重构，以弱化城市经济对矿业发展的依赖作用，增强城市持续发展能力。第三，充分利用安徽省作为国家战略性新兴产业区域集聚发展试点省份的优势，按照“重大项目—产业集聚—形成基地”思路，促进新兴产业集聚发展，推动省内矿产资源向优势企业集中，辐射带动全省资源型城市产业结构转型升级。

(二)增强综合服务功能，提高城市竞争力

一要加快发展生产性服务业，向结构调整要动力，有效激发内需潜力，引领产业向价值链高端提升。二要加快网络化、智能化、数据库的建设，提高城市信息化程度，通过信息流带动物质流、资金流和人才流，提高城市聚集辐射能力。三要强化区域联动功能，拓展城市发展空间。首先，依托合肥经济圈，带动滁州市合滁宁城际轨道、铁路、高速建设，借助“苏滁现代产业园、滁州国家级经济技术开发区等战略平台，为合肥经济圈与南京都市圈的互动合作奠定基础。其次，布局“中原经济区”，充分利用农民工输出大区，人口红利等发展优势，积极培育淮北食品、亳州现代中医药、宿州轻工业、阜阳专用车、淮南煤化工等主导产业，积极制定发展举措，探索加快城乡一体化发展的路子。第三，发挥城市之间的组合优势，充分认识各个资源型城市的区位、资源、人文、历史等因素，站在全局的角度布局全省资源型城市的服务功能，做到各具特色、相互互补、差异化发展。

(三)加强环境治理，推动绿色生态发展

一是坚持依法治理思路，着力健全资源开发秩序约束机制、资源开发补偿机制、利益分配共享机制、替代产业扶持机制，探索建立生态修复、综合治理的长效机制，树立服从生态利益的理念，引导在全社会范围内形成自觉保护生态环境的良好氛围。二是坚持“谁破坏，谁治理”的原则，将生态环境恢复治理成本内化为企业生产成本，确保生态修复切实到位。三是集中力量修整破碎生态，因势利导变害为利。利用山洼、平坡发展养殖、种植及农副产品加工，利用采煤形成的沉陷区建设平原蓄水工程，调节水资源平衡，解决城镇发展用水问题。四是遵循生态规律，积极开发建设生态农业区、湿地休闲区、娱乐场所、野生动物栖息地，提高土地附加值，增加农民收入。五是尊重自然规律，树立风景也是生产力的理念，用“自然资本”引领“货币财富”，努力实现由工矿基地向宜居城市转变，由百里钢城煤城向生态绿城花城转变，由粗放生产基地向开放包容城市转变，提升资源型城市的生态环境和人文环境。

(四)借助国家战略，推动资源型城市转型发展

首先，把握历史机遇，搭建资源型城市转型平台。安徽省应抓住整体融入长三角，成为“一带一路”国际战略和长江经济带国家战略双覆盖区域的历史机遇，做好思想观念、体制机制、产业、服务对接，为资源型城市集聚资本、产业、提升综合实力创造有力条件。其次，实施港城一体战略，打造合作共赢新格局。充分利用安徽省的长江水道承东启西的优势，推动沿江资源型城市向“以港兴市”“港城一体”转型。高效利用长江400余公里岸线资源，拥江发展，实现江海联运，沿江串联芜湖、安庆、池州、铜陵、马鞍山等资源型城市沿长江入海，实现资源共享，提升安徽省作为长江经济带中继站的能力，形成对安徽资源型城市的强大带动和支撑。

(五)将创业与就业相结合，促进劳动力的再就业

一是通过鼓励创新创业、抓项目建设、提供公益性岗位等多种途径拓展就业渠道。积极开展分流职工各种技能的普惠制培训，加快改善就业结构，提高就业能力。二是积极资助资源型城市创建创业园，扶持中小企业发展。创造新产业新业态，大力发展就业容量大的服务业，增加服务业有效供给，发挥其强大的劳动力吸纳功能，为转型失业人员创造就业岗位。采用税收减免、财政补贴等方式鼓励其它企业机构合理安置分流职工。三是积极支持用人单位与高校、科研院所开展人才项目合作，与各城市的众创空间有机对接，着力营造人才施展才华的空间，将研究成果尽快转化为生产力，为资源型城市带来丰厚的经济效益。

(六)优化金融资源配置，支持资源性城市发展

一要用足用活国家支持资源型城市的信贷倾斜政策，通过产业资本形成机制、资金导向机制、信用催化机制、产融结合机制等，保障金融资源的供给。二要合理引导金融资源配置向新型优势产业和高新技术产业转变，使资源型城市摆脱对资源的依赖，提升资源型城市的经济结构层次和综合经济实力，实现资源型城市的可持续发展。三要通过信贷结构的调整，谋划新兴工业化经济发展战略。建立一套科学的信贷管理体制，使得有市场发展前景、有良好效益、诚实守信的中小企业和民营企业得到金融的大力支持，突破金融锁定现象。四要创新金融举措和金融产品，拓展融资渠道，发展私募股权投资、票据和债券融资等。积极发展多种所有制的金融组织，采取“银行+企业”“银行+合作组织”等模式，满足多元化融资需求。

(七)建立利益共享机制，切实保障和改善民生

首先，建立利益分配共享机制，促进资源开发收益向资源型城市倾斜。坚持以人为本，探索建立合理的利益保障机制，实现居民收入增长和经济发展同步提高，共享资源开发成果。其次，加强社会保障，大力推进棚户区改造，增加小户型低租金住房供应，解决棚户区居民的基本住房问题。第三，积极推进各类困难群体参加社会保险，应保尽保，实现政策全覆盖。完善城乡最低生活保障和社会救助制度，完善基层医疗卫生服务体系，确保搬迁居民能够安居乐业。

[1] 国务院.全国资源型城市可持续发展规划(2013-2020年)[EB/OL]．[2013-12-03]．http://politics.caijing.com.cn/2013-12-03/113639771.html.

[2] 杨坤．安徽煤炭行业去年亏损逾100亿元[EB/OL]．[2016-03-24] ． http://ah.people.com.cn/n2/2016/0324/c358266-28004720.html.

[3] 牛弩韬．工业领域供给侧改革要去产能、补短板两手抓[EB/OL]．[2016-03-03] ．http://news.xinhuanet.com/2016-03/03/c_1118225508.htm

[4] 马钢股份去年净利亏损48.04亿元[N]．证券时报，2016-03-30(01).

[5] 陈舒，宋禹飞．沧海变桑田——走进皖北采煤塌陷区[N]．中国国土资源报，2013-05-15(01).

[6] 安全监管总局．十三五期间安徽省煤矿产能将降至1.5亿吨[EB/OL]．[2016-04-13]．http://www.coalren.org/bencandy.php?fid=247&id=10815.

[7] 安徽省政府.关于在化解钢铁煤炭行业过剩产能中职工安置工作的实施意见[EB/OL]．[2016-7-28]．http://www.ocn.com.cn/chanjing/201607/hlcxm28110725.shtml.

[8] 金利娟，权俊良，李华．资源型城市金融锁定与反锁定研究——以铜陵市为例[J]．铜陵学院学报，2011(4)：27-29.

责任编辑：李应青

InOrdertoSupplySideReformCountermeasuresandSuggestionstoPromote
theDevelopmentofAnhuiTransformationofResourcesCity

Yin Heling

In recent years, along with the large-scale mining resources and the increasing economic downward pressure, some problems like the leading industry decline, serious environmental deterioration, decreasing employment in the resource-based cities began to emerge gradually. In this paper, the current problems in the resource-based cities in Anhui province are analyzed objectively from the perspectives of industrial structure, urban functions, ecological environment, social transformation, talent structure, financial resources and public interests. And in accordance with the requirements of the supply side structural reform some corresponding countermeasure and the suggestion are put forward.

supply side; reform; resource-based cities; transformation; countermeasures

F424

：A

：1673-1794(2017)04-0018-04

尹合伶，安徽行政学院安徽经济管理学院经济学教研部教授，研究方向：区域经济、审计(合肥 230059)。

安徽省社会科学创新发展研究课题(2016CX011)；安徽行政学院安徽经济管理学院院级课题(YJKT1516YB06 )；安徽省会计与审计实践教育基地项目(2012sjjd085)

2017-05-19