李坤轩 邱丽莉

摘要：

信访工作事关社会稳定，事关人民群众切身利益。考察山东省济宁市信访工作的探索实践，在新形势下加强和改进基层信访工作，依法化解社会矛盾的对策主要有：创新信访稳定工作理念和思路，构建大信访、大联动工作格局，升级拓展“阳光平台”建设，落实信访稳定责任主体，完善重大信访问题排查预警处置机制，提升完善信访基层基础工作，加强信访干部队伍建设，增强信访稳定考核指挥棒作用。这些探索实践具有重要的借鉴意义。

关键词：法治政府；社会矛盾纠纷；基层信访工作；济宁市；“三室一网”

中图分类号：D6328

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2017）03-0024-04

引言

国务院《信访条例》规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况、提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关部门机关处理的活动。信访制度作为密切党和政府联系群众的重要制度，在化解社会矛盾纠纷方面发挥着重要作用。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对信访工作作出一系列重要战略部署。党的十八届三中全会提出改革信访工作制度，四中全会要求把信访工作纳入法治化轨道，五中全会强调“引导群众依法行使权利、表达诉求、解决纠纷”，“加强和改进信访和调解工作，有效预防和化解矛盾纠纷”，这些都为新时期进一步做好信访工作指明了方向。

依法有效化解社会矛盾纠纷是推进法治政府建设的必然要求。当前，我国社会矛盾纠纷呈现多发易发、错综复杂的态势，社会矛盾纠纷参与主体多元化，“不仅发生在公民之间，而且发生在公民与法人、非法人团体和组织及其相互之间，甚至发生在党员、干部与群众之间。”[1]基层信访虽总体平稳可控，但信访上行压力较大，土地征用、房屋拆迁、劳动社保等涉及人民群众切身利益的问题比较突出。信访洪峰持续不退，高位运行，[2]形势比較严峻。同时，互联网和新媒体的快速发展，从根本上改变了传统的信息传播格局、社会舆论生态和公众参与方式，网上信访正逐步成为群众信访的“直通车”、主渠道。[3]信访工作事关社会稳定，事关人民群众切身利益，做好基层信访工作，至关重要。习近平总书记曾指出，“基层是群众信访的源头，又是解决信访反映问题的关键。”面对信访工作的新形势，必须进一步加强和改进基层信访工作，创新信访工作思路，依法解决好群众合理合法的利益诉求。

一、“三室一网”信访工作主要做法

济宁市开展的“三室一网”信访工作，是指在村居（社区）设立信访事项代办室、乡镇（街道）设立信访事项会商室、县（市、区）设立信访事项听证室；依托“济宁阳光信访”信息化网络系统，发挥互联网+信访优势，在全市构建起全面覆盖信访形式、工作过程、工作范围和群众可投诉、可跟踪、可监督、可评价的信访工作新模式。

1.村级信访事项代办室。村级信访事项代办室的基本职能：一是排查隐患，及时掌握村居（社区）民思想动态以及各类信访苗头隐患；二是化解矛盾，对排查出的矛盾纠纷和信访隐患，妥善化解在当地；三是预警上报，第一时间将有可能上行的信访问题向乡镇预警；四是信访代办，引导帮助或代理信访人通过“阳光信访”信息化系统反映诉求；五是宣传政策，向群众宣传信访法律法规，引导群众依法逐级有序反映问题。村级信访代办室配备方便群众反映诉求、查询情况、评价监督的专用设备。信访信息员承担信访事项代办职责，指导群众通过电话、手机短信、微信、网络等渠道反映问题，帮助群众将反映的问题及时录入“济宁阳光信访”信息系统。信访信息员每周一次向乡镇（街道）信访办上报信访隐患排查信息，敏感时期每天一排查，对排查出的问题全部建立台账，落实化解责任。

2.镇街信访事项会商室。镇街信访事项会商室的基本职能：一是分析研判信访形势，搞好稳定风险评估；二是调度会商辖区村居有可能上行的矛盾纠纷，明确责任和处置措施，制定工作预案；三是会商研究上级交办的信访事项和未办结信访问题；四是指导村级信访事项代办室开展工作。镇街信访事项会商室有固定的办公场所、必要设备，制定有信访事项会商工作流程等制度。乡镇（街道）信访办主任主持信访事项会商室日常工作，每周牵头召开例会，综合协调乡镇（街道）党政领导、组织推动职能部门会商会办信访突出问题。定期分析研究辖区内重点利益群体诉求和信访突出问题，落实防范化解稳控措施。对涉及群众切身利益的重大决策，落实听证、公示、风险评估等制度，广泛听取群众的意见和建议。

3.县级信访事项听证室。县级信访事项听证室的基本职能：一是组织开展信访听证；二是指导帮助辖区部门开展信访事项听证；三是加强对信访听证员的管理培训。县（市、区）信访事项复查办公室主任主持信访事项听证室日常工作，对问题复杂、涉及面广，影响社会稳定的信访积案、进入复查程序以及其他需要听证的信访事项引导进行信访听证。按照法定途径优先原则，对应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，一律引导通过法定渠道予以解决。对听证会作出的决定，明确专人抓好落实，及时反馈情况；对不满意听证处理意见的，协调有关部门继续跟进做好信访人的思想疏导和帮扶救助工作。

4.全市“阳光信访”信息网络。“阳光信访”信息网络基本职能：一是业务网上流转；二是预警网上调度；三是活动网上督查；四是绩效网上考评。各乡镇（街道）均配备自助信访设施。一是注重扩大应用覆盖范围。来信、来访、电话、网络、短信、微信、手机终端等不同形式反映的信访诉求和上级机关转送、交办的信访事项全部纳入“阳光信访”信息网络统一流转；受理办理、交办转送、复查复核、督查督办、考核评估等信访业务和排查预警、会商听证、统计分析等各个环节，纳入“阳光信访”统一管理；各个层级有权处理信访事项责任部门的信访工作，纳入“阳光信访”信息网络统一运行，实现信访形式、工作过程、工作范围“三个全覆盖”。二是注重强化社会监督评价。市、县两级制定“阳光信访”受理办理工作规程，把网上公开作为基本形式，公开信访事项处理过程和办理结果，让群众清楚去向、了解过程、知道结果、进行评议。通过开展满意度评价，倒逼有权处理机关压实责任，提升信访公信力。三是注重提高整体工作效能。优化“阳光信访”工作流程，进一步缩短办理周期，提高工作效率，真正实现便民利民。对信访事项办理时限、预警信息跟踪处置届时提醒，对信访工作程序性规定实行过程跟踪，对会商听证结果落实、群众不满意的信访事项处置实行网上督查，对信访数据实行分类识别统计，对及时受理率、按期办理率、群众满意率等即时监测，推动及时就地解决问题。

二、“三室一网”信访建设取得的成效

1.信访基础进一步夯实。济宁市通过开展“三室一网”建设，突出转方式、促规范，依托“阳光信访”抓好行政推动向依法治理转变、实体办理向程序办理转变、行政指令向业务指导转变“三个转变”，压实有权处理机关责任，全面加强基层信访阵地、网络平台和长效机制建设，健全信访隐患排查化解、积案长效治理、信访信息预警等制度，筑牢了信访基层基础，畅通了信访渠道，增强了县乡村运用法治思维和法治方式化解社会矛盾的能力和水平。该市在每个县（市、区）均建立了不少于50人的听证员库，各乡镇街道共配备了1100余名专兼职信访干部，村级配备了6700余名信访代办员。基层信访隐患排查预警率超过90%，就地化解率86%。其将信访听证作为领导干部接访下访的重要方式，市级领导按照分管领域和联系包保县（市、区），主动参与信访事项听证会，辩理析法、澄清事实、明确责任，推动问题真解决、群众真满意，2015年全市召开信访事项听证会91次，信访积案结服终结率和复查复核案件息诉罢访率均超过90%。

2.“互联网+”信访普惠基层群众。济宁市研发的“阳光信访”信息系统发挥了互联网+信访优势，全市14个县（市、区）、89个市直部门、502个县直部门、155个镇街、6528个村居全部实现互联互通；群众来信、来访、电话信访、网上信访、短信信访、微信信访等全部纳入信息系统，实现了信访形式全覆盖，信访业务全口径网上流转；信访事项办理过程和结果网上公开，开启了数据多跑路、群众少跑腿、办理更规范、结果更满意的“多赢”局面，有效提高了信访公信力。2015年，全市网上信访占信访总量的44%，绝大多数群众网上投诉信访事项得到及时有效解决，网上信访逐步成为信访主渠道。2016年一季度，该市受理群众来信同比下降50%，接待群众上访同比下降77%。

3.有力推动信访工作创新发展。以开展“三室一网”建设为契机，济宁市出台了信访稳定工作考核办法，充分发挥考核“指挥棒”的督促、激励和推动作用，把群众满意作为重要考评标准，把信访稳定工作实绩作为党政干部特别是主要领导干部政绩考核的重要内容，实行一事一快报、一月一通报、半年一初评、年底总考核的方式，变事后监督考核为全过程督导调度。同时其规范建立了信访考核数据库，依托“阳光信访”信息网络，加大对信访及时受理率、按期办理率、群众满意率等因素的考核，基础数据全部由“阳光信访”自动生成，群众满意率等重要项目通过“第三方”民调考核，明确了诫勉谈话、黄牌警告、通报批评、重点管理、停职检查、责令辞职、免除职务等7种问责措施，一旦发生问题，从严倒查责任；考核过程和结果全部公开，以公开促公正，以公正保公信；建立常态化约谈制度，对工作被动的重点管理或约谈，造成不良影响的严肃问责，对于“非访”问题突出的，由市分管领导约谈镇街党工委书记，从而在全国、全省重大活动、重要会议期间，保持了进京非访“零登记”。

该市各县（市、区）结合实际，大胆探索创新，也推出了一批信访工作新经验。例如，曲阜市弘扬中国传统文化，打造镇村“和为贵”调解品牌，推行“第一信访局长”工作方式；邹城市整合资源，搭建社情民意受理中心“三个平台”；泗水县建立联合接访、分类处理新模式；金乡县信访听证前置，制定了初信初访分级评审制度；微山县所有集体上访都做到预警到位、跟踪处置到位；任城区实行网格化管理，推出了任城e访信息系统；嘉祥县领导靠前抓信访，包保重点疑难案件；兖州区建立网上受理、网下“六联合”办理新模式；高新区坚持基层“周四说事”制度，就地化解矛盾纠纷；鱼台县减存量、控增量，越级上访始终保持较好位次；汶上县推行办信三见面提高办结率；梁山县全力推进积案化解工作，积案按期全部化解，等等。这些行之有效的好经验、好做法，为做好信访工作提供了有力支撑，全市信访秩序持续好转，信访形势平稳可控，群众满意度明显提升。

三、加强和改进基层信访工作的对策建议

济宁市推进基层信访“三室一网”建设、开展信访工作创新的探索实践具有重要的借鉴意义。它启示我们，在“互联网+”视域下加强和改进基层信访工作，促进社会矛盾纠纷的依法有效化解，可以尝试从以下几个方面切入。

1.创新信访稳定工作理念思路。一是树立抓信访就是抓民生的理念。做好信访工作必须坚持民生优先，把解决群众的基本生活需求问题放在首位。在工作上，将信访稳定工作放在经济社会发展大格局中来统筹谋划、一体推进，把群众利益、群众满意度作为目标和主线，把信访工作链条向治本控源、修复警示延伸，把阳光信访、责任信访、法治信访作为三大基础性工作。二是树立法治思维理念。坚持把信访纳入法治化轨道，按照“法定职责必须为，法无授权不可为”的原则，运用法治思维、法治手段开展工作，坚决摈弃脱离法治轨道的“维稳”思维，打破领导签批问题解决的旧模式，杜绝因人而异、因地而异、因事而异等不符合法治的工作方式。优化传统信访途径，组织开展信访政策宣传活动，引导群众在法治框架内解决矛盾纠纷，保障合理合法诉求依照法律规定和程序获得合理合法的结果。推进落实社会稳定风险评估工作，实行社会稳定风险评估领导签批备案制，从源头上预防和减少社会矛盾的产生。三是推动“互联网+信访”的深度融合。探索推广济宁“三室一网”的建设经验。在村居（社区）设立信访事项代办室，在乡镇（街道）设立信访事项会商室，在县（市、区）设立信访事项听证室，建设并发挥好“阳光信访”信息化网络系统作用，进一步拓展基层信访工作的新局面。

2.构建大信访大联动工作格局。一是建立并发挥好信访联席会议作用。强化联席会议综合协调、组织推动、督导落实等职能作用，实现联席会实体化、常态化开展工作。联席会议严格落实每季度例会制度，集中分析研判信访形势和一个时期内或某个领域的信访突出问题，研究解决方案和推进措施。二是建立党委政府办公例会制度。把信访维稳工作列为市县乡三级党委常委会、政府常务会、书记办公会固定研究议题，定期听取信访稳定工作汇报，梳理分析当前热点难点，认真研究部署信访稳定工作，形成研究推动信访工作的常态机制，推动各级各部门落实信访维稳工作责任。三是进一步健全部门联动机制。整合政法、綜治、司法、维稳、信访等系统资源，在矛盾纠纷排查调处、信访信息预警工作中加强信息共享和有效联动。提升市县乡三级为民服务大厅建设，严格落实领导公开接访、部门联合接访制度，有关部门要定期开展专项督查并及时通报。研究出台信访联治、矛盾联调、工作联动的工作办法，形成大信访、大联动工作格局。

3.打造网上信访受理平台体系。一是逐步形成网上信访主渠道。加快政府和职能部门网上信访受理平台建设，在镇街信访场所设立网上信访自助服务区，有条件的村居配备相应设备或整合远程教育资源开展工作，推动“阳光信访”信息系统市县乡村四级建设全覆盖，为群众网上信访提供更多便利条件。将网上信访系统与领导信箱、市县长热线等平台全面整合，一个口径对外，一个平台处置，实现互联互通、数据共享，力争各地网上信访占到信访总量的50%以上。大幅压缩网上信访受理办理周期，发挥网上信访比较优势，让群众感受到网络平台的便捷优势。二是实现网上信访大数据转化应用。加强对“阳光平台”汇集数据的综合分析和精准研判，并将之转化为信息资源，从农村农业、城乡建设、劳动社保等民生领域的信访突出问题，非法集资、房地产交易等涉众型利益群体的信访事项中归纳出带有普遍性、倾向性问题，定期生成工作“体检表”，为党委政府科学决策、改进工作、完善政策提供参考。三是推动领导干部网上接访。借力“阳光信访”信息系统，培育“信息网上录入、流程网上管理、活动网上督查、绩效网上考评”信访工作新模式，即办信、接访、网上投诉办理、督查督办等基本业务全覆盖、信访信息全录入、业务全流转、数据全生成、办理全公开。领导干部可以通过“阳光信访”信息系统直接批转案件，信访人可以随时查询信访事项办理情况和处理结果，并对信访部门和责任单位作出满意度评价，以形成良性互动，提高质量效率，防范工作风险。

4.进一步落实信访稳定责任主体。一是严格执行诉讼与信访分离制度。厘清信访与诉讼、仲裁、行政复议等法定途径的边界。信访部门对于信访群众应依照法定途径提出的诉讼、仲裁和行政复议类信访事项不受理、不转送、不交办，同时要明确告知并引导信访群众向有权处理机关反映诉求。二是大力推行责任清单制度。职能部门梳理本部门信访问题法定解决途径，形成各自的分类处理清单，明确行政部门之间依法处理矛盾纠纷的责任，解决行政机关之间信访问题的“管辖”边界问题。压实各级的责任，强化村信访信息员承担的信访问题排查、化解、预警、上报、跟踪处访和落实上级问题处理意见的职责，力争在一线发现解决问题。三是加大信访稳定工作的问责力度。加强督查督办，强化问责刚性，严肃追究责任，让失责必问成为常态。对思想不重视、工作不作为、问题不解决、责任不落实，造成信访稳定问题多发频发，发生严重影响社会稳定重大信访案件的人，进行严厉的责任倒查追究。

5.完善信访问题排查预警处置机制。一是推行网格化管理模式。实行扁平化管理，按200户至400户划分为一个网格，每个网格通过政府购买服务的形式，配备1至2名网格社工为管理员，做好基础数据采集、社情民意收集、矛盾纠纷化解、居民群众服务、加强应急管理等基础工作。二是领导干部包案化解纠纷。领导干部按照工作分工，分头研究分管领域的信访突出问题，主动参加信访事项听证会，分级分类接访、定期接访、带案下访，对于排查出的重点信访事项，联系包保区域的1-2个重点信访案件，实行一包到底，直至矛盾纠纷解决。三是健全矛盾纠纷排查机制。实行镇村联动，启动矛盾纠纷“日报告”和“零报告”制，管区干部、村干部每天深入到所包片区、村居进行矛盾排查，并将矛盾排查情况逐级进行汇总上报，确保排查无死角，信息无错误。四是完善网络舆情监控机制。建立重大突发事件向网管办报送预警信息机制，对出现的网络舆情科学迅速作出反应，争取在“黄金四小时”内妥善处置，避免或缩小因突发事件上网造成的负面影响。

6.下大气力抓好信访基础工作。一是积极主动联系服务群众。充分发挥各级驻村干部在做好信访稳定工作方面的积极作用，探索由各村“第一书记”兼任所在村信访信息员，把信息员矛盾排查调处、信息预警等工作情况纳入干部考核和基层党建述职中，作为干部选拔任用、激励表彰的重要依据。二是推动社会力量参与社会治理。注重发挥志愿服务组织、民间组织的作用，鼓励支持不同领域、不同行业具有专业知识和群众工作经验的人员参与到矛盾纠纷化解中来。探索通过政府购买服务，为区域群众提供法律咨询服务和援助，推广律师参与领导接访制度。发挥村居群众服务中心作用，引导群众自我管理、自我服务。三是设立信访专项资金。地方财政每年列支信访专项资金，与中央省市专项资金相配套，专门用于化解信访难题，减少信访问题存量。

7.切实加强信访稳定干部队伍建设。加大市县信访干部交流选拔使用力度，对政治上靠得住、工作上有本事、会做群众工作的信访干部大胆提拔重用，选派市县优秀信访干部到县乡挂职担任县乡党委副书记，定期推动市县信访干部在部门间的横向交流。县（市、区）信访部门配备1-2名信访督查专员，在各职能部门和各乡镇街道明确信访工作机构，配备专兼职信访干部，进一步充实信访工作力量。坚持信访部门领导干部上台授课，将信访干部教育培训纳入党校、行政学院培训计划。

8.充分发挥信访稳定考核指挥棒作用。科学设计信访工作考核办法，坚持控制信访发生数量与提升工作质量效率“两手抓”，推动由“数量压力型”向“质量责任型”转化，把源头预防和解决问题作为核心要素，突出对信访信息排查预警率、信访事项及时受理率、按期办理率、群众满意率的考核，推动提高信访事项办理质量上水平。加强对涉法涉诉信访工作的考核，加大考核权重，注重考核结果的运用。

参考文献：

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[2]馬怀德.全面推进依法行政的法律问题研究[M].中国法制出版社，2014∶35.

[3]舒晓琴. 积极探索信访工作新理念新思路[J].求是，2016，（4）.

【责任编辑：张亚茹】