田翠+李彦彬+张泽中+田富国

摘 要：青海省作为中华水塔，虽然水资源丰富，却面临着严峻的水资源形势。基于此，文章通过对青海省水资源及相关政策体系进行调查、梳理探讨以及实地调研，剖析了其水政策的现状及问题；并结合青海省及省内五大区域的发展规划提出了各区域对水政策的需求；在此基础上，从国家和青海省两个层面多角度提出了具有针对性的政策建议，以促进青海省水资源与经济社会的协调可持续发展。

关键词：青海省；水资源；政策；生态补偿

近些年来全国经济得到了快速持续的发展，但与此同时，由于粗放型经济的开发与利用，水资源的消耗也大幅增长。而进入新时期，在诸多国家重大战略面前，都对水资源的调配与利用提出了新的更高的要求。对于青海省，虽然水资源丰富，但作为中华水塔，是三江源的所在地、国家的重要生态功能区，却面临着有水不能用和有水用不上两个方面的问题。并且青海省是全国性水源地，而我国专门针对水源地发展的涉水政策法规起步较晚，其制定、部门权责的划分等方面仍存在诸多缺失。种种困境使得青海省在面对省内经济社会的发展需求时，所面临的水资源形势日益严峻。

1 青海省水政策现状及存在问题

基于青海省水资源面临的严峻形势，为了积极应对水挑战，中央以及青海省已经出台了一系列的相关政策法规以解决其水资源矛盾问题：如一系列国家水资源立法体系、青海依据本省的实际情况和存在问题颁布并实施的《青海省河道管理办法》等针对性较强的文件；除此之外，青海省政府还先后出台了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》、《青海省生态文明建设促进条例》等。事实表明，青海省的现行水政策已取得了一定的成效。但研究发现，在青海省水资源供需矛盾有所缓解、生态资源环境得到维护的同时，现行涉青水政策也存在着一些问题，从而限制了新时期青海省水资源需求战略规划的实施与青海省水利事业的发展。

我国专门针对水源地的水政策法规起步较晚，相关政策法规的制定、部门权责的划分等方面仍存在诸多缺失。在对涉及青海省的现行水利政策体系进行梳理、分析以及实地调研中，发现青海省的现行水利政策存在如下问题：水政策相关法律法规体系不健全、现行水利政策法规体系缺乏有机内在联系且对水资源的保护规范不到位、水资源产权法律界定不清、水权行使主体不明确、水权转让试点对失水农民生存问题重视不够、水源地生态补偿机制不完善、补偿范围狭窄、补偿标准偏低、补偿途径单一以及补偿资金筹集及管理效率低等。各层级的法律法规较零散、不协调、缺乏一致性、适用性不强等问题使得其难以对水资源开发与保护的具体环节给予指导。这些问题的存在，在一定程度上限制了青海省水资源的开发利用，进而限制了青海省经济社会的发展。

2 青海省水政策需求

2.1 东部干旱山区水资源政策需求

众所周知，东部地区是青海省的重要农业产区，故东部地区的水资源政策需求中，农业用水政策需求最为迫切。为确保该地区水资源需求战略规划的顺利实施，其政策需求有：有从法律、经济等方面扶持水利工程建设的政策出台的需求，以鼓励水利工程建设；有制定鼓励、加强农业节水，对农业节水各个环节的产业予以支持的政策法规的需求，以提高用户节水的积极性，进而提高农业用水效率；有促进农业用水研究、技术推广的相关法规细则出台的需求，以具体指导其生产实践等；有加快建立完善的青海省水权转让机制的需求，來提高农业高效用水和节水水平。

2.2 柴达木地区水资源政策需求

柴达木地区的工业用水水政策需求较为急迫。而工业用水的最大难题是废弃水的处理问题及工业用水水平提高的问题。故其水政策需求有：需要有从政治、经济、法律等多维度促进工业节水的政策法规，如实施梯度水价等；需要有强制以及鼓励企业节水减排、提高污水排放标准的政策法规，以减少水污染以及提高工业用水效率；需要有结合该地区实际情况出台与最严格的水资源管理相配套的规章制度；需要扶持水务专业化管理模式建设的政策，以促进其建设和发展。

2.3 环青海湖地区水资源政策需求

环青海湖地区，是青海的人口集中区域，保障此地区的城镇生活用水显得尤为重要。因此，其所需水资源政策有：有出台加快城市供水管网改造和生活节水等方面相关鼓励政策、办法细则等的需求，强化生活和服务业用水管理；有尽快建立建成以按市场规律调整水价的机制的需求，运用好市场和价格两个杠杆；有制定扶持鼓励污水处理企业、水资源保护企业或项目政策的需求；需要建立突发性事件的应急机制与备用水源建设的政策。

2.4 祁连山地区水资源政策需求

祁连山被誉为河西走廊的脊梁，是我国重要的生态安全屏障。但在祁连山生态保护中，存在与当地经济发展、社会进步、民生改善，不同步、不统一、不协调的问题。因此，祁连山地区的水资源政策需求有：需要有加快落实最严格水资源管理制度的办法细则，以促进其落地、实施；需要有系统、完善的生态功能区水资源保护政策法规，尽快完善生态功能区的补偿机制，以提高生态功能区内各方的水资源保护积极性；有积极探索祁连山林区碳交易机制、创新“以碳养林，以林涵水，山青水秀，中华氧吧”模式的需求，以拓展青海省善林水的多维度，提高生态服务价值，实现可持续发展。

2.5 三江源地区水资源政策需求

三江源地区作为“中华水塔”，是重点生态功能区，同时其又属于国家限制开发类型区，而三江源地区进行水生态保护投入的保护工程直接成本和地区限制发展的间接成本都十分巨大，加之地方政府财政收入低，使其收支缺口很大。因此，三江源地区的水资源政策需求有：需要有系统的、完善的生态功能区水资源保护政策法规；需要尽快出台三江源区水生态保护的专项与系统设计等；需要尽快完善三江源水生态补偿机制的需求，特别是将水生态补偿作为三江源生态补偿的重要内容。

3 青海省水政策建议

3.1 国家涉青水政策建议

3.1.1 重新调整黄河可供水量分配方案

面对黄河输沙用水量已大大节省，南水北调东线、中线已建成供水等新情况、新形势，上世纪80年代制定的黄河可用水量分配方案已不再适用，建议水利部会同有关部门尽快制定更加合理的新分配方案。而新分配方案的水量分配倾斜补偿包括三个方面：一是面向青海省未来发展需求提高全省用水总量控制指标；二是在黄河流域正常年份可供水量分配指标中提高青海省所占比例；三是未来南水北调西线工程受水区水量分配的适当倾斜。

3.1.2 加大对青海省重大跨流域调水工程扶持力度

青海省水资源面临着资源总量和时空分布不均、社会发展需求不均衡的严峻问题，因此青海省需建设重大跨流域调控和输配水的水利工程来应对其工程性及资源性缺水，以提高其水资源合理配置和高效利用能力。故建议国家可对青海省此类工程从经济、政策等方面给予大力扶持：经济上，构建可采用经济支援的手段，充分利用经济杠杆的调控作用及“PPP”模式等，加大对青海省大型水利工程建设的投资，促使合适、必需的水利工程高效上马；政策上，可对此类项目简化审批程序，开辟“绿色通道”，以及减征或者免征增值税等，以促进青海省水利事业又好又快发展。

3.1.3 优化完善青海省作为国家水源地的补偿政策

目前我国的补偿制度仍停留在政策和行政法规零星规定的理论层面，但补偿机制属于实际操作范畴。因此，应借鉴国外水源地补偿运作的先进模式，以及国内部分省市试点工作的成功经验，坚持可持续发展的理念，按照谁受益谁补偿、循序渐进的原则尽快优化完善青海省的补偿政策。首先，应健全水资源生态保护补偿法律体系及明确生态补偿制度的法律地位，为生态补偿的实施和运行提供法律保障；其次，应从政府经济补偿和市场经济补偿两方面来完善青海的经济补偿制度建设，以明确补偿资金来源、补偿途径等；再次，可对青海省实行税收优惠政策以及推进返补利税机制建设，以活跃青海投资氛围、吸引技术人才聚集、提高生态保护积极性等；最后，还应健全青海省补偿管理制度，如建立上至国务院下至各地方行政区协调统一的补偿管理机构等，以保证补偿机制的运行，补偿对象的确认以及实施效果的评估等。

3.2 青海省水政策建议

3.2.1 全省范围内水政策建议

（1）加大对省内水资源开发等水利工程的政策扶持力度

鼓励水利工程建设，解决好青海省水资源分布与社会发展不均衡问题，是当下急需解决的重要问题。政府可通过把重点水利工程项目列入县级以上地方人民政府同级财政安排的有关专项资金的扶持范围、扩大工程建设融资渠道等手段予以经济支持；通过对相应水利工程建设加快审批、减征或者免征增值税、出台相关水利工程实施细则等途径予以政策和法律支持等。此类工程从经济、政策、法律等方面给予扶持。

（2）着力提高水资源利用效率及优化配置

在水资源开发利用过程中，不仅要开源，更要节流，要优化配置、合理利用。青海省可通过水权制度创新以及充分发挥水价的经济杠杆作用等方式提高水资源的利用效率、促进节约用水和水资源的优化配置。

（3）加强水资源保护力度

青海的独特优势，在于生态地位的独一无二，具有着无法替代的生态战略地位，这是青海最具影响的品牌。故青海省应建立建成严格的水资源保护制度来加强水资源管理，这是青海省生态文明先行区的建设的一部分。

（4）加大对相关科研、技术創新工作的扶持力度

理论研究对实践有着重要的推动作用，青海省应加强鼓励各科研体系加强技术创新，对节水、流域生态补偿等领域的研究。水资源开发保护与流域生态补偿研究可以设置流域生态补偿研究专项；应成立相应的科研基金等以增加对相关科研工作的经济支持。

（5）大力推进水资源管理信息系统建设

总体看来，当前的信息技术手段还不能满足水资源管理业务需要，水量调度和水环境保护的各个信息系统之间相互独立，信息和资源无法实现共享。故需要将原有水资源管理领域各个业务系统进行整合完善，进而实现水资源管理工作的科学化和信息化，提高水资源管理的水平。

（6）加强水政策宣传教育及完善利益相关者的利益表达机制

为确保青海省水相关政策的全面高效实施应注重调动社会力量参与的积极性，应通过正式会议、讲座、新闻媒体等宣传方式，加强水政策的宣传教育；也应通过建立利益相关者的直接协商对话制度等方式完善利益相关者的利益表达机制。

3.2.2 省内不同区域水政策建议

（1）东部干旱山区水资源政策

农牧业是青海省的传统及支柱产业，为适应西部大开发的需要，青海省今后的发展要依托资源优势，同时农林牧要走产业化和可持续的发展道路。其可通过加大水利工程建设、着力加强节水研究及推广农业节水、调整农业种植结构以及加强农业区水权转让机制建设等方式来提高水资源利用效率，实现农业增产增收，改善农产品的品质，发挥区域优势，大力发展优质高效农业。

（2）柴达木地区水资源政策

近些年来，柴达木地区在其工业迅速发展的同时，工业用水粗放、用水效率低、污水排放超标、生态环境恶化等问题也日益凸显。这与柴达木地区坚持走新型工业化的道路相背离。为此，该地区应施行梯度水价促进节约用水，同时建立工业水价预报预警制度；需出台奖罚分明的政策，强制污水达标排放，加强中水利用，以促使相关产业转型升级、提高工业用水水平；结合柴达木地区实际情况出台与最严格水资源管理相配套的规章制度，让三条红线“硬”起来；还需建立水务专业化管理模式，如参照上海市模式，以满足柴达木地区的发展需求。

（3）青海湖地区水资源政策

青海湖地区可利用市场和价格两个杠杆，按市场规律调整水价，以及尽快出台居民节水鼓励办法细则，以调动社会节水积极性、遏制城市局部下沉，减少水污染，使水资源得到更加充分地利用，发挥出更大的价值。同时还应加强对废水处理产业的扶持，随着科学技术的发展，把污水作为可利用的资源将是解决青海湖地区水资源问题的重要途径。

（4）祁连山地区水资源政策

祁连山地区必须把生态保护第一作为发展之要，以生态文明的理念统领经济社会发展全局。这就要求祁连山地区应加快落实最严格水资源管理制度，在强化制度执行上下功夫、动真格；同时也应完善对该地区的生态补偿机制，扩大生态补偿领域，逐步提高补偿标准等；祁连山地区可探索“以碳养林，以林涵水，山青水秀，中华氧吧”模式，拓展青海省山林水的多维度，提高生态服务价值，促进经济社会可持续发展，实现祁连山地区生态美好、经济发展、民生改善的有机统一。

（5）三江源地区水资源政策

三江源地区是我国极其重要的生态屏障，其属于国家限制开发类型区，因此三江源地区的水资源政策也应先行先试。首先应设立“三江源地区生态补偿”专项，专门用于三江源及其保护实施主体地区的水资源节约、保护和管理等相关工作；其次，着力建设以水基本公共服务均等化为目标的补偿机制，以弥补三江源水生态保护损失的机会收益；还应根据三江源地区生态保护需要逐步设立生态税，将现行宜于以税收形式管理的环保收费项目逐步纳入征税范围，比如开征水源地生态保护专项税、开征环境污染税等。

4 结束语

为解决青海省日益严峻的水资源形势，青海水资源开发利用配套政策应先行。在完善其水政策存在问题的基础上，充分考虑青海省作为是三江源的所在地、国家重要生态功能区的特点以及青海省五大功能区划各自的发展需求，建立健全青海省水资源开发利用过程中的法律保障机制、经济运作机制、管理机制以及生态补偿机制，以构建完善的青海省水资源开发利用配套政策体系，是解决青海省水资源矛盾的关键一环。

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作者简介：田翠（1990-），女，汉族，河南驻馬店人，硕士研究生，单位：华北水利水电大学水利学院水文学与水资源专业，研究方向：水资源优化配置及规划与管理。