左俊斌

摘 要：党的十八大报告明确指出：“要正确处理人民內部矛盾，建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。”这表明，党重视信访制度发挥解决人民群众利益诉求的职能。从党组织视角研究信访制度对其的持续发展有积极作用。

关键词：中国共产党党组织；信访；信访制度；建设路径

中图分类号：D632.8 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）04-0188-02

信访制度是公民个人或群体以写信、打电话、发邮件、到有关部门上访等多种形式参与党中央顶层设计有关信访职能部门的信访工作，反映实际情况，反映上访主体利益诉求，请求有关部门受理信访事件，并给予处理的一种制度。中国共产党作为执政党，其宗旨是全心全意为人民服务，始终心系群众，而自党成立时期开始，就与信访制度息息相关。党和信访制度都在不断发展进步，其中党的意志对信访制度的发展有重要作用，故从党组织视角探讨信访制度的发展。

一、信访制度的建立和完善

信访制度在新民主主义革命期间，中国共产党开始尝试构建信访机制，这是我国信访制度的雏形。建党初期，党依靠书信和口口相传的方式，宣传党的思想理念和直接了解群众诉求，为党在工农联盟奠定了深厚基础；建立井冈山红色政权后，党通过多种渠道与群众建立联系，明确规定人民有权写信或直接同有关部门面谈，还设置了控告箱。延安时期，群众同收发室同志申请后，即可直接向党中央领导反映实际问题，如当时接受处理伤病员集体上访事件和公粮负担太重事件；新中国成立后，中央书记处政治秘书室的职责就是接受和处理群众的来访来信。

信访制度在1949—1965年逐步建立，并得到一定发展。新中国成立后，党和人民群众的地位均发生了翻天覆地的变化，党初步执政全国，相关制度尚在完善中，故当时群众主要依靠写信向党中央反映实际情况和利益诉求。这一时间段，群众来访的主要目的是致敬信、对新中国建设的建议、希望解决实际生活困难、反映干部作风问题等。于是，1951年，根据毛泽东指示和政务院的决定，正式建立信访制度。这一阶段，除在中央设信访机构，并逐步在各地设信访机构；召开全国第一次信访工作会议，并通过了政务院关于建立信访制度的决定，明确了信访制度工作的原则、内容、意义、配备专职干部；形成了“归口处理”的具体制度，即在处理群众信访时，应明确各业务部门的职责，并逐步形成省市一级多办少转、县级只办不转的原则。信访制度刚成立，相关制度和执行政策尚不够完善，尤其在运行中还有许多问题需要进一步解决。

20世纪60年代至70年代前后一段时间内，信访制度处于瘫痪状态，且遭到破坏。这一时期，受形势影响，信访数量大幅度增长，每月高达2万多件；信访内容主要以落实精简下放和“四清”问题为主。当时，因党和政府工作环境和工作机制受到破坏，致使信访工作无法正常运转和扭曲，更不提及时处理群众反映的诉求。

改革开放初期即1978—1995年，信访制度得到恢复、向正规化和法制化发展。1976年之后，群众来信来访要求平凡冤假错案，使得去全国信访量出现一个小高潮。在这种情况下，全国第二次信访工作会议被召开，研究如何处理信访中反映的新问题，并恢复建国初期形成的信访机制。十一届三中全会是信访制度的新起点，尤其是邓小平同志在大会发言内容中对群众呼声的重视，为信访制度发展奠定了基础。党中央针对来京上访数量多的现象，还专门下达《通告》，部署一系列信访工作妥善解决。并在第三、第四次全国信访工作会议中，形成新的信访工作原则。

新时期，信访工作得到进一步发展。党中央将信访工作拆分出来，成立国家信访局，专职处理信访工作。在第五次信访工作会议后，建立信访联席会议制度，处理信访突出问题或群体性上访事件。颁布《信访条例》，形成信访责任追求制度。《关于领导干部定期接待群众来访的意见》《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》《关于把矛盾纠纷排查化解工作制度化的意见》总结归纳了信访工作经验，指导信访下一步工作。最主要的是构建了相对完善的信访工作法律法规体系。

二、 现行信访制度存在的不足

信访制度虽然在新时期得到长足发展，并有相关法规政策支撑，但在实际运行中仍然存在许多不足，这些不足亦引发了相关问题。

现行信访体系中存在的不足为：

一是中央、人大、政协、地方等均设有信访机构，信访体系比较混乱，表现出不协调现象。信访机构设立的目的是，倾听群众诉求，解决群众困难，维护群众的合法合理利益。但信访机构的复杂，致使信访机构缺乏整体调控。信访机构设置的多元化，本意是相互监督，各自负责与本职能部门相关的信访事务。但实际运行中，群众上访时，对各信访机构权责认识不清，到各个信访机构重复反映情况。各信访机构根据自身职责，给与上访群众的答复必然出现不一致，有的可能还相互矛盾。最主要的是，信访部门没有权力直接处理上访事件，还需转交给地方或相关职能部门处理。群众得不到满意答复、看不到实际行动后，只能越级上访，县一级不予处理，便到省市一级反映，更多的则选择直接进京上访。进京上访的结果依旧是，跑遍设置的信访机构后，无法得到明确处理意见，或直接被转回当地处理。这种不协调现象，不仅增加群众的上访成本，而且增强信访机构的工作量。

二是信访部门间权责不清。信访部门当前在国家体制中，处于一个尴尬境地。从党和政府层面讲，信访部门仅仅为掌握社情民意的“窗口”，是一个只负责接受群众上访来信的职能机构，但不负责具体的处理。信访部门在接到群众上访后，需要明确判断该事件归属那个职能部分负责处理。但现行政府机构中，有一些职能部门权责冲突，某一项事务可由好几个职能部门共同管辖。信访部门无法做出明确判断，故不能给来访群众一个满意答复。信访部门的职能仅仅为接访、疏导、转交，但群众对信访部门的定义为直接处理机构。其次，信访部门的地位困境，因为信访部门无权处理来访群众的事务，对其他职能部门亦无管辖和约束权。

三是信访制度承担的社会责任重。党对信访制度的定位为：维护群众合法权益，确保社会和谐稳定。信访部门在党的要求下，就需要借助各种社会资源，在法律制度的框架内帮助来访群众。信访部门一方面要收集民情民意，及时向党委反映，帮助党委做出某一时间段的正确决策；另一方面在实际运行中，扩大信访救济功能，忽略了国家制度体系设置中的其他功能。即：第一，信访部门接受信访的范围几乎涵盖了社会方方面面，在如此多领域信访问题的处理中，需要对不同的信访问题进行分类整理，有针对性地提出解决方案。但信访工作量大，事务繁重，使得信访工作人员在接受信访时，身心疲惫，长时段后只能按照一种固化模式进行处理。第二，群众尚未有法治意识，依旧相信上访是解决问题的最佳渠道。这与信访部门实际工作中的妥协有关，在“一票否决”压力下，有些地方政府选择满足上访群众的不合理要求，一般采取给一些金钱暂时压制上访群众。在此情况下，上访群众中的投机分子以此作为生活救济。其他上访群众在国家法制化建设过程和封建残留思想影响下，不选择法律途径解决实际问题，而是选择一味上访，希望遇见“青天大老爷”帮助自身解决实际困难。

信访制度中的这些缺陷引发出的问题包括：第一，信访数量始终不见大幅降低。虽然从国家信访局统计数据看，信访数量在逐年降低，但全国信访总量始终处于高位。这与我国处于社會转型时期，各类矛盾爆发有关。第二，非正常信访量增多。信访部门工作依据是《信访条例》，但现实信访案件中，多数上访群众希冀越级上访，借助上级部门给下级政府的压力来解决利益诉求；对一些原先及时处理便可解决的小纠纷，在时间的积累和压抑下，演变为大矛盾，进而引发非正常上访。第三，信访工作队伍建设滞后。信访工作人员数量与信访数量严重不匹配，每一位信访工作人员日常需要处理的信访事务太多太杂太繁重，使得信访工作人员无时间无精力提升业务素质；信访队伍中专职信访工作人员数量少，其余为兼职或借调，对信访工作业务不熟练；信访案件的处理需求信访工作人员拥有心理学、法律、沟通交流等多方面的能力。但现在政府工作人员主要依靠公务员考试招聘，无法甄别真正符合工作岗位的人员。这些情况使得，信访部门的工作方法陈旧，无法与时俱进，不能正确处理来访群众的利益诉求。

三、党组织视角下信访制度的建设路径

党组织作为各项工作的领导核心，在信访制度的建设中必然发挥主导作用。具体措施为：

第一，出台政策确保信访制度落地。党组织在出台有关信访制度政策时，需真心听取群众的意见，真心为群众上访和上访案件解决提供便利。只有在此要求中，党组织出台相关配套政策时，才能真正把上访案件解决在当地，不至越级上访或集中在北京。同时，党组织应严格要求信访工作干部人员的作风，做到踏踏实实为民服务。

第二，提升党组织执行力。各级党组织是本单位工作的核心，在信访部门，党组织更应强化自身的领导地位。信访部门的党组织明确自身工作职责，确切认识到信访工作开展的好与坏，与党组织的党建工作有直接关系。党组织通过党建工作，做到首先，强化党员为民服务的意识，强化执政为民的理念，促使信访工作人员在处理来访案件时，真心听取群众诉求，真心开导群众，真心为来访群众考虑，真心帮助群众解决实际困难。其次，把收集的信访情况，归纳整理，及时向当地党委反映，帮助当地党委了解实情，做出切合实际的有效果的维稳决策。最后，提高各级党组织、党员、信访工作人员接受和处理信访案件的水平。

第三，构建全国信访信息数据库和信息系统。借助大数据库，分析年度上访案件，并分类、分层次、分领域。根据分析数据，宏观把握国内情况，及时掌握上访案件的接受、处理情况。