张 璇 陈 娟 韩 玫



石狮市“小城市病”治理成效及其经验

张 璇 陈 娟 韩 玫

（福建师范大学 经济学院，福建 福州 350007）

当前“城市病”向小城市蔓延趋势日益严峻，“小城市病”备受媒体、社会诟病。依据“小城市病”的内涵、病征等构建了由5个表现层15个具体指标构成的我国“小城市病”的综合评价指标体系，并以福建省石狮市2005-2015年的“小城市病”状况进行实证分析，评价其治理成效并探析其治理经验。评价结果显示，石狮市11年间“小城市病”整体得到改善，尤其是在人才吸引与培养和环境保护方面。但仍存在较严重的资源短缺问题，并且人民生活质量提高和经济活力提升两个方面有所欠缺。

小城市病；石狮市

一、引言

近年来，随着城镇化的快速推进，不仅“大城市病”日益严重，并且城市病进一步向外围蔓延，暴露出了“小城市病”，这个变化引起学术界的高度关注。2015年12月20日召开的中央城市工作会议指出，城市是我国各类要素资源和经济社会活动最集中的地方，全面建成小康社会、加快实现现代化，必须抓好城市这个“火车头”，把握发展规律，推动以人为核心的新型城镇化。可见，有效缓解“小城市病”是推进经济绿色发展、城市健康发展的关键。根据新城市规模设定标准，中国的小城市数超过1800个，小城市数量占中国县城以上规模城市总量比例超过85%，小城市的发展质量决定着中国城镇化发展质量的高低。可见，研究“小城市病”的病征、病理，找寻“小城市病”治理典范，探索“小城市病”的治理经验意义深远。

石狮市作为国家中小城市综合改革试点城市，福建省首个新型城镇化试点城市，2015年城镇化率达78.0%，在“小城市病”防范与治理方面具有典型性和可借鉴性。本文以石狮市作为研究样本，通过建立“小城市病”综合评价指标体系对石狮市近11年的“小城市病”变化情况进行分析，探索并总结出石狮市在“小城市病”防范与治理方面的宝贵经验。

二、文献综述

中国是后发国家，城市发展起来较晚，因此我国“城市病”的出现以及学者们对“城市病”的研究起步较晚。周加来(2004)、吴友仁(1979)、谷迎春（1989）、谢志强（1991）等学者从人口、交通、住房、环境四大领域对“城市病”的表征进行了探讨；张敦富(2005)认为由于城市生活的复杂性，城市中也不可避免出现了许多社会问题[1]；胡欣、江小群(2005)从具体的将将城市病划分为二十四类[2]。关于“城市病”的原因。徐传谌、秦海林(2007)、王桂新(2010)等人认为“城市病”是市场机制自发作用的结果；曾广宇、王胜泉(2005)、周加来（2004）认为“城市病”是政府原因造成；刘永亮、王孟欣(2010)等学者从城乡角度对“城市病”进行分析，得出城乡失衡是催生“城市病”的重要原因[3]。关于“城市病”评价指标体系主要有以下三类典型的指标体系构建。一是将“城市病”指标划分等级。李天健（2012）将城市病的主要表现归纳为自然资源短缺、社会资源短缺、环境恶化和交通拥堵四个方面，据此建立了城市病的评价体系，并将每一指标划分为城市病的五个等级，由此确定相应的评价值[4]；二是设立临界值，确定“标准城市”。王大伟（2012）等人针对与城市的过度集聚直接相关的人口拥挤、交通拥堵、环境污染、住房困难四类城市问题建立了评价指标体系。该对于每类城市病指标，都给出现势指标和趋势性指标。以运行较好的大城市的各项指标的平均情况为依据，确定一个“标准城市”，以此作为判断城市是否发生城市病的临界标准[5]；三是由表现层过渡到领域，再具体到指标层。齐心（2015）构建了由自然资源短缺、生态环境破坏、基础设施不足、公共服务紧张、生活质量下降、公共安全弱化7个表现层25个具体指标构成的北京城市病综合测度评价体系，对北京市2008-2012年的城市病状况进行了实际测度[6]。

关于“小城市病”的研究国内鲜见有系统的研究成果。胡小武（2016）认为中国城市化进程中小城市因人口规模、就业结构、文化氛围、发展动力等局限，是导致越来越多的小城市进入资源枯竭、人口流失、产业衰退、就业艰难等小城市发展陷阱的主要原因[7]。

综上，我们发现，改革开放后对“城市病”的研究领域越来越广且逐渐深入，但大多以“大城市病”的研究为主。关于“小城市病”评价指标体系的研究，尚未有系统的、深入的研究。这不仅凸显出该领域理论研究的相当欠缺，而且尚有的研究多停留在现象描述，尚未形成一个全面综合的“小城市病”评价体系。因此，“小城市病”的量化处理，构建具有普适性的综合评价指标体系是准确把握“小城市病”现状及长期变化趋势的重要研究。

三、“小城市病”综合评价指标体系的构建

（一）指标设定基本思路

目前关于“小城市病”的研究较少，本文根据专家意见及问卷调查结果，发现“小城市病”主要表现为资源短缺、生活质量下降、生态环境恶化、发展动力不足和人才紧缺等5个方面。

1．资源短缺。资源短缺包括自然资源和社会资源两个方面。人口的增加直观体现在人口密度不断加大，土地资源紧张。供水、卫生、教育、文化场所等与人们密切相关的社会资源供不应求。

2．生活质量下降。生活质量不仅是交通、健康、安全、人居环境等物质方面、身体感知方面的生活质量，还包括精神文化生活质量的下降。

3．环境恶化。小城市大都存在“政府腐败发展思想”即“唯GDP思想”，以劳动密集型产业为主的粗放式发展，对生态环境造成了极大的危害。过度强调推进城镇化，大量的人口聚集到城市超出环境可承载人口容量，使得城市的生态状况逼近生态红线。

4．发展动力不足。大量小城市由于发展资源、创新资源不足，企业缺技术，缺人才，缺融资，缺转型的能力和经验，实体经济的传统产业边缘化，导致发展动力不足，产品结构单一，经济发展遇瓶颈,实行“摊大饼”式的开发，进一步促使“小城市病”恶化，从而陷入“小城市陷阱”。

5．人才紧缺。人才紧缺即小城市的知识与创新资源持续衰竭。高等教育资源与高层次知识人才缺失，导致小城市整体水平长期处于低层次化。受小城市的发展状况和发展前景的影响，加上不健全的人才引进机制以及人才激励机制，人才缺失和人才流失加剧成为人才紧缺的重要原因。

（二）指标设定原则

1．导向性原则。“小城市病”主要表现在资源短缺、生活质量下降、生态环境恶化、发展动力不足和人才荒漠化五个方面。因此，指标设计主要是从以上5个表现层着手进一步深入到领域层，进而给出具体指标。

2．数据可获性原则。指标体系主要来自官方统计数据以及实地调研所得数据，因此，指标数据尽量是从根据2005-2015年的《石狮市统计年鉴》及各部门所提供汇报材料中获得。

3．兼顾完备性与简明性原则。“小城市病”评价指标体系要求简单而且全面,能够反应“小城市病”的主要问题，同时保证模型的有效性，尽可能达到描述“小城市病”状况的最小完备集。

4．注重系统协调性原则。“小城市病”综合评价指标体系是一个有机整体,因此在指标体系的构建时应注重不同层级系统指标之间的协调性以及评价体系的整体性。

(三)指标及其解释

根据以上的基本思路及指标设立原则，本文从5个表现层15个领域层的具体15个指标来构建综合评价指标体系（参见表1）。

四、石狮市“小城市病”综合评价指标体系的实证分析

（一）度量方法

本文对石狮市2005-2015年的数据进行处理，对其各年份的城市病状况进行评价。原始数据除地表水质达标率（%）、区域环境噪声平均值（分贝）来自对应年份的《石狮市环境质量分析报告》，其他2005-2014的数据均来自对应年份的《石狮市统计年鉴》，2015年数据是实地调研时各政府部门提供的相关数据。

参照生态城市标准、我国宜居城市标准以及石狮市发展规划等确定了个指标的目标值（参见表2）。继而对个指标数据进行标准化处理，处理方法分为以下三种：①对于正向指标，现状值/目标值-1；②对于反向指标：1-现状值/目标值；③对于目标值为0的值，将现状值/100作为该指标的标准化值。

在应用层级分析法确定个指标的权重（参见表2），参考专家的意见够凿出各指标的比较判断矩阵，计算得出石狮市2005-2015年石狮市“小城市病”综合评价结果（参见表3）。评分越大的表明“小城市病”的现象或程度越严重，评分有上升趋势的表明“小城市病”存在着恶化的趋势，若评分存在下降趋势则表明“小城市病”得到改善。

（二）评价结果分析

从图1可看出，2005-2015年石狮市“小城市病”总评分数整体呈下降趋势，但2010年评分较2009年的37分上升至40，2011年又回落到35，说明这11年间石狮市的“小城市病”整体得到改善，但在2010年改善力度和效果较弱。从各表现层来看，资源短缺的评分11年一直较为稳定地处在较高的水平，可见石狮市的资源短缺问题严重且长时间以来没有得到效果明显的改善。人才荒漠化和环境恶化的评分整体呈下降趋势，表明石狮市在留住人才、人才引进以及环境治理方面取得了较大的成功，是“小城市病”得到改善重要部分。经济活力不足的评分在几年里围绕着4上下波动，2007年后存在下降的趋势，可见石狮市对于经济动力的维持以及创新能力的培养不稳定，但已经初见成效。生活质量下降的评分整体呈下降趋势，2013年出现反弹，且在2013-2015年有上升趋势，说明石狮市人民的生活质量整体向好，但2013年呈现出恶化趋势。

五、石狮市“小城市病”防范与治理的成功经验

从分析结果中看到，石狮市在人治理“小城市病”问题上取得了较大的成效。这与石狮市出台的一系列新政策、采取的一系列新措施以及石狮市的治理模式有密不可分的联系。通过实地调研及开展座谈会，我们发现石狮市在小城市病治理方面积累了丰富的经验，特别是在破解“小城市病”方面堪称典范，值得借鉴。

（一）以人为本的城市治理理念

石狮市在推进城镇化和城市建设中坚持以人为本的理念，充分调动人在治理“小城市病”中的能动性，树立与其城市发展相适应且与城市外来人口居多的特征相匹配的人才观，摒弃人口政策的筛选机制选用吸纳性的政策，即新市民积分政策。从根本上提升人口质量，吸纳高层次知识人才、技术人才、教师和紧缺工种人才等，破解小城市人才荒漠化难题。同时积极推进公共服务的均等化，降低人们加入城市成本，促进人与经济和谐发展。

解决小城市人口生活“庸俗化”问题。积极完善公共文体服务体系，改善生活“庸俗化”现象。完成“一镇（街道）一综合文化站，一村（社区）一文体活动室建设”。石狮市127个村（社区）新建、扩建127家农家书屋，举办全名读书月系列活动，以“狮城新风”大讲堂为载体，打造“书香狮城”品牌。积极挖掘文化资源，发扬狮文化、闽台对渡文化、灯谜文化，建设博物馆、灯谜馆、文化艺术馆，推出主题特色展览，举办灯谜大赛，努力塑造城市特色文化名牌，给予人们文化熏陶，提高人们的文化素养。

（二）着力推动产城融合

石狮市通过统筹城市规划布局，完善基础设施，优化城市功能，提高城市综合承载力推动产城融合，并以此作为小城市治理思路，从根本上解决人地矛盾以及产业发展与城市功能有限的矛盾

1．统筹城市规划布局，坚守生态底线。据石狮市过度开发，生态用地不到40%的现状，提出在推进城市建设过程中，应从“生态控制、做好减法”入手，融合更低、林地、水体、绿地保护，建立“三区两线”分级分类管理体系，并划定占市域面积近35%的生态控制线范围。启动编制《全域一体空间统筹规划》，实现城市定位统一、规划年限统一、发展规模统一、空间布局协调的全域“一张图”。

2．分类推进低效用地再开发，优化城市功能。一是持续推进“五片区二小镇”建设，其中钞坑“城市会客厅”、城东幸福居住新城以及祥芝渔港风情、永宁滨海旅游两个小镇已经初具规模。完成了10片区工4000亩的旧城改造项目，有力盘活存量建设用地，提高城市综合承载能力。二是选定试点探索“政府规划指导、社区组织协调、业主自愿拆迁、土地重新划分、共建共同分担、市场适度参与、就地改造重建”模式。推动老工业区“腾笼换鸟、功能置换”。三是实施以村集体为主体的新型社区建设，以祥芝前山村等3个村庄为试点，在沿海乡镇旧村庄推行农村集中住宅小区建设，鼓励农民以宅基地或自住房置换，探索宅基地的退出机制。

(三)应用信息智能化的小城市治理方式

在信息智能化时代，应用互联网+、信息共享、智能服务等功能能提高小城市治理效率，减少人工治理工作量，提升小城市治理质量。石狮市是人口大市，2015年外来人口将近40万人，面临着人口控制难度大、流动人口的信息采集工作量庞大，外来人口与户籍人口的服务难以平衡等问题。一是数字化的流动人口管理服务工作。积极推进“物业式”、“公寓式”、“自管式”和“散居式”等四种采集模式，广泛应用“流动人口信息化采集系统”、“综合信息管理服务平台”，全面采集流动人口信息，依托微信搭建的“互联网+”民生警务平台，以“二维码”门楼牌为信息采集载体，在全市范围内安装了一万个二维码门牌，全面推广出租房屋和流动人口的二维码数字化管理服务工作。二是新市民积分的无纸化管理。新市民积分管理作为石狮市新市民同城待遇的创新之举，在赋予新市民户籍之外入学、入医、安居、安业等方面公共权益，构造基本公共服务均等化，降低外来人口的城市生活成本，提高外来人口幸福指数。积分政策涉及到各个部门，因此构建多个互联网平台，促进各部门间的联动，实现网络上传材料及网络评分，有序高效的对城市人口进行管理及监督。三是“互联网+”户口办理模式，大力推行网上之间办事，缩短办事周期，实现“先批后办、一趟完结”的办事模式。

（四）着力打造高端化产业体系的小城市治理新动力

产业结构单一，经济发展动力不足是“小城市病”的一般病征。解决此问题，必须丰富并优化产业结构，注入经济发展新动力。石狮市以传统服装产业为主导产业，依靠中低端市场及低成本扩张难以为继。因此，打造高端化产业体系，突出促创新、优业态，主动对接互联网+、智能制造成为推动产业向“微笑曲线”两端发力的主要手段，是预防陷入产业结构单一、经济活力不足的“小城市病”的有效举措。

1．引导技术创新，培育新经济增长点。石狮市主动对接泉州制造2025，推进“数控一代”示范工程，重点培育数控应用示范企业18家。启动“众创狮城”计划，制定推进大众创新创业的若干措施，完善政策扶持、创业服务、创业培训三位一体的“众创”推进机制，依托闽南理工学院、海西（石狮）电商园等由行业协会、民办高校、金融公司等作为运营主体，完善创业服务和创业孵化的整体链条。力推商业模式创新，推动龙头企业、品牌企业探索营销取中间化、两化融合等新型商业模式。以高新技术园区、海洋科技园区为依托，培育壮大新兴产业。积极推进海洋经济发展，加快高新园区建设，目前高新区已形成“五园区一平台”的规模布局，已入驻规模以上企业大76家、上市公司4家。

2．升级主导产业，加强产业支撑。纺织服装产业作为石狮市最具规模的支柱产业，其产业的发展与升级对石狮市产业支撑的加强有着重大的影响。因此石狮市对其升级转型给予高度重视，实施纺织服装产业升级跨越三年行动计划，出台了《关于支持纺织鞋服产业转型升级跨越发展的若干意见》，每年安排1亿元专项资金用于技术改造、融资担保、市场拓展等产业发展需要。

3．发展现代服务业，优化产业结构。近年来，石狮市的第三产业增速一直位列泉州第一，以城市和专业市场为载体，重点发展电子商务、现代物流、现代金融、商务会展、创意设计等生产性服务业，推动第三产业繁荣发展，优化石狮市产业结构。

(五)推进相关制度改革创新开辟小城市治理新途径

石狮市推进户籍管理制度改革，积极实行居住证制度，并以居住证为载体创新实行新市民积分服务管理制度。以积分制为手段，有计划、按梯次赋予外来人口各种福利待遇，对外来人口的进行合理科学的管理，不仅推进了外来人口的市民化，落实“普惠制”、“优惠制”，创造外来人口归属感，为破解城乡“双二元结构”迈出了一大步，还高效的对外来人口信息进行掌握并对其行为进行奖惩，提高外来人口对石狮市的贡献度，降低违法犯罪率。

土地管理方面，积极推进农村宅基地管理制度改革、农村集体建设用地使用权流转、低效用在开发试点落地，加快推动东农村土地的确权登记发证工作，推动农村土地承包经营权向农业龙头企业、家庭农业、专业合作社等适度规模经营主体的流转，加强市场运作。推进城市更新改造，全面推动石结构房改造，有序推进中心市区“土地重划、业主自改”试点，推动老工业园区“退二进三”，积极探索实施沿海五镇农村住宅小区建设模式。土地管理制度的改革与创新有效改善石狮市过度开发现状，实现有效的、集约式用地，对解决“小城市病”的人地矛盾、城市规划落后、低效用地等问题有着极其重要的作用。

（六）实施政府与企业、社会的多方协同治理机制

“小城市病”治理是一项复杂的系统工程，涉及资金、技术、管理、劳动等各个要素投入，涉及各个部门不同领域的工作安排，涉及到政府、企业、群众等不同主体，因此石狮在小城市治理实践中，探索出了一条“政府制定政策、职能部门落实治理措施、企业创造治理动力、社会组织参与监督”的协同治理机制。实现政府、企业和第三部门等多元主体间的“合作性小城市治理”，充分发挥各类社会组织的资源、人力、知识等优势，实现对公共事务“整体大于部分之和”的治理功效。

[1] 张敦富.城市经济学原理[M].中国轻工业出版社,2005.

[2] 胡欣,江小群.城市经济学——立信财经丛书.立信会计出版社[M],2005:128.

[3] 刘永亮、王梦欣.城乡失衡催生“城市病”[J].城市,2010(5).

[4] 李天健.我国主要城市的城市病综合评价和特征分析[J].北京社会科学,2012(5).

[5] 王大伟,王宇成等人.我国城市病到底多严重——城市病的度量及部分城市的城市病状况定量对比[J].中国发展观察,2012(1).

[6] 齐心.北京城市病的综合测度及趋势分析[J].现代城市研究,2015(12).

[7] 胡小武.中国小城市的死与生:一种城市问题的视角[J].河北学刊,2016(36).

责任编辑：林善炜

2017-02-02

本文为福建省创新创业计划项目（项目编号:201610394074）的阶段性研究成果。

张璇（1994-），女，福建长汀人，福建师范大学经济学院学生，主要从事经济学研究；陈娟（1995-），女，福建漳州人，福建师范大学经济学院学生，主要从事经济学研究；韩玫（1995-），女，福建漳州人，福建师范大学经济学院学生，主要从事经济学研究。

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1674-1072（2017）01-049-06