●徐思远

促进建立“四个政府”推进治理现代化
——基于国家审计的功能视角

●徐思远

本文阐述了国家治理现代化的具体表现(即“四个政府”)，论述了审计部门在促进国家治理现代化中的功能定位，并就如何进一步发挥国家审计功能，促进“四个政府”的建立，推进国家治理现代化提出了相应的政策建议。

国家审计 治理现代化 “四个政府”

一、国家治理现代化渊源

党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中明确了全面深化改革的总目标，即完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。由此，国家治理现代化作为一个热门词汇，开始进入公众视野。而这一目标的提出无疑将对我国产生深远的影响，它以现代化为落脚点，将国家治理体系与治理能力结合起来，并揭示了现代化与国家治理之间的密切内在关系。有理论界的学者提出，国家治理现代化可以看成是我们党继提出工业、农业、国防、科技这“四个现代化”之后，提出的“第五个现代化”。

国家治理现代化的理念并非一朝一夕形成，其产生可溯及上世纪七八十年代。彼时，经济全球化正以不可阻挡之势向前推进，传统政府治理模式受到了前所未有的冲击和威胁。为应对这一挑战，西方发达国家率先发起了以善治理念为指导的转变政府职能和提升政府能力的运动，旨在建立一套与高速发展的经济相适应的政府治理模式。这就是国家治理现代化的发端。

而对于治理现代化的内涵，各国学者进行了多年探讨并产生了见仁见智的研究成果。其中，美国学者弗朗西斯·福山的观点非常具有代表性，他认为治理是“政府制定和实施规则以及提供服务的能力”他非常强调政府职能定位的重心应该在于服务而非直接参与。事实上，政府职能将随着时间推移呈现逐步转变的态势,其直接参与到具体市场和社会活动中的比重必然将越来越小，而会将大部分的资源分配到制定执行规则，进行外部监督以及提供社会服务等领域。曾有学者从体育项目的视角出发，对政府的角色转变作出了非常形象的比喻，即政府的角色将逐步经历“运动员”、“教练员”、“裁判员”、“运动场”的转变（如图1）。

图1 政府功能定位演进

二、国家治理现代化的表现

目前，我国正处于全面深化改革的关键时期，同时也是经济增长速度换档期、结构调整阵痛期、前期政策消化期的“三期叠加”阶段。我们认为，要推进国家治理现代化，就是要完成政府职能转变、提高政府执政能力和执政水平。具体而言，可以将这一目标细化为四个方面的内容，也即建立起“四个政府”：法治政府、民主政府、有效政府、透明政府。它们从不同的维度和视角对国家治理现代化的蓝图进行了勾画。

（一）法治政府在现代治理中的体现

美国思想家潘恩认为，“在专制政府中国王便是法律……在自由国家中法律便应该成为国王”，这充分说明了法律在现代国家治理中扮演的重要角色，“法治”替代“人治”是社会文明进步的一个标志。就目标而言，构建法治政府就是要政府遵照法律要求为人民服务，使政府各项权力都在法治轨道上稳定运行。法治社会的建立就是以法律体系构筑一个权力的笼子，使公权力不被滥用。落实到操作层面，法治政府既表现为“有法可依”，也表现为“有法必依”。前者是指，现代国家治理背景下法律规范应当覆盖在社会生活的各个角落，不留空白，同时，法律规范应当清晰明确，消除模棱两可的规定，从而不为权力寻租行为留有监管的“灰色地带”；后者是指现存的法律需要得到严格的执行，这样既维护了法律的权威，也维护了政府的公信力。此外，在现代国家治理背景下，法律法规也需要根据经济社会环境的变化不断地进行更新完善，同时修改、废止不合时宜的规定及条文，以保持法律规范的适应力。

（二）民主政府在现代治理中的体现

弗朗西斯·福山指出 “当下的一个正统观点就是，民主与善治之间存在着相互促进的关系。”，可以说，民主就是善治理念的题中之义。治理现代化的推进，需要公民和社会组织平等、广泛的政治参与。政府要能保障人民当家做主的权利，保证 “权为民所有”、“权为民所赋”，“权为民所谋”和“权为民所用”。在我国，民主政治集中体现为人民代表大会制度，政府向人民代表大会汇报工作并受其监督，因此，人民代表大会的控制力是影响我国建设民主政府的重要因素。

（三）有效政府在现代治理中的体现

现代国家治理理论十分强调政府的企业化管理及其行政服务的有效性，就是要在有限的资源条件下提供尽可能高质量的社会服务。建立有效政府已经成为当今世界行政改革的一种趋势，也是我国推进国家治理现代化的基本方向。有效政府既包含了有效果，同时也包含了有效率。政府工作绩效是其核心特征，它体现在政策有效贯彻落实，财政资金有效使用等国家运行的各个方面。

（四）透明政府在现代治理中的体现

建立透明政府,保障民众的知情权参与权，可以促进公民、政府、社会对国家的共同治理。而对于透明政府在国家治理中的价值地位，1913年时任美国最高法院的大法官路易斯·布兰代斯有着十分精辟的论述：“透明度是社会和经济问题的最佳药品。正像人们常说的那样，阳光是最佳的防腐剂”。把政府的权力置于阳光下，让权力在社会公众知晓、讨论、评判和监督中运行，是民主集中的重要体现，不仅维护了人民参政议政的权利，更有助于实现政府的顺利转型。

三、国家审计在推进治理现代化中的功能定位

1989年，美国审计总署在其发表的《黄皮书》中提到“审计已成为政府责任性体系组成部分”。可以说，国家治理的需要决定了国家审计的产生。国家审计始终参与着国家整体政治框架的构成。它在监督政府依法有效运行，保障公民民主权利，为公民参政议政提供可靠信息等多个方面发挥了巨大作用。而在当前全面深化改革的关键时期，国家审计对于我国推进治理现代化而言有着更为深远的意义。通过强化审计监督，对于推进民主法治进程，促进政府行为科学有效、政府信息公开透明有着深远影响。

（一）促进建立法治政府

在社会经济运行过程中，不可避免存在法律法规不完善、有法不依和执法不严、重大违法违规等情况。而审计作为监督部门，不仅能查错纠弊，更能从制度层面分析并提出建议，把权力关进制度的笼子里。这些都是由国家审计的职能优势决定的。审计往往能深入基层，从实践的角度考查法律法规的适用性及执行力度。同时，由于审计涉及领域众多,还能从全局高度出发，对法律法规执行情况综合分析评价，增强法律法规之间的协调性,为推进法治政府的整体建设提供决策支持。审计的这一功能无疑有助于我国实现“有法可依”与“有法必依”。我国的审计实践成果也充分说明了这一点，审计机关成立30多年以来，推动了企业国有资产法、招标投标法试行条例等法律法规的制定，参与了700多件法律法规的立法协调工作。2006年以来，根据审计建议，有关方面建立健全制度4.4万多项。

（二）促进建立民主政府

关于审计与民主的关系，著名会计学家杨时展教授有过这样的论述，“民主，是现代审计的目的，审计，是现代民主的手段。”而对于国家审计服务于民主政府建设的功能定位，我国学者也有着丰富的研究成果，例如，蔡春等（2012）认为，国家审计产生于公共受托经济责任关系，其根本目标是促进政府公共受托经济责任的全面有效履行。学者的研究结论表明了现代审计根植于现代民主，并通过不断促进改善政府部门的履职情况服务于现代民主的建设。

在我国，政府部门接受人民代表大会的委托管理国家运行。这其中就蕴含了一层委托代理关系，根据委托代理的经典理论，这一关系不可避免地存在着逆向选择与道德风险。审计部门以第三方的角色定位介入其中，开展的是外部监督，则可以有效减少相关的风险，从而保障人民代表大会控制力，也就是保障了人民当家做主的权利。

（三）促进建立有效政府

对于有效政府的考量需要从三方面进行，即经济性、效率性和效果性。这与开展绩效审计的三大落脚点不谋而合。绩效审计所指向的，正是政府部门的权力运行、政策落实，以及资金使用等情况。通过开展绩效审计，可以有效监督及制约权力运行，并使国家资金的使用以及政策贯彻落实富有成效，从而全方位提升政府工作效率。以农业专项资金为例，农业资金往往具有点多、面广、拨付链条长等特点，这些特点的存在往往会影响到财政资金的使用绩效。通过对该项资金的使用情况开展绩效审计，针对其在拨付使用环节存在的问题提出政策建议，可以有效改善资金的传输机制，从而提高资金的使用效率。

从历史经验来看，随着时间的推移，绩效审计将在国家审计中占有越来越重要的份额，例如，到20世纪 70年代，美国会计总署的国家审计人员约有85%的工作量从事的是绩效审计工作。近年来，审计署围绕政府资金的使用开展了诸多大型绩效审计项目，如2011年的黄河流域水污染防治与水资源保护资金审计，2012年关于环保领域34个利用国外贷款项目绩效情况审计等。绩效审计在国家审计体系中地位的提高无疑增强了国家审计参与建立有效政府的能力。

（四）促进建立透明政府

建立透明政府的首要工作就是促进政府信息公开，因此拓宽政务信息公开渠道、丰富政务信息公开手段是建立透明政府的重要途径。审计部门通过开展经济责任审计、财务收支审计以及专项审计调查等项目，可以获取大量的相关政务信息，再以互联网平台为载体，采用审计公告的形式向群众公开，从而为社会公众了解政府履职情况并参与公共决策提供了一个窗口

结果公开一直以来都是我国审计工作的重要内容。审计署在《2003至2007年审计工作发展规划》中提出要大力推行审计结果公告制度。随着时间推移，这一力度也逐步加大。例如，浙江省审计厅在门户网站和政务微博公开2014年度财政审计信息公开自查报告。其中共有80多处点名，涉及33个厅局和22个市县，力度前所未有。同时首次单独披露违法违纪案，首次写入领导干部经济责任审计内容。

四、进一步发挥审计功能的政策建议

国家审计在促进“四个政府”的建立中，有得天独厚的优势，也有不容推脱的责任，同时也有相当大的提升空间。当然，要进一步发挥审计在推进国家治理现代化中的作用，除了审计自身要充分发掘潜能，国家层面也需要进一步创造更好的条件。笔者以构建“四个政府”为出发点，提出以下四方面的建议。

(一)进一步完善法治体系

法治政府的建立需要进一步完善法制体系。

1、完善现存法律规范。审计部门要根据审计发现的问题和了解的情况，围绕“有法可依”和“有法必依”两方面的要求，针对现存法律法规的覆盖以及执行情况提出政策建议。既要加大现有法律的执行力度,维护法律权威,也要修改或废除不合吋宜的法律法规,使政府能够适应新形势依法运行.

2、积极参与法律制定。目前，我国的法律制度还不能完全适应审计工作的需要。例如在资源环保领域，虽然我国制定许多法律、政策法规及规章制度，如 《宪法》、《环境保护法》、《森林法》等。但还缺乏直接与资源环境审计相关的法律依据，如环境审计准则、环境会计准则等，这就使得审计人员在开展审计工作时缺少直接参考依据。因此，审计部门要积极开展沟通，参与到法律法规的制定中去，弥补一些领域的法制空白。同时立法机关也要在立法过程中充分考虑审计工作的需要，听取审计部门的意见，尽快修订和完善与国家审计密切相关的法律文件。

3、参与建立法治政府的评价体系。党的十八届三中全会提出建立科学的法治建设指标体系和考核标准。将立法成本、执法成本、司法成本、风险成本、试错成本、运行成本等加以量化评价，以科学量化评估法治建设和国家治理现代化的成效。建立评价指标，科学评价政府运行合法合规性，无疑有利于法治政府的建立。对此，审计部门也应该充分发挥自身的优势，积极利用审计成果，参与到指标体系的建立中去。这既是审计业务的横向拓展，也是审计成效的深层次体现。

(二)密切国家审计与人大联系

国家审计要进一步参与到民主政府建设。就需要加大同人民代表大会的联系。当前，审计机关对人大的服务不断加强,审计工作报告已成为人大审批决算的依据。但根据《中华人民共和国宪法》第109条规定:“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关，……，对本级人民政府和上一级审计机关负责。”由此可见，从宪法的角度，国家审计机关隶属于政府，因此很难否决或阻止政府特定行为。可以说，人大尽管拥有监督权力也只能依靠或借助 “别人的工具为自己做事”；尽管审计拥有监督资源，但却因缺乏权力 “后台”而难以使自己发挥出资源的最大效应。这无疑影响了审计部门在审计政府工作中的独立性，弱化了审计的监督职能，降低了国家审计权威。

笔者认为，要对政府这一权力代理机构进行独立的审计，充分发挥保障人民权力的作用，促进民主政府建立，国家审计应该对国家权力的委托者，即人民代表大会负责。因此笔者建议国家层面要把审计问题和解决问题的权力从政府内部转移到国家权力机关，从权力架构和法律关系层面对国家审计的隶属关系进行调整，使得国家审计能更好地服务于人民代表大会，监督政府运行。当然，由于这一变更牵涉的部门众多，因此短时间内难以完成。笔者建议，在现有的架构模式下，可以创新人大与审计部门的合作模式，进一步完善人大委托审计与审计向人大反馈的运行机制，从而增加人大委托审计开展的项目数量比重，通过这一举措，可以有效提高审计部门服务人大的水平，从而有力地促进民主政府的建立。

（三）着力发展绩效审计

要发挥国家审计功能，促进有效政府的建立，就必须大力开展绩效审计，评估政府的运行绩效。这需要审计部门与国家层面的共同努力。

1、加大对绩效审计人才的引入、培养力度。目前我国的审计人员的知识背景以财会类专业为主，而开展绩效审计往往需要审计人员具有相应学科的知识储备。例如，开展环境绩效审计就需要相应的环保知识。因此，一方面，审计部门要加大引进相应专业人才的力度。甚至可以引入那些精通相关知识但不太了解审计知识的“专才”。在工作过程中加强对他们财务审计水平的培养，将他们打造成绩效审计的复合型人才。同时，要加大对现有审计人员绩效审计知识的培训力度，有条件的可以开展同高校以及研究所的合作，从而强化他们从事绩效审计的能力。

2、统一评价口径。目前在一些领域还存在着其自身评价口径与绩效审计评价口径不一致的情况，这削减了审计结果的说服力，阻碍了审计成果的进一步运用。例如，某些基建项目中尚未引入“绩效预算”的理念，缺乏绩效衡量指标，如果用绩效审计去评价这些项目资金使用的效率效果，就会出现“水土不服”的局面，审计结果也难以得到被审计单位的认可。因此我们建议补充规定相关法律规范，引入绩效评价理念，使得审计双方能够就绩效评价的标准达成一致，这既方便审计部门以统一的口径衡量绩效，也便于被审计单位根据审计结果和建议采取更有针对性的整改措施。

3、增加考评维度。现阶段的绩效审计主要侧重于考评经济效益。而党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重要问题的决定》提出：“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。建立生态环境损害责任终身追究制。”充分说明了今后的审计工作重心应当在环境效益方面有所侧重。根据这一趋势，笔者建议在开展绩效审计过程中应当加入环境绩效评估维度，既考量政府行为、财政资金的经济效益，也考量其环境效益，从而督促政府部门树立起“绿色GDP”理念，走集约发展的路子。

（四）扩充审计内容，推进过程公开

审计部门在促进透明政府的建立上有着巨大的发挥空间，这是由其部门职能性质决定的，在审计查错防弊的过程中，自然获取了大量的政务信息，从而形成了信息占有的天然优势。因此，就审计部门而言，促进透明政府的建立。可以从两个方面着力，从而更好地保障人民群众的知情权与监督权：一是将政府部门的政务公开情况作为必审内容，二是进一步加大审计工作的公开力度，拓宽审计公告的覆盖面，丰富审计信息公开的形式。

将政府部门的政务公开情况作为必审事项，评价其信息是否准确、公开是否及时，渠道是否通畅，并且将审计情况在结果文书中予以反映，可以有效提高被审计单位对政务公开的重视程度，从而加大其信息公开力度，提升部门运行的透明度。同时由于这一建议便于执行且不会增加额外的审计资源消耗，因此具有较强的可操作性。

除继续加大审计结果公开力度外，结合当前趋势以及建立透明政府的需要，还应该推进审计过程公开，实行开门办审计。在制定审计计划时，可以广泛征求社会公众的建议，将那些与群众切身相关的事项列入审计计划；审计实施中公开审计的阶段性成果，让社会公众了解审计内容、审计对象、审计程序、审计进度和审计需求，便于群众配合支持审计工作。对审计过程的公开既方便群众对审计部门监督，也有利于审计部门将群众的力量应用到审计，有助于及时发现新情况、新问题，及时纠正审计过程中出现的偏差及不足。这无疑为群众了解政府运行情况提供了更为便捷的窗口。

（作者单位：浙江省湖州市审计局）

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