【摘要】作为重大的民生工程，棚户区改造项目的实施在改善了困难群众的居住条件，促进城市基础设施建设，推动城镇化进程的同时，也对拉动投资、扩大消费需求，调整地方经济结构等等方面发挥了重要的作用。而金融在促进棚户区改造项目建设中将发挥出重要的支持与保障作用。因此，本文结合地方棚户区项目改造实践，对金融支持棚户区改造模式及其存在问题进行了分析，通过分析并结合实际情况，对金融如何根据棚户区改造的特点和要求，充分发挥出金融支持棚户区改造的支撑作用提出相关政策建议。

【关键词】金融支持 棚户区 探索 实践

棚户区改造作为保障性住房建设的重要组成部分，是重大的民生工程和发展工程。棚户区改造的实施不仅有效改善了困难群众住房条件，缓解城市内部二元矛盾，提升了城镇综合承载能力，而且对促进经济增长也具有非常重大的意义。加快棚户区改造建设，不仅要在土地供应、基础设施建设、发展规划等方面进行完善和创新，更需要在融资方面对棚户区改造建设进行大力支持。但从实际情况看，由于棚户区改造与一般商品住房的投融资体系有较大的差别，其建设过程中仍然面临着一些困难和问题，需要从法律法规、建设机制、信贷支持以及融资渠道等方面加以探索和解决。因此，金融机构如何根据棚户区改造实际，分别从政策、信贷资金、金融服务等方面对棚户区改造建设进行支持是一个值得探索和思考的问题。

一、保山市金融支持棚户区改造模式

2014年5月，国家开发银行向云南省城乡建设投资公司批准投放340.05亿元的棚户区改造专项贷款，其中，国家开发银行已审核通过保山市的贷款额度162亿元，保山市的贷款份额就占到近5成，作为一个财政收入处于全省中游的地级市，保山市通过创新投融资机制，积极拓宽棚户区改造建设的融资渠道，充分发性政策性金融支持作用，积极探索“政府主导、银行贷款、市场运作”棚户区改造新模式，有效缓解了棚户区改造建设的融资矛盾，为棚户区改造建设提供了强有力的资金保障，在云南省新一轮棚户区改造中抢占了先机和制高点。

（一）政府搭建投融资平台

作为全省16个州市中并不发达的区域，资金短缺一度成为保山市棚户区改造的阻力，为解决棚户区改造地方政府投资压力较大，缓解项目建设的融资矛盾，保山通过政企合作的方式，与云南建工集团及省城乡建设投资公司在全省率先签订了《保山市2013～2017年中心城区棚户区改造项目融资开发协议》和《保山市2013～2017年中心城区棚户区改造项目合作开发协议》，政府与建设方共同搭建融资平台，协定由云南建工集团指派下属的全资子公司省城乡建设投资有限公司作为保山市2013年～2017年中心城区城市棚户区改造项目的融资开发主体，按照整体规划、综合开发、优先安置、统借统还、分期实施的模式，借助省城乡建设投资公司的资本、技术、管理平台，实行政企合作，由地方政府负责征地拆迁工作，由省城乡投公司负责安置房建设、改造范围的土地整理及资金落实，其棚户区改造项目收入支付完成融资成本及开发成本后，按保山市政府30%、省城乡建设投资公司70%的比例进行收益分配。目前，保山中心城区棚改项目涉及青华湖、青阳、下村、火车站及红庙共5个片区，总规划面积2.24万亩，拆迁1.2万户、268万平方米，规划建设安置房28344套，其中，实物建房22844套、货币补偿安置5500户，安置人口5万人，项目总投资167.26亿元。同时，各县区棚改项目已纳入了云南省2013年～2017年城市棚户区改造省级统贷项目（四期），项目总投资为49.17亿元，计划棚户区改造5974套（户）。

（二）人民银行政策工具支持

为支持政策性金融机构加大对棚户区改造重点项目的信贷支持力度，自2015年以来，人民银行通过抵押补充贷款（PSL）政策工具向国家开发银行、农发行提供长期稳定、成本适当的资金来源，支持其棚户区改造的信贷投放，其贷款采取质押方式发放，合格抵押品包括债券资产和优质信贷资产，各政策性银行也可以直接用发放的贷款去抵押获得对应的补充抵押贷款。这一政策的实施使国开行、农发行棚户区改造贷款利率水平有所降低，有效降低了承贷主体的融资成本。目前，保山市国开行棚户区改造贷款通过人民银行抵押补充贷款方式（PSL）的支持，贷款利率为4.125%，较非抵押补充贷款方式（PSL）支持的贷款下降了0.475个百分点；农发行部分通过人民银行抵押补充贷款方式（PSL）支持的棚户区改造贷款利率为4.145%，较非抵押补充贷款方式（PSL）支持的贷款下降了0.755个百分点，有效降低了融资过程中的成本费用。

（三）政策性银行信贷资金支持

近几年来，保山市在推进棚户区改造过程中，充分利用政策性金融机构信贷资金的优势，通过国家开发银行、农发行等政策性金融机构信贷资金的投入，有效缓解了棚改项目建设的融资矛盾。一是按照“统一评级、统一授信、统借统还、滚动实施”的模式向国家开发银行申请贷款，国家开发银行给予了保山200亿元左右的政策性开发贷款，投入棚户区改造，并于2017年前完成贷款投放工作。在贷款偿还方式上，将棚户区改造区域内整理出的土地出讓收入及项目的配套商业收入，纳入保山市与省城乡建设投资公司及国开行共同设立的共管账户，专项用于偿还投融资资金本息。目前，保山市已争取到国家开发银行贷款授信额192.53亿元，其中，中长期贷款额度132.35亿元，截止2016年末，国开行棚户区改造贷款余额110.16亿元，较上年同期增加46.66亿元，增长73.48%。二是农发行充分发挥农业政策性金融机构的作用。作为政策性农村金融机构，农发行充分发挥机构覆盖面广、金融服务规范、担保方式灵活等优势，适当简化贷款材料，优化贷款流程，建立棚户区改造贷款审批绿色通道，保障棚户区改造项目的融资需求。其支持的棚户区改造项目主要包括城中村、国有林区、国有垦区棚户区改造及其相关配套基础设施建设等领域。截止2016年末，农发行棚户区改造项目贷款余额7.4亿元，累计支持城市棚户改造项目4个，其中，人民银行抵押补充贷款（PSL）2.9亿元。

（四）政府融资平台贷款支持

目前，保山市在推进棚户区改造建设项目的过程中，各级金融机构为配合棚户区改造，也加大了对市政基础设施建设、旧城改造等与棚户区改造建设项目配套相关的基础设施项目的建设力度、从信贷资金支持上缓解相关工程项目的资金压力。保山市各级金融机构根据地方棚户区改造建设进程，以地方政府融资平台为依托，利用融资平台的融资功能，对融资平台发放贷款，加大了对地方市政基础设施、土地收储、旧城改造等棚户区改造项目建设的信贷支持力度。截止2016年末，保山市地方政府融资平台贷款达37.42亿元，占全市各项贷款的比重达6.25%，从贷款的实际投向及用途看，主要对全市的市政基础设施、土地收储以及旧城改造等领域进行了信贷支持。截止2016年末，保山市地方政府融资平台市政基础设施建设贷款达4亿元，土地收储贷款达8.9亿元，拆迁、旧城改造的贷款达3.2亿元。

二、保山市金融支持棚户区改造存在问题

（一）信贷支持棚户区改造面临诸多因素制约

目前，保山市棚户区改造项目建设的信贷支持主要是由国家开发银行、农业发展银行等政策性银行提供，而本地金融机构对此支持力度较小，主要原因：一是棚户区项目建设周期较长、介入程序较为复杂，一些金融机构认为棚户区改造业务操作较为繁琐且投资项目收益小，对此处于观望态度。二是棚户区改造实现市场化的难度较大。从棚户区建设的实际看，目前，各中心城市的棚户区改造项目基本上处于城市与农村结合的邊缘地带，其区位优势不明显，房屋密度大且改造成本较高，交通、通信、学校、医院相关基础配套设施建设较为滞后，商业价值较低，从而导致对房地产企业的吸引力不大，市场化运作难度有所较大。

（二）棚户区改造项目建设具有一定风险性

目前，棚户区项目改造的贷款期限最长可达25年，致使棚户区项目建设面临着后期风险，从贷款偿还的来源看，目前，部分棚改地区的财政收入增长较慢，财政实力较弱，而土地拆迁成本较高，商业价值低，这对主要依靠土地出让及地方财政收入来偿还棚改贷款面临着较大困难。一是棚户区改造项目在拆旧阶段中由于涉及农民搬迁、房屋拆迁补偿、土地征收等农民的自身利益，政策敏感性强，社会影响较大。在具体实施的过程中，如果没有制定出一个可行合理的补偿方案，且操作不当就会容易引发社会矛盾，从而会对棚户区项目的建设产生不良影响，有可能造成建设工期停滞和延后，这对棚改项目的贷款偿还产生不利影响。二是棚户区改造项目建设期限长，操作环节多，覆盖面较广，棚改所涉及到的土地面积相对较大。而从棚户区改造项目的还款来源渠道看，土地的市场价格存在着较大的不确定性，这对建设用地的出让价格、进度的影响较大，使土地价格呈现波动，从而影响了棚改项目贷款的还款来源。

（三）棚改项目的融资方式有待拓宽引入民间资本难度大

目前，棚户区改造项目一方面是通过政府的融资平台来进行融资，一方面则是主要依靠国开发、农发行等政策性银行的信贷支持。从融资的方式看，棚户区改造项目融资主要以银行贷款为主，其他融资方式较为缺乏。由于棚户区改造项目具有公益性强和收益率低的特点，致使通过发行企业债券和中期票据进行融资的成本较高。同时，相对于一般商品房开发项目，棚户区改造项目短期商业开发价值不大，对民营房地产企业吸引力较小，引入民间资本的难度较大。

四、政策建议

（一）建立和健全贷后管理体制机制

一是加强对贷款用途的审核。在棚户区改造贷款发放后，应加强对棚改贷款的管理，采取措施，建立机制，实行封闭管理，从源头上防止棚户区贷款被挪作他用，确保棚改贷款专款专用，从制度上规定贷款资金必须用于相应的棚改项目，严禁用于其他棚改项目和非棚改建设项目。在贷款具体操作中，贷款资金的双方均应在国开行等政策性金融机构开立资金账户，用于贷款资金的发放、拨付和收回。二是加强对贷款资金的动态管理。对贷款发放和使用的条件要实行严格审查机制，对贷款资金的支付进行全过程的动态管理，严格按照项目进度拨付贷款，确保项目的顺利实施和贷款资金的使用合规。同时，建设部门应建立项目工程建设进度台帐，核实项目进展情况，并对照工程施工合同及工程进度计划，核实贷款资金拨付要求与工程进度是否匹配，与实际支付合同是否一致。三是注重贷款长期风险防范。由于棚改贷款期限较长，贷款面临长期风险，主要是面临的市场价格风险较高。因此，在贷款管理的过程中，信贷部门要做好贷款风险防范预案，信贷人员应及时关注市场价格变化，注重分析对其贷款风险的影响程度，如面临的风险程度较大，可采取提前收贷、追加担保、变更贷款合同等措施弥补价格变化对贷款影响。

（二）创新和拓宽棚户区改造融资渠道及方式

一是充分利用市场金融工具进行融资。发挥银行间债券等票据市场在棚户区改造中的作用，可通过企业债务融资工具，在风险控制的前提下，通过非公开定向发行债券的方式，为棚户区改造项目实行债券融资。同时，积极支持符合条件的地方政府融资平台以及承担棚户区改造项目的企业发行中期票据，对棚户区改造项目实行专项资金筹融资，拓宽棚户区项目的融资渠道，积极支持棚户区改造。二是有效发挥财政资金的支持作用。在棚户区改造过程中，地方政府部门一方面要加大地方财政的投入力度，配合棚户区改造项目的实施，对棚户区改造项目所涉及到的土地征收、拆迁补偿、基础配套设施建设等方面给予有力支持。一方面，在发挥财政资金支持效应的同时，应充分发挥财政资金的引导作用，采取资本金注入、设立担保基金池等方式，引导更多的商业信贷与民间资本投入到棚户区改造中。

（三）充分发挥政策性金融的引领作用

目前，棚户区改造项目所需资金较大，但从实际情况看，国开行、农发行等政策性金融机构所投入的信贷资金比重较大，而其他金融机构投入的比例较小。因此，要充分发挥国开行、农发行等政策性金融机构信贷资金的引导作用，积极创新方式，引导和动员社会资金支持棚户区改造。一是积极开展棚改项目银团贷款。以棚改项目银团贷款为突破口，引导商业性金融机构开展棚户区改造项目贷款业务，在银团贷款业务操作过程中，可以借鉴产品结构化设计理念，为银团贷款设计相应的结构产品，如：可将商业性金融设计为优先级债权人，有优先偿还贷款的权利，而国开行等政策性金融机构为次级债权人，只有当优先级债权得到偿还后才开始获得偿还，这不仅能有效降低商业性金融投入到棚户区改造项目的信贷资金风险，降低其资金回报的要求，同时对其提高参与棚户区改造贷款业务的积极性也具有一定效果。二是稳步发展银行表外业务。国开行等政策性金融机构可以通过发展表外业务，向符合条件的棚改项目发展提供信用担保等银行服务，以自身的信用对项目进行担保，从而提高了项目信用度，降低了项目风险，从而达到吸引商业性金融进入棚户区改造项目的目的。

参考文献

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[2]葛志苏.金融支持棚户区改造模式探讨.北京：北京金融评论，2014.4.

[3]李彦东等.金融支持棚户区改造的对策.北京：金融时报，2016.9.

[4]吕德忠.新型城镇化与金融支持对策[J].西部金融，2013.6.

作者简介：范应胜（1978-），男，云南保山人，供职于中国人民银行保山市中心支行，研究方向：经济金融。