胡美玲

【摘 要】本文通过政策分析法和规范分析法，探索如何完善土地收购储备制度。土地收购储备制度已在全国范围内基本建立并在调控土地市场中发挥了重要作用，但也存在许多问题和不足，需要进一步规范和完善。将土地收购储备机构改造为中央控股的股份公司，有助于增强中央对土地的宏观控制力，调节中央地方土地收益，拓展外资民资投资新领域。

【关键词】土地收购储备；土地宏观调控；收益分成

[Abstract] This paper explored how to perfect the system of land purchase and reserve through policy analysis and normative analysis.

[Key words] land purchase reserve； land macro-control； gain sharing

1 土地收购储备制度存在的不足和问题

土地收购储备的宗旨是调控市场。市场上可供建设的土地过多时，开展收购以减少市场中土地供应潜在数量；市场上可供建设的土地过少时，将储备的土地释放出来，缓解需求压力。此过程类似国际上各国中央银行为稳定汇率而做出的反应。虽然运行规则都是“低买高卖”，而且最终结果都是要赢利的，但没有一家中央银行是以牟利为目的而介入汇市的。土地收购储备的作用也是相似的，倘若在土地儲备期间，恰逢市场地价上升，土地又经开发、整理，收购储备赢利也是毋庸置疑的，但是若以牟利为主要目标甚至是惟一目标来运作，则有违土地收购储备制度建立的初衷。

2 将收购储备机构改造为股份公司的建议

为从根本上完善现行土地收购储备制度，克服收购储备操作上的问题，应将各地收购储备机构改组、改造为中央控股，面向外资民资开放、当地政府参股的土地收购储备股份公司。这些公司不以牟利为目标，而专司土地市场供应调控之职。较之目前的土地收购储备机构，这些股份公司具有以下优势：

2.1 中央控股有助于稳定市场和降低金融风险

在土地收购储备股份公司的构架中，实行中央控股有利于构建全国统一的土地调控体系，形成和提高通过调控土地市场干预宏观经济运行的能力，防止各地在土地调控上各行其是，遏制“与民争利”式或“巧取豪夺”式收购储备行为对土地市场稳定的破坏性影响。另外，由于目前的土地收购储备资金主要来自国家开发银行和其他国有商业银行，因此，中央参与并控股并不会比现有收购储备方式带来更多的金融风险，反而在一定程度上因为监管加强而有助于此类风险的降低。

2.2 允许外资民资进入有利于提高投资效率

土地收购储备股份公司中允许外资、民资进入，不仅拓展了外资、民资在中国的投资新领域，加大了引进外资、启动民资的力度；而且，由于土地开发、城市基础设施建设领域的资金吸纳容量极大，这一做法还使得目前沉淀的巨额民资和寻找出路的外资有了较佳的投资机会；另外，对投资来源的开拓也有利于摆脱当前收购储备主要依靠借贷维持运转的局面，有助于降低商业银行的金融风险。

2.3 地方政府参股能够调动积极性并规范操作

在土地收购储备股份公司中，除了接受中央和外资、民资的控股、参股外，地方政府的参股也是非常重要的。地方政府拥有一定股份的做法，仍然可以确保当地政府从中获得相应的土地收益。这样一来，由于切身利益所在，加上监管加强，当地政府一方面仍会积极支持和继续推动土地收购储备，协调减少当地社会对收购储备土地的阻力，另一方面也不再倾向于过度使用行政权力，以及不再破坏市场规则干预土地收购。

3 建立具有宏观调控能力的收购储备机制的设想

由于各地的土地收购储备机构均由中央控股，加之又被定性为非牟利实体，公司的重大决策和日常运行就可以由中央统一调度，其实际操作行为及其结果也就完全可以预期。当宏观局势上有要求时，服从中央是第一位的，对中央的土地宏观调控政策可以保证做到令行禁止。也就是说，对土地供应数量、种类、结构、布局、时序等的控制都可以做到收放自如，从而有助于形成和提高符合市场机制的、真正的土地宏观调控能力。

4 创新管理方式提高土地开发和城市建设水平的考虑

首先，改造后的土地收购储备股份公司应考虑引入基金管理公司的方式进行管理。随着外资、民资等资本的纷纷进入，土地收购储备可以减少对国有商业银行贷款的依赖，降低金融风险。与此同时，这些资本也必定会要求按国际惯例聘请基金管理公司，并由基金管理公司引入职业经理人进行操作。为确保基金有稳定可靠的回报，这些管理公司必然会鼎力推出高水平的土地开发和城市建设的布局构想和规划设计，并按土地市场需求和最佳经济利用模式有计划地适时、适量推出土地。这种管理方式和运行模式既促使各地遵循市场经济的要求集约用地、规范土地供应的行政行为，也确保了收购储备的土地能得到最大程度地增值。最后，需要指出的是，虽然土地收购储备股份公司不能以牟利为目的，但并非没有盈利能力。根据笔者的设想，只要操作得当、监管有力，在社会目标实现后，土地收购储备过程中所获得的利润将足以确保外资、民资的回报，并可以较好地兼顾中央、地方在土地上的经济利益。