孙胜玉

农村宅基地流转的法律制度缺陷及相关对策

孙胜玉

（辽东学院 思想政治理论课教学科研部，辽宁 丹东 118001）

我国农村宅基地制度存在许多缺陷，立法不完备，司法判决不统一。在农村普遍存在一户几处宅基地的情况，宅基地数量巨大，大量闲置，由于受现行法律制度的限制，宅基地不能自由转让继承担保抵押和投资入股，农村宅基地资源无法盘活，农村违法占地现象普遍，小产权房大量存在，解决好这些问题，国家应当尽快完善农村宅基地法律和政策，实现农村宅基地使用权依法流转。

宅基地；使用权；宅基地法；流转

农村宅基地使用权是我国特有的一项法律制度，其性质属于用益物权。我国农村宅基地的面积很大，占地甚多，普遍存在一户几宅的情况。在我国农村尤其是城市的郊区，违法建房的现象十分普遍，小产权房大量存在。农村土地尤其是城市郊区的土地价格不断上升，农村宅基地上的房屋转让纠纷越来越多。由于受现行法律制度的限制，宅基地不能自由转让继承担保抵押，造成宅基地的闲置和不必要的浪费。根据现行法律规定，宅基地没有资本的功能，农村发展经济，提高生活水平受到很大的限制。怎么样节约农村土地资源，盘活农村闲置的房产和宅基地资源，为农民带来实际的收入，提高他们的生活水平，是必须解决的现实问题，解决好这一问题对中国农村未来的发展将产生重大的影响。

一、关于宅基地流转的法律规定

主要由土地管理法、物权法、担保法、继承法、宅基地管理条例以及相关的行政法规和部门规章规定。依据上述法律规定，宅基地的所有权属于村民集体，村民只有使用权，禁止擅自买卖或非法转让。严禁城镇居民在农村购置宅基地，农民住宅不允许出售给市民，不得批准市民占用农村土地建房。村民将住房出售、出租或赠与他人后，再申请宅基地，不得批准。村民向本集体经济组织的成员转让宅基地使用权在法律上是允许的，但必须经本集体经济组织同意，办理相关的手续，并且转让方转让宅基地后，不得再申请宅基地。受让方则必须符合“一户一宅”的规定。向非集体经济组织成员转让宅基地，在法律上是不允许的，受到严格的限制。

宅基地使用权的继承在继承法中没有明确的规定，理论上有不同的意见。宅基地的所有权属于农村集体，所以不存在土地所有权的继承问题。被继承人的房屋是公民私人所有的合法财产，可以继承，这是毫无疑问的。由于农村宅基地使用权主体是特定的，仅限于本集体经济组织的成员，村民宅基地的使用权的继承，在法律上存在障碍。根据《民法通则》和《担保法》的规定，农村宅基地使用权在担保抵押方面是禁止的。

二、完善宅基地法律制度的必要性

改革开放后，我国经济不断发展，城镇化和工业化的快速推进，农村大量人口向城镇和发达地区转移，农村出现了大量闲置的房产和宅基地，普遍存在“一户多宅”的现象，农村宅基地占地很多，严重浪费。农村宅基地在有偿转让、继承以、抵押担保和投资入股方面受到许多限制，无法发挥其资产资本的功能，不利于农村生产的发展。农村宅基地使用权方面立法的不完善，法律规范少，立法较分散，效力层次低，法律规定间相互冲突，当前我国农村宅基地使用权纠纷不断上升，解决这些问题迫切需要完善现行的农村宅基地法律制度，我国的宅基地法律制度面临许多挑战。

（一）司法审判中宅基地纠纷案件判决不统一，同案不同判

由于宅基地立法不完善，无法规范宅基地的全部内容，直接导致人民法院在审理此类案件时法律依据不足。立法上的还存在冲突和漏洞，导致司法实践中法官理解和适用法律各异，造成宅基地使用权纠纷案件的同案不同判，影响司法审判的严肃性和权威性。

（二）宅基地使用权隐形流转较为普遍，无法办理过户手续，隐藏纠纷

我国现行法律法规明确禁止宅基地使用权对外转让，但由于经济利益驱动，需求旺盛，宅基地隐形交易日益活跃，宅基地隐形流转较为普遍，这就导致现实和立法出现了冲突、不协调。但是农村宅基地使用权暗地交易、隐形流转，严重扰乱了正常的土地市场交易秩序，土地权属较为混乱，宅基地矛盾纠纷不断激化。

（三）宅基地闲置浪费问题突出，无法盘活

近年来，大量农民工进城打工，居住城市，他们留在农村的宅基地处于闲置状态，不能依法进行合法流转，缺少退出宅基地的激励机制，村集体无权收回，开发利用，农村许多地方出现“空心村”现象，大量宅基地闲置浪费。虽然一户只能拥有一处符合标准的宅基地，但由于继承、买卖等原因导致农村宅基地“一户多宅”的现象产生。

（四）农房抵押与农村宅基地使用权抵押的冲突

依据《物权法》和《担保法》的规定，宅基地设定抵押是禁止的。由于我国农房是依附于宅基地使用权而建造的，这就形成了允许宅基地上农房抵押和禁止宅基地使用权抵押的矛盾现象，农房抵押权在实现时也存在着困难。

（五）农村宅基地占地面积巨大，经济效益低下

全国农村约2.5亿亩农村建设用地，主要是农民的宅基地，安排5亿户农民的生活，也会相当宽松，但是实际上只有2亿多户农民居住，严重浪费。违法占地相当普遍，小产权房大量存在。在一些城市化水平很高的地方，农村宅基地已经没有来源了。

农民无法使用宅基地投资入股，无法有偿退出。

由于农民缺少资金，发展生产，提高生活水平很困难，宅基地是农民可以利用的有限资本，但是无法作为资本投资入股，无法有偿退出，获得经济利益。

建立在公有制基础上的无偿供应宅基地的路子已经走不下去了，这个制度既无效率，又失公平，现行农村宅基地制度必须废除。中国农村宅基地制度必须改革，急需一部统一的《农村宅基地法》来规范农村宅基地方面的法律关系。

十八届三中全会决定：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。”［1］《深化农村改革综合性实施方案》关于“宅基地制度改革的基本思路是：在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上，改革完善农村宅基地制度，探索农民住房保障新机制，对农民住房财产权作出明确界定，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。”［2］该方案为改革农村宅基地制度指出了探索方向。

三、完善农村宅基地法律制度，实现农村宅基地使用权自由流转

现行法律对农村宅基地以及农民房屋有偿转让、继承、担保抵押投资入股等的相关规定不是很明确，比较混乱，在司法实践中，即使是司法机关也很难理清，学术界也是众说纷纭。农村宅基地制度需要以国家立法的方式来明确加以规范，尽可能消除法律、法规之间的冲突，完善农村宅基地方面的法律制度，保障农民的合法权益。

改革的目标已经确定，要真正探索出一条比较好的农村宅基地制度改革之路，必须在实践的基础上，总结经验，完善农村宅基地法律制度，明确规定农村宅基地使用权的申请条件、审批程序、标准、使用权人的权利范围，以及宅基地的转让、继承、抵押、投资入股等法律程序，法律责任等基本内容。

（一）农村宅基地使用权的取得方面应当突破传统，改变 “限制宅基地转让” “无偿取得”“一户一宅”的传统做法

1.扩大农村宅基地使用权取得主体的范围，使用权主体不限于农村集体经济组织成员

农村宅基地使用权取得分为原始取得和继受取得，继受取得又分为继承取得和受让取得。根据现行法律规定我国宅基地使用权的原始取得主体仅限于农村集体经济组织成员。如果继受取得的主体同样仅限于集体经济组织成员，则无法形成农村宅基地流转的市场。必须突破该限制，将宅基地使用权继受取得的主体范围扩大到城镇居民，准许城镇居民通过流转的方式取得宅基地使用权，才能建立一个合法有效的宅基地使用权流转市场。同时对城镇居民炒卖宅基地使用权的行为，应当加以限制。

2.宅基地使用权的取得，应当根据取得方式、时间、面积、数量等的不同情况，确立无偿取得和有偿取得并行制度

对宅基地使用权如何取得问题，学术界一直存在争议。有的观点认为，农村宅基地具有明显的社会保障性，集体经济组织成员应当无偿取得。另一种观点认为，现在农村土地资源紧张，宅基地存在分配不均、批少占多和违法占地的情况，笔者建议对农民新申请宅基地实行有偿取得的制度。对原集体经济组织成员已经取得的宅基地使用权采取无偿取得制度，如其宅基地的面积超过当地的标准，则应当缴纳超额部分的使用费。城镇居民或者非本集体经济组织成员买受农村房屋使用宅基地的，按其与宅基地所在的农村集体经济组织之间建立了土地租赁关系，应向农村集体经济组织交纳宅基地有偿使用费或租赁费。

3.改变农民“一户只能拥有一处宅基地”的规定

现实生活中往往存在因继承、受赠等原因导致的“一户多宅”的现象，这就导致了规定和现实的冲突。“一户一宅”原则，只是就申请而言的，可以准许农民通过流转的方式，取得两处或者两处以上的宅基地使用权。将“农民一户只能拥有一处宅基地”规定为：“一户农民只能申请一处宅基地”。

（二）构建宅基地使用权流转的法律制度

1.建全宅基地使用权和农房所有权登记制度

宅基地流转以产权明晰为前提，对宅基地使用权进行登记，建立宅基地和农房所有权登记，将宅基地使用权审批、登记和发证等工作做实，明确宅基地权利主体和权利范围，规范宅基地使用权的变更登记和消灭登记工作，使宅基地使用权的流转做到有法可依、有章可循。

2.引导形成宅基地和农房所有权交易市场

实现宅基地和农房所有权合法流转，应当将农村房屋和建设用地包括农村宅基地使用权集中起来建立土地交易市场，使其成为农村房屋和宅基地使用权流转的专门场所，在提供流转信息、流转价格、办理流转手续等方面发挥重要作用。

3.明确农村宅基地使用权的流转方式

一是买卖方式，农村集体经济组织的成员将宅基地上的住宅买卖后，房屋附着的宅基地使用权也一并转让。二是投资入股方式，指农民将宅基地使用权入股合作组织或企业，具有一定股份，能够分享宅基地使用权股金的收益。三是抵押担保方式，这种方式有利于扩大融资渠道，及时解决资金困难，盘活农村宅基地资源。但是当债务人无法清偿债务时，如果抵押人有多套房屋的，对抵押财产可直接执行；如果抵押人只有一套房屋的，按照最高人民法院《关于人民法院执行设定抵押的房屋的规定》的相关规定。四是出租方式。指宅基地使用权人通过与受让人签订宅基地使用权租赁合同，约定租期和费用，这是比较常见的一种流转方式。

4.建立宅基地和农房流转的监管机制

为了防止宅基地和农房在流转中发生违法交易，应建立流转的监管机制，确保宅基地和农房所有权健康有序流转。

（三）建立宅基地有偿退出制度

要解决农村中一户多宅、宅基地闲置浪费的情况，就必须要建立宅基地有偿退出与收回制度。宅基地退出实行自愿和有偿原则，不得对宅基地进行强制退出，也不得在退出过程中克扣农民的补偿费用。国家与地方政府可以建立房屋补偿与宅基地补贴机制，鼓励农民退出农村宅基地。

（四）建立农村住房保障制度

因为农村宅基地使用权制度是农村社会一项保障制度，具有福利性，一些专家反对宅基地使用权流转，所以建立农村住房保障制度是实现全社会公平的需要，也是宅基地合法流转的必要前提。实践中，党的十八届三中全会通过的《决定》关于社会保障制度的描述，为城乡一体化的社会保障改革指明了方向，进一步完善农村的住房保障法律制度，使农村宅基地的保障功能逐渐弱化，为宅基地的合法流转打好基础。

（五）确立宅基地的法律责任制度

对违反农村宅基地法的行为，应当承担相应的法律责任，以保证该法的顺利执行。

土地资源是人类生存和社会经济发展极其重要的物质基础，人多地少是我国的基本国情之一，在未来较长一段时期内，我国都将面临人口不断增加和人均土地不断减少的压力。目前我国土地资源中的宅基地流转利用的效率低下，宅基地大量闲置浪费，现行宅基地使用权制度存在种种弊端与缺陷，急需完善。对此，笔者建议国家应当尽快完善农村宅基地法律制度，对农村宅基地使用权的自由流转进行规范，以促进农村经济发展，提高农民生活水平。

［1］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［EB/OL］.（2013-11-15） http://www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm.

［2］ 深化农村改革综合性实施方案［EB/OL］.（2015-11-02） http://news.xinhuanet.com/politics/2015-11/02/c_1117016978_2.htm.

（责任编辑：游媛媛）

How to Facilitate Homestead Use Right Transfer by Perfecting Relevant Legal System

SUN Sheng-yu
（Teaching and Research Department for Political and Ideological Theory，Eastern Liaoning University，Dandong 118001，China）

There are drawbacks in the rural homestead system in China with imperfect legislation and inconsistent judicial decision.One family generally has several homesteads and many homesteads leave unused.Limited by the present legal system,homesteads can not be free transferred,inherited,guaranteed,mortgaged and invested in capital.Thus the homestead resource can not be vitalized.There are many illegal land occupancies and limited property houses.To solve these problems,the state should perfect relevant laws and policies so as to facilitate the homestead transfer.

homestead；right of use；homestead law；transfer

D922.32

A

1672-8572（2017）05-0050-05

10.14168/j.issn.1672-8572.2017.05.08

2017-06-22

孙胜玉（1962—），男，辽宁庄河人，副教授，研究方向：高等学校法制教育。