郭 高 萍

(东莞职业技术学院，广东 东莞 523808)

新型城镇化进程中本土职业院校培养社区治理人才的路径研究
——以东莞为例

郭 高 萍

(东莞职业技术学院，广东 东莞 523808)

结合东莞社区治理人才的构成现状，分析党政治理人才、专职社会工作人才这两大类主要参与社区治理的人才情况和问题。引入供需理论研究视角，从加强需求侧分析，提升社区治理人才培养的精准度；打造利益共同体，提升社区治理人才培养的参与度；推进供给侧改革，提升社区治理人才培养的贡献度等三个维度提出本土职业院校培养社区治理人才的有效路径。

新型城镇化；社区治理人才；利益共同体

引言

在党的十八大报告中，“社区治理”一词第一次被写入纲领性文件。从十八大“构建中国特色社会主义社会管理体系”到十八届三中全会“创新社会治理体制”，我国社会建设完成了从“社会管理”到“社会治理”的理念性转变。这既为我们改进社区管理与服务方式、推进社区治理创新指明了方向，也对积极推进社区治理现代化、全面提升社区治理能力提出了新的要求。

与传统意义上的“管理”不同，现代意义上的“治理”，内涵更加广泛，同时也包含了更加多元的质素，治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调[1]，它不仅强调治理主体的“多头”“多中心”，还强调治理过程的“透明”“公正”，同时又对治理主客体之间的“回应”“互动”做出了规定。联合国全球治理委员会(CDD)在《我们的全球伙伴关系》中提出，“治理”就是指“个人与公私机构管理其自身事务的各种不同方式之总和，是使相互冲突的或不同利益得以调和，并采取联合行动的持续过程”。[1]因此，社区治理是政府、社区组织、居民及辖区单位、营利组织及非营利组织等不同公私行为主体基于市场原则、公共利益和社区认同、协调合作，有效供给社区公共物品、满足社区居民需求、优化社区秩序的活动过程和运行机制。无论是居民个体，还是公私机构，其组织成员都是“人”这一根本要素，居民的公民素质、政府管理人员、居委会、物业公司等社区组织工作人员的治理能力，都直接影响到社区的治理水平，也直接关系到社区的稳定和谐。所以，提高社区治理人员素质，让更多主体参与到社区治理中来，建构社区事务参与机制，将是社区治理不断走向现代化的价值取向。

一、东莞加快培养社区治理人才的时代背景

(一)是推进新型城镇化进程的战略选择

东莞依托区位优势，城镇化建设取得巨大成就。截止2015年底，东莞常住人口825.41万人，其中城镇常住人口733.13万人，人口城镇化率为88.82%。

2014年6月，国家发改委等11部委发布《国家新型城镇化综合试点方案》，明确东莞为国家新型城镇的试点城市。2014年12月，东莞出台《关于全面推进新型城镇化发展的意见》，明确东莞实施新型城镇化发展战略对实现高水平崛起的重大意义，东莞由此迈入城市品质全面提升和区域协调发展的新阶段，城镇化建设迈入从“空间城镇化”到“人口城镇化”的新轨道。作为典型移民城市，无论是培育东莞居民的公民意识，还是增强基层政府的治理能力，以及打造专业社区社会组织，都需加强对各类社区治理人才的培养，也是加强新型城镇化建设的重要举措。

(二)是创建全省社会管理引领区的内在要求

经过近10年的转型升级，东莞已进入产业发展模式创新升级、社会管理转型升级的关键时期。欧美一些早期迈入工业化进程的国家经验表明，转型时期利益格局调整、新旧矛盾交织等因素，造成各类社会问题叠加反复，管理难度也相应增加，而提升社会管理能力，搭建多元沟通平台，妥善协调各方利益，可在一定程度上缓解和减轻转型带来的分化、动荡和无序。尤其是东莞，特殊社会管理架构、相对年轻的管理队伍、转型累积的历史矛盾、倒挂严重的人口结构及多元文化等因素，客观上增加了社会管理的复杂性和艰巨性。东莞提出“创建全省社会管理引领区”，是新常态下自身经济发展和城市升级的内在要求。社区是基层管理的基本载体，东莞必须提升社区治理主体的能力，才能创新思路、化解矛盾、融合感情、解决问题，实现共建共享，不断完善“党政主导下多元主体协同共治”的社会治理格局。

(三)是建设幸福东莞、实现“两个率先”和高水平崛起的重要举措

广东提出“要努力成为发展中国特色社会主义的排头兵、深化改革开放的先行地、探索科学发展的实验区，为率先全面建成小康社会、率先基本实现社会主义现代化而奋斗”，作为省内第一方阵城市，东莞应在落实“三个定位、两个率先”上有所作为，积极发挥示范带动作用，才能为建设幸福东莞、实现高水平崛起提供有力保障。我国现代化建设归根结底是为大众生活的幸福安康，从人的生存发展角度看，幸福社区生活包括兼顾人们生存需要、发展需要和享受需要等。社区是人们生活的重要场所，更是一个社会乃至一个国家的缩影。东莞把社区这一基本载体和公共环境建设好、维护好、治理好，是现代化建设的题中之义。

二、东莞社区治理人才培养现状分析

(一)东莞社区治理人才的构成

东莞下辖28个镇和4个街道，截至2016年4月，东莞社区居委会和村委会共593个，其中社区居委会243个、村委会350个。社区工作内容杂、服务对象多，参与社区工作的人员没有统一的组织管理身份，根据社区三个主要因素，即一定的地域、共同的纽带、社会交往来划分，考虑东莞行政体制发展历史，东莞社区可分为“村改居”社区和城市社区两种类型。

东莞社区治理参与主体包括镇或街道办事处、社区政务服务中心、社区综合服务中心等政府组织；居民委员会、业主委员会、村民理事会等自治组织，物业公司、社会工作服务机构等市场化组织及由义工和志愿者等组成的非盈利社会组织；居住社区的居民公众，他们不仅是社区公共产品与服务的享用者，也是社区公共事务的参与者或管理者。从管理分工及服务供给来看，东莞社区治理人才主要包括社区党政干部、社区政务服务中心和社区综合服务中心人员、社区居委会成员、从事专业服务的社会工作者、物业公司人员及志愿者队伍等。

(二)东莞社区党政治理人才队伍培养的现状及不足

与珠三角很多城市一样，东莞社区(村)一级实行“三位一体”的治理结构，即党工委、村(居)委会、股份经济联合社“三套机构、一套人马、交叉任职”，原则上党工委书记兼任村(居)委主任和经济联合社董事长。十八届三中全会以来，为落实“推进国家治理体系和治理能力现代化”“创新社会治理体制”等战略决策，东莞多措并举，加大财政投入力度，搭建多种培养平台，努力提升社区(村)治理干部队伍的综合素质。

1.东莞社区(村)党政治理人才队伍培养的现状

(1)培训力度大，财政投入有保障。东莞通过实施“社会治理人才万人计划”等各项专项工程，进一步明确了社会建设人才梯队的培养目标，也逐步提升了社区治理人才的工作水平。同时加大财政支持力度，将培训经费列入市、镇两级年度财政预算，构建了比较科学合理的培训经费保障机制。

(2)培养载体多，覆盖范围有扩展。东莞初步形成以党校系统为主体，以任职培训、知识更新培训为主要形式的培训网络。市一级培训载体包括社区(村)“两委”干部学历提升班、党工委书记能力建设轮训班等。镇(街)一级也实施“先锋学堂”等培训工程。

2．存在问题

(1)培训对象上“两委”干部多，普通人员少。目前东莞市对社区(村)等基层党政治理人才的培训，主要还是以社区(村)“五强”书记、“两委”班子成员为主，集体资产管理人才、社区政务服务中心、社区综合服务中心等面向社区管理和服务第一线的人员忙于日常繁杂事务，鲜有时间和精力参加培训。

(2)培训内容上被动安排多，主动选择少。东莞仍采用上级组织为主导的培训模式，虽然利于组织管理，但是不利于实现培训目标，社区治理人才的个性化需求难以得到满足，个人在培训内容上的自主选择空间较小，影响个别培训人员的积极性。

(3)培训跟踪上考核形式多，结果应用少。培训主管部门尚未建立比较完善的考核结果登记和管理制度，培训考核工作并没有和社区治理干部的提拔任用、评先评优等结合起来，致使一些社区干部在思想上不够重视，在行动上也不够配合。

(三)东莞社区专职社会工作人才培养的现状及不足

2007年东莞启动社会工作人才队伍调研，2009年出台《关于加快社会工作发展的意见》及7个配套的相关文件，印发了《东莞市社会工作试点实施方案》，形成了“1+8”社会工作发展的一批政策，全市32个镇街均实现社会工作服务全覆盖。在政府的大力推动下，东莞社会工作快速发展，基本建立较为完善的社工人才结构体系。截至2015年，全市累计获得社工职业资格的有4898人次；人才结构上，1160名具有大专本科以上学历，占社工总人数的98.5%；社工人才中，500多人毕业于社会工作专业，占总人数的43%。

1．社区专职社会工作人才培养的现状

(1)引入先进教学资源，开展各类培训。东莞市社工委高薪引入香港专业督导，开展新入职社工岗前培训、社工骨干人才培训、督导助理集中培训等，将香港先进的社工教育理念、优质教学资源引入东莞，开展本土化实践探索，培养本土督导人才，取得了良好的效果，目前东莞社会工作督导人才共188名。

(2)引入执业证书管理，激励社工进步。出台《东莞市社会工作者登记注册实施办法》等政策，鼓励社工考证，对于获得社工资格证的户籍人口实行一次性奖励1000或2000元，对基层社区工作者获得社工资格证者也按月发放岗位补贴。截至2015年，全市累计获得社工职业资格的有4000余人次。

(3)引入社工组织参与，提升专业水平。出台《东莞市社会工作者继续教育实施办法(试行)》等政策，鼓励社工组织根据自身发展需求和社工个人意愿进行技能培训。社工每升一级，就会增加对应补贴，其中一部分用于社工专业培训，这在一定程度上调动了社工组织安排社工参加继续教育的积极性。

2.存在问题

(1)社工人才供应量不足。截至2015年底，东莞常住人口825.41万，仅有社工1173人，每万人拥有社工数仅为1.4人，而深圳从业在岗社工数达5000多人，二者差距较大。据统计，2014年底，服务东莞社区领域的社工308人，占社工总数的29.84%。如果按每个社区配置2名社工计算，目前东莞社区需求总量达到486人，缺口170多人，达50%以上。随着后工业化和人口老龄化时代的到来，市民对社会服务专业化、多样化的需求将越来越多，传统单一的社区服务已不能满足市民多样化需求。

(2)社工队伍稳定性不强。由于薪酬待遇、职业发展等方面制约，社工队伍的流失现象比较明显。流失主要去向包括流动社工(到市外社工行业就业)和离职社工(不再从事社工行业)。目前，每年东莞社工人才的流动性约为15%，20%是人才流失警戒线，可见东莞社工队伍的稳定性令人堪忧。而且，东莞研究型、督导型和管理型专业人才相对匮乏，社工专业职级多为助理社工师，他们对职业前景有些茫然，也在一定程度上影响了队伍的稳定性。

(3)社工服务专业性不够。根据服务使用单位对东莞社工的反馈评价，大部分使用单位反映部分社工缺乏专业系统的培训，有些年轻社工受限于人生阅历、经验积累及专业水平，存在专业理论运用与具体工作实践之间的差异，难以有效开展专业社工服务。一些社工也在接受调查中表示，希望社工组织增设优秀督导资源，开展更多专业化培训。

三、东莞院校培养社区治理人才的现状与不足

目前，东莞地区开设社区管理与服务、社会工作等相关专业的院校有5所，包括东莞理工学院、东莞理工学院城市学院、广东医科大学的社会工作专业，东莞职业技术学院、广东亚视演艺职业学院的社区管理与服务专业，涵盖本科和专科层次教育。其中，职业院校社区管理与服务专业学生的主要就业方向包括：社区管理、社区服务、公益性组织、物业管理等4个方向。虽然，东莞院校在培养社区治理人才上取得了一些成绩，尤其是数量上的日益增加和质量上的不断提升，但对照发达地区的经验和东莞本土的需求来讲，还存在如下问题。

1.实践性平台不够。据调查，32%的毕业生表示“与东莞的企业单位、事业单位联系较少，缺乏发展平台”，15.1%的学生认为“学生实践能力较差，缺少实际动手的机会”，还有22.6%的学生表示“该专业比较冷门，不好找工作”[2]，这就反映出社会及单位对该专业的认识不足，学校与政府、社区、镇街基层组织、企事业单位的合作沟通还不够深入，学生也难以找到合适的实习实践机会，影响了实践教学效果，也不利于培养学生的专业能力。

2.课程实务性不足。据对该专业毕业生的抽样调查，50%以上的学生工作岗位是基层工作人员，就业层次不高，经过岗位的历练，大多数毕业生表示，更需要实用性强、社会需求大、延伸能力强的课程，期望理论教学与实践教学的比例安排为1:1。这也在一定程度上反映出东莞2008年大力扶持社会工作事业之后的现实诉求。东莞出台各种政策，促进社区建设和社工组织发展，不仅为学生实习就业创造了更多机会，而且也让学生深刻认识到提升社区工作实务能力的紧迫性和重要性。

3.专业满意度不高。在对专业满意度的调查中，49.1%的受访学生表示“一般”，选择“满意”和“很满意”的学生占比为41.5%，45.3%的学生认为“该专业是一门新兴学科，有一定前景”，35.8%的学生表示,“该专业有实际意义，但需要完善”，可见，毕业生虽然对该专业的发展前景持乐观积极的态度，[3]但整体上对专业的满意度不高，可见学生期望与现实教学和实践之间还是存在一定的差距，专业建设和课程设置还未能充分满足学生的实习、就业、择业等方面需求。

四、东莞本土职业院校培养社区治理人才的路径

(一)加强需求侧分析，提升社区治理人才培养的精准度

1.坚持立足东莞，在广度上提升社区人才的适应性

东莞本土职业院校需坚持“立足东莞、统筹兼顾、分类培养、各有所长”的原则，对担任社区基层领导职务或承担社区综合管理职能的社区管理人才，要强化组织协调、依法管理、开拓创新等方面能力的培养，重视培育民主意识和法治观念，确保组织完成各项社区工作任务；对社区内家政、卫生、文化、教育、养老、助残等各类专业社区服务机构的管理人员和服务人员，要强化人际交往、公共精神、服务理念、团结协作、意志能力、应变能力、危机驾驭等方面素质的培养，使其在服务整个社区及居民群体时，可以采取更积极有效的措施，改善社区社会和经济条件，创造适合居民生活成长的社区环境。

2.坚持对接政企，在高度上提升社区人才的成长性

在当前社区管理和专业服务主要是面对政府、社区、社工机构等公益性岗位的大背景下，我们需坚持“纵横交叉、多元成长”的原则，从基层社区、社工组织等平台为专业学生谋求更广阔的职业发展空间。一方面，对从事社区管理类岗位的人员，政府在招聘公务员等岗位时，能将在基层社区服务的经历作为重要的考量指标，并加大权重，从政策方面为毕业生今后服务政府打通一条晋升通道；另一方面，对从事社区服务类岗位的人员，可学习香港的社工职级晋升和薪酬体系，建立具有东莞改革精神的社工职级制度，增加社工职称体系的级数和待遇，同时将社工工资与

公务员薪级表挂钩，提升社工对未来职业前景的信心。

3.坚持服务社区，在深度上提升社区人才的针对性。

根据对东莞院校社区管理与服务专业毕业生的调查，本土职业院校需进一步明确社区类专业人才培养的目标，以社区需求为导向,以校社互动为契机，以职业能力为本位，对接社区岗位需求和职业标准，不断优化人才培养方案，构建“社会工作者+志愿者”协作共进的培养模式，提升学生的实践能力与职业素质。在课程设计上，可根据社区老年人、残疾人、青少年、异地务工人员、境外人士等不同群体，开设专业选修课，培养擅长不同实务领域的专门人才；面向全院学生，开设公共选修课，传授助残帮困、文化体育、法律援助、心理咨询等方面知识，使社区管理与服务相关专业的学生和潜在的学生志愿者都能了解社区服务基本知识，为今后开展社区便民和利民服务打下一定的基础。

(二)打造利益共同体，提升社区治理人才培养的参与度

1.坚持政校企联动，共享优势资源，增强队伍的本土化能力

我国政府部门掌握较多资源，仍然是社区治理的最主要主体，所以必须将东莞政府资源植入社区人才培养过程。在当前东莞本土社工机构综合实力不够强大的情况下，各类社工机构积极谋求差异化、专业化发展战略。所以，本土职业院校需与市政府主管部门、示范性和谐社区、东莞市社会工作协会、东莞市鹏星社会工作服务社等加强沟通合作，坚持政府主导、学校主体、行业指导、企业参与的原则，打造政校企合作联盟，共享优质发展资源，实现社区管理人才、社会工作者、物业管理人才等人才培养与行业发展的深度融合。比如，通过定期召开季度研讨会、走进社工课堂等形式，开展行业发展前景研判、优化人才培养方案、拓展实习实训基地、交流行业发展动态等活动，构建产教研融合、政校企协同的利益共同体，在人才培养、教师实践、服务支持、研究成果试验及推广等方面实现共生共进、互利互惠，打造东莞社区治理人才培养的示范性机构。

2.坚持项目驱动法，打破管理壁垒，增强队伍的专业化能力

社工服务项目购买是社工组织的主要资金来源，东莞项目社工仅占总服务数量的20%。由于同行竞争，项目社工是一个相对封闭的团体。在东莞社工组织特色性服务不成熟、专业性服务能力不强的情况下，可以考虑建立项目社工的人才交流平台，开展业务交流、经验分享等活动。在实践运作中，打破社工组织之间的管理壁垒，坚持问题导向，组建项目社工团队。这些社工可来自不同社工组织，他们以“问题社区”需要解决“特殊问题”为目标，加强沟通合作，共同解决问题，项目结束后，各自返回所服务的社工组织。这种打破管理壁垒，共同组建优质项目社工团队的做法，不仅有利于提升东莞社工组织的生存能力和整体实力，凝练东莞项目社工特色，也有利于强化共同促进东莞社工行业发展的共识，避免社工组织之间的恶性竞争，为东莞社工行业的健康发展营造良好的环境。

3.坚持岗位准入制，加强绩效考核，增强队伍的职业化能力

东莞社区绝大部分工作人员从事“社会工作者”的服务输送行为，但本身还不是专业的社区工作者。如将社区工作者视为一项职业，那么就需强调其应该具备职业资格，促使其转型提升为专业的社会工作者。按照东莞市有关规定，一个社区居委会一般配置5-9人，按此估算，仅东莞社区居委会需要转型的人员就高达2000多人。东莞可以学习江苏省太仓市的做法，实施社区工作者“社工化”行动，本土职业院校要积极发挥人才培养的社会功能，与政府、社区沟通，制定社区居委会在编在职人员的转型提升计划，为其通过考试、获取社会工作者职业水平证书提供专业培训和辅导，解决执业资格和岗位准入的问题。也可以借鉴加拿大社区学院的办学经验，与市委党校等机构联合，整合优势师资资源，坚持短期与长期、面授和函授、专项和系统培训相结合等方式，对基层党政人员、社工等人员进行在职培训和继续教育，提升治理社区的业务水平和综合素质，为打造适应东莞社区发展的职业化的社区治理人才队伍奠定坚实的基础。

(三)推进供给侧改革，提升社区治理人才培养的贡献度

1.坚持对接岗位，强化课程改革，实现职业标准的无缝融合

课程是人才培养的基本载体，东莞职业院校需根据本土社区治理的实际情况，制订符合东莞社情民意特点的专业人才培养方案，可引入国际通行的社会工作专业教育的课程内容和实训教育标准，建立适用东莞市情社情的特色课程体系，形成专业特色和实务优势。因此，不仅要设计一些社会工作专业通用的基础课程，也要根据社区工作各个业务领域、岗位和学校师资情况，设计一些有针对性、有特色的课程。考虑到社区治理人才逐步向专业社会工作者过渡、转型的发展趋势，学校要坚持专业对接岗位的原则来设计课程体系，并根据社区发展形势和对毕业生、用人单位的跟踪调查，动态调整课程体系和人才培养方案，要对照职业化标准，实施专业化培训，确保培养出来的学生能达到专业社会工作者的基本要求和综合素质，为东莞社区建设提供源源不断的专业性、职业性的生力军。

2.坚持知行合一，引入学徒培养，培养理实一体的专门人才

社区工作对从业人员的实践能力要求非常高，尤其是社会工作专业人员，国际上要求的实习时间标准一般为不少于800个小时。目前东莞高校课程还没有完全达到这个要求，重要原因是学生实习的平台比较少。东莞可按照现代学徒制模式，本土高校与社区携手开设社区治理人才学徒班，调动社区、社工机构等企业主动参与人才培养和职业教育，强化学生的岗位实践能力，培养更符合社区发展要求的服务型、技能型、复合型社区治理人才。这种模式更强调社区、企业的全程参与，更贴近东莞社区基层，不仅有效解决学生的实习就业问题，而且有力提升学生的培养质量，也将在较大程度上提升社会各界对社区人才专业性的认可度，构建“社区参与人才培养、社区人才服务社区居民、社区居民支持社区建设、社区建设更加配合人才培养”的良性循环。

为确保学徒培养质量，可考虑学习借鉴英国学徒制管理的做法，建立一个由用人单位主导的学徒制协会，建立一个长期的学徒制系统，制定学徒培养标准，确保学徒毕业后直接达到社区的用人要求，使学徒制成为值得社区信赖并可以实现职业迁移的技能培养体系。可考虑由政府投入为主、社会捐赠为辅的方式，设立专项经费，为参与现代学徒制项目的社工机构和学生发放一定津贴和奖励，确保学生、企业参与学徒制项目建设的积极性和创新性。

3.坚持专兼结合，重视定期培训，打造双师素质的师资队伍

东莞高校开设社区管理与服务、社会工作专业的历史不长，教师大都从外地院校相关专业引进。在教学过程中，存在专职教师缺实践、兼职教师缺理论的问题。为此，本土院校可建立“双导师”制，组建学校教师与企业导师组成的专兼结合的“双导师”队伍，以现代学徒制项目为平台，实现双方的优势互补。近几年东莞本土社工见习督导和督导助理队伍不断成长，学到了香港的先进理念，也熟悉了东莞一线情况。东莞职业院校可引入这些本土社工督导担任学生的企业导师，与校内专职导师一起，将学生作为一线社工进行培养和指导，使学生毕业后具备直接从事社会工作的能力和素质，能以更为专业的视角、更为多元的技巧开展社区治理工作。同时，由于社区建设新问题的出现，社会工作新个案的挑战，需要专职和兼职教师不断加强培训，为保证社区管理与服务专业教育质量提供有力的师资保障。

[1]周良才.现代社区概论[M].北京：电子工业出版社，2009:159.

[2]李喜梅,李细香.关于社区管理与服务专业课程设置的探索[J].课程教育研究,2014，(8):221，222.

(责任编辑：高 曼)

AStudyonthePathofCultivatingLocalTalentsinLocalVocationalCollegesintheProcessofNewUrbanization——Taking Dongguan as an Example

GUO Gao-ping

(Dongguan Vocational Technical College,Dongguan Guangdong 523808)

Based on the present situation of Dongguan community governance talents, this paper analyzes the main problem of the two main types of Party and government management talents and full-time social work talents. Using the theory of supply and demand perspective,analyzing in strengthening the demand side,this paper trys to offer effective paths for local vocational colleges to cultivate community governace talents from the following three dimensions as to improve the accuracy of community governance talents training, build a community of interests to enhance participation in community governance training, promote the supply side reforms to improve the contribution to community governance personnel training.

New Urbanization; Community governance talents; community of interests

10.3969/j.issn.1009-2080.2017.05.007

2017-07-27

本文系东莞市2016年哲学社会科学规划立项课题“新型城镇化进程中本土职业院校培养东莞社区治理人才的路径研究”(2016JYZ04)的阶段性研究成果。

郭高萍(1980-)，女，湖北襄阳人，东莞职业技术学院办公室副主任，副研究员，硕士。

G40-052

A

1009-2080(2017)05-0030-06