2017年2月5日，《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》中指出，“从实际出发探索发展集体经济有效途径，鼓励地方开展资源变资产、资金变股金、农民变股东等改革，增强集体经济发展活力和实力”，对六盘水市“三变”改革所取得的成效做出了肯定，该模式也正在其他地市部分区域逐渐推行。然而作为一项新兴的改革制度，坚定推进的同时也需要不断的研究和完善，笔者基于此从法制环境的视角审视“三变”，认为“三变”改革法制环境有待优化。任何改革的进行和发展，都是一个和社会法制环境协调发展的过程，更是一个制度完善与创新、法制规范与保障的过程。“三变”改革涉及农村集体产权制度、农业经营制度、农业支持保护制度和农村社会治理制度等方面深层次改革，优化“三变”改革法制环境将有力保障“三变”改革最终目标的实现，也有助于将这一创新模式深化和推广。

一、“三变”改革对法制环境的优化需求

（一）改革需要完备的法律制度做保障

改革进行过程是对以往农业经营经验做法的挑战和创新，必然会有制度甚至法律规范上的突破，比如农村承包土地经营权及宅基地使用权，法律规定不得抵押，但改革过程中这却是融资的一个主要路径，因此需要法律的修正支持；比如目前改革中所推进的具体方式虽然总体上都可归结为入股合作，但具体操作过程中由于各地具体情况不同、具体做法也不一样，实践效果更是千差万别，是否与“三变”的初衷相符，需要一个相对客观的制度把控；比如改革过程中探索到的好经验、好制度要进行大幅度的推广和适用，避免因人、因地、因时不同而带来不稳定性，以固化民众对改革的信心，这就需要将这些做法上升为具有一定范围内约束力的规章制度甚至条例等地方性法规，进而推进更高位阶法律条文的修正制订。

（二）改革制度需要良性运行的法制环境助推落实

顶层设计的制度再完善、愿景再宏伟，都必须具体到基层实践中，一步一步地踏实推进每一项琐碎细致的工作，一点一点地积累，才可能不断总结经验和取得成绩，实现量变到质变的转化。六盘水“三变”改革范围全域推广，牵涉到农村的土地、房屋、森林、草地、水域、山川、财政支持款项、集体和农民闲散资金等所有可变资产，所涉产业包括新特品种种植、养殖、观光农业、休闲产业、农业深加工等行业，参与到这其中的主体有政府、集体、农民及各类型的经营实体。范围广、主体众、制度散、事务多，怎样快速有效地推进，取决于动态法制环境优劣。从哪些方面来衡量？主要是看和“三变”相关的立法质量、执法司法成效和主体诚信守法度。只有在良法制度的指引下，各经营主体具备依法律己、诚信经营的意识，在法律制度的框架下履行各方的权利义务，并对自己行为有稳定的法律预测，各执法主体公正高效，在处理纠纷中能依法界定各方权利义务，理性解决改革中出现的各种矛盾冲突，才能保障“三变”改革工作落实中不背离顶层设计的方向。

（三）改革需要完善的防控监管体系把控风险

“三变”改革作为一项新探索，没有现成的可以照搬的经验，就像是在摸石头过河，更多的经验来自实践。在中央和我省深化农村改革的部署要求下，六盘水探寻的“三变”目标是要盘活沉睡的农村经济要素，帮助农民增收致富。但改革推进过程中，如果出现了风险怎么办？比如入股折价过低、引入企业不具备经营实力、选择产业不适合本地经营、人为钻政策空子甚至违法谋利等，这些问题完全有可能出现，而且一旦出现就会带来难以弥补的损失，那么怎样防止过河时少跌跤，就需要提前防范，设置防控监督体系对改革中相关事项进行预防式拦截，发现可能病变的信号，争取将风险消灭于萌芽状态或是最大限度地减少损失。

“三变”改革需要一个良好的法制环境，不仅是优化静态意义上的法律制度，更重要的是优化动态意义上的法制环境，即立法、执法、司法、守法和法律监督等活动和过程，这个立体式的系统实际上就是法制系统工程或称“法制环境”，只有其具备切合实际的法律制度供给和良性的法律制度运行，才能从根本上防范、克服和解决足以影响“三变”改革成败的各类阻力和风险。

二、“三变”改革法制环境的优化路径

（一）加快促进“三变”配套法律制度的制订、修改及完善

1.积累改革经验，为立法修法提供经验范本。有法可依是“三变”改革法制建设的前提，由于国家物权法现对农民用益物权的流转及集体的财产所有权使用做出了限制，而“三变”的发展又迫切需要适度放权的法律支持，为了解决这一问题，立法需要修改完善，但如何修改，何时修改，需要结合实践判定修改的内容和时机，因此，地方的实践经验对于立法机关的判断至关重要，这也是确保立法与实践良性互动的基础 。

2.统筹梳理制度经验，稳步推进地方立法，为“三变”改革营造完备制度供给。六盘水市是全贵州省唯一全市整体推行“三变”改革的地级市，其作为“三变”改革的发源地，对改革相关制度前期已进行了两年多的有益探索，相关的工作推进也制定了相关的制度措施，但由于这些制度措施是在实践中，各部门根据实际工作所需而分头制订，导致政策制度散乱，改革参与主体无法形成合理信赖。因此有必要对系列制度按层次或部门等排序统一梳理，剔除制度之间的矛盾和冲突。在全面考虑改革设计的完善性及稳定性基础上，将改革的根本宗旨、基本原则、主要方式、主体的权利义务关系等进行总结规范并体系化，以固化良好做法。

（二）加强“三变”改革参与主体的法制培育

1.政府管理部门人员要加强法制培训，引进和增加法律专业人才，用法制思维指导具体工作的开展。作为改革的引导者，政府管理部门在这场自上而下的改革中任务繁重，其法律素养的高低将影响改革的具体实施。结合目前的实际，笔者认为造血和输血要齐头并进。涉及改革的政府管理部门主要是市县三变办及乡镇政府工作人员，对于这部分现有人员，从造血上来说一方面要看重其自身的工作积累，从中选取法律素养高、实践能力强、改革经验丰富的人员传帮带，在实践过程中逐步规范工作流程；同时合理安排有针对性的法制培训，学习“三变”改革涉及的主要法规，学会用法制思维配合政治思维、经济思维多维开展工作。此类培训要注意合理分批进行，避免给改革工作带来人手不足的不利影响，同时可以组合化设置培训方式，将集中培训、网络培训、专项培训有机结合，辅以适当的答疑渠道和检验方式，固化培训效果。从输血上来说就是通过引进的方式优化队伍的法制素养，一方面在新进人员招考上每个部门均要设置一至两个法律专业岗，招收法律专业的人才进入，为部门各项工作的合法合规性开展储备自检力量。这种方式下引进的人员多需要一个熟悉本单位工作的进程，开始可以先在部门内不同岗位间轮岗后再回归法制关联岗位，以避免与实践脱节。另一方面是按人才引进的模式针对实际工作需要引进一批懂管理懂法律的复合型人才，及时解决改革过程中法制环境建设的燃眉之急。

2.倡导企业建立法务部或设置专职法务人员，推进经营主体依法经营、规范经营法制观念的确立。“三变”改革红利的实现要依赖经营主体的高效产出，这是农民、集体权益能得以实现的基础，抛开经营不善的情况，在企业真有营利的情形下，入股村民、集体利益能否实现，既要依赖于合法有效的合同约定，也要依赖于经营主体甚至是其实际控制人的守法诚信。经营主体的逐利性，使其赢利行为仅靠自觉难以维系，因此一方面要加强对经营主体包括其主要控制人、高管人员、财务人员的法制宣传，可以将部分法律培训人员范围扩大到此类人员，帮助树立依法经营理念。另一方面要倡导经营主体设置法务部或聘请法律顾问，企业的经营管理制度、合同制度、会议决议实体和程序问题将由专业法务人员把关和规范，形成依法合规的经营体制，以制度堵住个人违规操作的漏洞。通过以上方式促使经营主体在经营活动中履行法定和约定的各项义务；在追求利润的过程中，不侵犯入股集体和农民的合法利益和社会公共利益，切实做到依法经营、诚信经营、依法取利、诚信分利。

3.定期化面向村民宣传法制知识，帮助树立守法用法的法制意识，营造农村集体深厚的法制氛围。“三变”改革面向农村，面向广大农民和他们所构建的集体，在城乡二元体制的发展差异下，不可否认这部分群体的法律素养总体上相对城市居民有很大差距。近些年来，国家普法的视角一再深入触及这部分群体，通过电视网络等媒体也在不断推送各类法律知识，基层政府组织也有开展类似工作，虽取得了一定成绩，但无法满足“三变”改革的法制需要，更何况这些普法工作中还存在部分形式化、运动化的问题，农村法制特别是相对偏远的农村仍需要打通最后一公里。笔者认为，结合“三变”改革的进行，面向农民、农村的法律工作可尝试用如下方式去开展：其一是常态化法制宣传工作，而且要注重宣传方式的实效性。乡镇基层政府专门制订普法规划，合理安排集中培训、定点法律帮扶、定向答疑、改革专项知识解析等工作，并将该工作作为基层内容之一。定期的法律培训次数每年一次至二次为宜，对象主要是农户代表、村干部及相关人员；开辟法律答疑通道，让村民在家门口就能得到法律帮助，同时也利于及时发现隐藏问题和获知村民改革过程中的困惑。在进行专项改革工作需大范围推进前，首先就改革所涉及的法律问题邀请专家或政策制定部门人员做专项培训讲解，并适时主动上户宣传和发放相关资料，了解前期诉求，化解改革畏惧情绪。其二是在村内加强法制氛围的营造。在村委办公集中点、村民集中娱乐健身点设置法律知识专栏，用通俗的语言或简明的图画及时宣传国家法律制度和政策方针，引导村民建立关注宣传栏的习惯；在做出涉村事务重大决定时，不仅公布内容，更要将法规依据前置说明，并按程序公示；调处纠纷既要顾及乡风民俗，但更要突出依法定权定责，以个案处理带动思维转变，树立法制权威；严格遵循法律，切实落实村民会议及村民代表会议在重大事项上的决策权，培育基层民主法制意识，通过透明化的权利行使和工作流程营造依法治村的氛围。

（三）从优化司法执法着手提升法制权威性，落实防控监管制度，提升风险防范能力

1.提升司法、执法的效率和公信力，树立法制的权威。一个地区法制水平如何，司法执法水平是一个重要指数。基于此，改革法制环境的建设上还需着力提升本地区特别是基层司法部门、行政执法部门司法、执法的效率、质量，通过让人信服的案件处理结果提升民众的信心，提升法律的权威。在涉及“三变”改革的纠纷处理上，行政执法部门要树立主动服务意识，在“三变”改革地接通服务专线，将政策法规解答长效化、固定化，防范关口前移，消解风险因素。司法部门要加强司法人员特别是基层司法人员对“三变”法律知识学习、理解和运用，提升其法律素养、法律运用能力和调解能力。对于法律没有明确规定的事项结合立法精神和改革需要统一司法裁判尺度，裁判文书增强说理性，促进当事人发自内心地服判和执行。对于疑难案件或涉及面广的案件可以充分发挥依法调解功能，在维护各方合法利益的基础上促进双方适当让步，以维系改革项目的稳定性。对于涉及“三变”的案件，要适当提速，争取营造一个可以为改革提供高效服务的司法环境。

2.从严落实防控监管制度，防范、制止和处理改革过程中出现的违法犯罪行为。“三变”改革涉及事项繁多，对应的监管部门也多，但监管数据的集中化、联合性分析才能更有效地防控风险，因此要科学设定改革工作的防控监管制度，可以考虑从市、县、乡三级分设专职监管机构，并在改革村设立联络员，监管机构可以从合法合规的角度出发，常态化检查覆盖资源整合、项目洽谈、经营管理、红利分配全过程，并做好数据的统一收集和整理工作，通过这种方式提升监管效率。

同时监管更重要的是如何落实。基于“三变”改革还处于探索阶段，因此监管运行过程中应把握监管从严、提示优先、综合考量、惩处适当的原则。监管部门和人员对改革全程事项进行跟踪防控和收集数据资料时，要严格工作流程和要求，按照法律、政策、规定衡量改革情况，杜绝人情关系、杜绝不当干扰、杜绝凡事都去大事化小、小事化了以至瞒报的老好人心态，实事求是地将监控情况反馈给上级部门和领导。发现问题要及时向问题对象提示并督促其进行整改，期限内达不到整改要求的或是不整改的可以通过工作简报的方式通报，或是提请相关部门处理。发现的违规操作问题在处理上要综合考虑行为人的主观要素、对改革事宜带来的影响及所涉地的客观情况等，针对善意改革而不慎违规者可从宽处理。涉嫌犯罪的要及时移送司法机关，但对于改革过程中做出过重大贡献的个人或组织，司法机关可以将其贡献作为酌定量刑情节之一。通过施行规范有效的监管提升改革过程的透明度，及时发现和制止可能恶化的“创口”，用无处不在的监管减少改革缺口，增加对改革各类主体的震慑力，发挥防控风险、及时堵漏的功能。