郭凯乐（南开大学周恩来政府管理学院，天津300350）

行政决策跟踪反馈程序研究

郭凯乐
（南开大学周恩来政府管理学院，天津300350）

行政决策跟踪反馈程序保障行政决策有效执行，具有监测、纠偏、促进和制约功能，贯穿决策执行全生命周期。目前行政决策跟踪反馈程序缺少统一法律指导，流程方法不明，相应的建设路径为健全法律法规体系，明确跟踪反馈主体，建立科学标准程序与重视后期责任追究，从而增强行政决策实施效能，建立起体系性、兼容性和可操作性强的跟踪反馈程序。

行政决策；跟踪反馈；法治化

社会转型时期，我国行政环境复杂，行政决策在实施过程中受到内在和外在因素影响，容易出现执行偏差，甚至产生目标偏离。为确保科学决策获得切实执行，问题决策得以及时终结，建立规范化、标准化的决策跟踪反馈程序至关重要。通过跟踪反馈方式的程序化和法治化，实现决策制定、决策执行和决策监督的有机统一，从而构建完整的行政过程。

一、问题的提出

行政决策的跟踪反馈程序是指在决策的执行阶段，对决策实施的进度和效果进行资料收集、跟踪评价和报告反馈的全面监督过程。主要检验决策是否引发负面效应及严重程度，是否按期贯彻落实，执行后的成本收益是否符合计划，以及决策取得的社会反响等。决策施行过程中的动态跟踪反馈不可或缺，它是行政决策有效执行的保障，决策执行的质量与跟踪反馈的效果密切相关。决策制定的前置性研究固然重要，但面对不断产生的新问题、面临的新情况，跟踪反馈机制的实效性更强。

然而，现阶段在行政决策系统的研究中，对决策跟踪反馈程序的重视程度不足。经过多年的实践探索，“重制定、轻执行”的思想误区得到一定纠正。然而对监督尤其是决策跟踪反馈制度没有给予足够关注，使得该程序的推进过程遭遇诸多瓶颈。整体而言，我国缺少法律文件的明确规定，导致决策跟踪不及时，反馈不畅通。由于跟踪反馈程序的地位没有得到法律确认，难以对执行者造成实质影响。立法盲点多，缺乏统一性、原则性和指导性规定。具体来看，跟踪反馈程序尚未流程化和细化。首先，跟踪反馈责任归属不明。确定监测主体关乎跟踪反馈结果的独立性和公正性，一旦由执行机构自我评价，易受到部门利益或其他利益方的影响，结果有失公允。而完全由第三方机构进行评价，有限的参与度成为现实阻碍。其次，跟踪反馈的方式单一。目前缺乏集成性的综合信息传输平台，行政系统的内部沟通与内外交流存在障碍。最后，跟踪反馈结果的运用不力。对于评价报告的后续处理规定不严，面对执行者不作为、慢作为和乱作为，不能及时整治，为决策的后续执行留下隐患。

二、行政决策跟踪反馈程序的功能

（一）监测功能

对决策实施过程实时跟踪反馈，有助于随时监测决策执行中的风险动态，持续检验决策执行的深度和广度。按照对象和实施规模的差异，行政决策可以分成宏观决策和微观决策。监测宏观决策的整体走向，通过现实数据识别、分析政策风险，形成准确、即时和正式的信息反馈，合理规划未来发展方向。监测微观决策的实施效果，通过对实施机关和相关企业、公众的调查，聚焦具体问题，给予决策执行评价，形成报告以做指导。行政决策的跟踪反馈关注决策执行的连续性，随时监测风险和发现问题，着力形成长效监测机制，着眼于决策长期执行。决策执行过程是多元主体的利益与价值之间通过一定的规则相互作用的过程，其中任何环节出现疏漏，譬如决策本身的隐性缺陷、执行者的行为、执行体制的漏洞以及外部环境的变化等等，都会影响决策的最终走向。为了使政府管理及行为具有合理性和有效性，应实现由静态自报数据向动态监测信息的转变，从而对于执行者行为是否超出自由裁量权的界限，决策执行是否能够继续做出公正合理的评判。

（二）纠偏功能

跟踪反馈是决策执行结果的反映过程，有利于进一步修正和完善决策。决策跟踪反馈程序的纠偏功能主要体现于该程序的衡量偏差和纠正偏差环节。按照前期确立的标准衡量决策执行是否存在偏差及偏差大小，根据决策的执行程度进行相应的修正、补救和预防。

偏差由主观和客观两类原因导致，在决策执行中难以避免，理想化的无偏差模式是不存在的。偏差出现后根据偏差的性质、产生原因和影响范围可以将其分为重大偏差、中等偏差和微小偏差，随后按照报告、调查和处理的程序进行纠偏。重大偏差是指决策实施过程中与实际脱节，长期实现不了目标，因此应及时终止此类决策。主管部门必须对此做出解释声明，针对此项政策造成部分相关者利益受损的情况，给予受害方一定补偿，使参与者的权利得到最大限度的保护。中等偏差是指决策实施遇到阻碍，但通过一定措施可以解决。应采取行动消除引发偏离的因素，并预防其再次发生。对于客观环境因素形成的偏差，尽可能减轻其对决策的影响，重新调配资源。对于人为原因造成的偏差，应强化相关人员专业素质和责任意识，减少决策误读，引导决策重新归于价值和目标。微小偏差对决策执行影响较轻，不妨碍决策朝着既定目标继续执行，因此只要保证将其控制在容差区间即可。如果说执行过程是发现问题、解决问题的过程，跟踪反馈程序就是识别偏差、处理偏差的重要机制。它能够对执行部门和行政人员的现实工作做出全面评价，便于查找工作中的薄弱环节，灵活做出相应调整。

（三）促进功能

通过跟踪反馈，盘整与初期目标的差距，预测后续进度。将决策的总体目标划分为连续清楚的阶段目标，制定有高度规范的定期、分段分析评价流程，采取全面检测和关键节点相结合的方式，有计划、分步骤地高效组织连续反馈，保证决策的持续和协调发展。我国的行政部门管理中缺乏标准化的管理手段，导致组织懒散，工作人员行动力不足问题。对于贯彻速度慢，效果差的决策，督促行政部门采取措施加快执行进度。以结果导向提高有关机构的工作能力，用法律手段减少懒政怠政行为，改变拖延、散漫的工作作风，这都需要跟踪反馈程序的配合，为衡量绩效提供标尺，为部门工作提供动力。增强负责人员服务大局的责任感和使命感，提高社会整合和平衡能力、公共管理和公共服务能力，实现政策资源的优化配置，从而降低成本，提高服务质量，最小化决策的负面效果，最大化正面收益。

（四）制约功能

对政府部门和公职人员产生内在约束，减少违法违规、过度消耗行为。法治化的决策跟踪反馈程序能够发挥激励和监督作用，在腐败将发未发之时起到警示作用。发现问题迅速识别根源及责任人，减少拖延和不能定位现象，有效预防和惩治腐败行为，督促公务人员廉政、勤政，依法履行决策。要求各部门人员按照标准的程序和方法执行决策，尽量使自己的行为不受价值偏好、主观倾向的影响，降低决策失误。规范行为和价值导向的工具，摒弃急功近利、弄虚作假，使自己的行为潜移默化的受到约束。减少有意虚报、瞒报执行信息，减少对决策的曲解截留和过度附加，从而提升政府工作效率，提高政府执行力和公信力。

三、行政决策跟踪反馈程序的建设路径

为建立科学完善的行政决策跟踪反馈程序，需要明确跟踪反馈的实施主体、跟踪对象、评价标准和结果运用，同时要求将其上升到法律层面，给予高效力的指导。

（一）健全法律法规体系

法治是治国理政的基本方式，它在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥基础性作用〔1〕，所以法治是跟踪反馈程序高效运转的基石。然而该项程序目前只在部分省市得到文件落实，未形成统一法律规定，且缺乏实际的可操作执行步骤。政府应加快跟踪反馈程序的立法工作，以法律形式确定其在决策执行中的重要地位，强调跟踪反馈的功能和作用。建议将地方法律法规进行系统整合，在国家条文的基础上加强地方细节方面的立法，填补地方法律空位。建立健全相关制度规章，对跟踪反馈的对象、途径和范围等内容做出详细的规定。将跟踪反馈程序置于法律框架之下，真正做到跟踪反馈程序的有法可依。

（二）明确跟踪反馈主体

考虑监督成本和实施难度等现实因素，建议将内部评价、专业机构评估以及社会意见测评相结合，采用政府部门牵头，专业人员指导和公民参与的方式进行决策实施阶段的跟踪反馈。首先，行政部门主导。外部主体对行政决策的监督控制固然重要，然而内部的自我控制更符合实际要求。行政部门作为决策执行的第一负责人，应提供真实可靠的数据和资料，综合专家和民众的意见向上反馈。其次，专家提供专业指导。仅靠政府主观评价难以取信于民，关门测评不能保证反映实情。因此，由专业人员提供技术支持，从而建立科学的评价标准，增强结果的权威性和说服力。鼓励第三方参与跟踪评价，重视其评估结果，完善资金支持机制、信息交流机制和结果运用机制等配套措施。同时考虑专家的组成层次，保证知识结构的完整。最后，公民充分参与。采取抽样检查、跟踪调查、民意测验、评估等多样化方式，扩大公民参与跟踪反馈的渠道，保证决策执行充分反映民意。

（三）建立科学标准程序

1.建立标准化跟踪反馈程序

建立高效的跟踪反馈程序，本着公正、客观的原则，依法跟踪，全面反馈，严肃处理。首先，确定预期目标，了解决策制定想要达到的效果，给出确定性标准。然后，进行跟踪评价，采集包括执行进度、完成质量与消耗成本的资料，与预期目标进行比较，如果偏差在容错区间内，则继续执行决策，报告评估结果和资料备案。一旦发现重大偏差和中等偏差，及时向上反馈问题。再后，分析原因和做出判断。探究产生问题的潜在原因，并根据实际情况，做出调整或终止决策的决定。最后，若选择继续执行，则需进一步跟踪效果，继续评价检测偏差，从而形成一个动态循环。针对目前理论缺失和实践不足的现状，政府应重视跟踪反馈程序的标准化，建议国家出台统一规范，探索可行性分析方法，提高跟踪反馈的效能，从而建立起执行—跟踪反馈—调整—再跟踪反馈的有效运行机制。

2.健全现代化信息反馈机制

首先，建立上下互联，数据互通的信息反馈机制，实现数据的交换和共享。减轻对内对外信息不对称的情况，打破部门的条块分割，形成规范化的行政协助体制，各机关衔接配合，互相监督。信息反馈具有实效性和连续性，建立起与行政管理相匹配的发达的信息反应系统，尤其是结合“互联网+”技术，实现大数据共享共融。建立完善的信息传输体系和网络，建立重大信息反馈和上报制度，实现合理顺畅的信息交流。其次，正反馈和负反馈相结合。全面掌握决策的落实状况，既总结经验，推广成功示范，又吸取教训，将决策执行的负面影响反馈给决策机构，保证及时修正。最后，拓宽民意反映渠道。对民众反馈的需求信息进行汇总和分析甄别，了解大众的真实需求和意见，在充分论证的基础上对现有决策进行完善和补充。确保跟踪反馈结果向相对人公开，建立程序公开、运行流畅的双向互动式沟通机制，保证听证会的公开性与走访调查结果的真实性，保障公民的意见表达权利，同时做好后期的民意反馈调查工作。

3.确立科学化跟踪评价计划

跟踪评价与后评价有所不同，是在执行过程中的评价，其计划包括两个关键步骤，一是对决策过去实施的情况进行回顾性评价，属于总结的阶段；二是对决策未落实部分进行预测评价，是基于历史性评价的基础上对未来可能发生的问题和影响进行的预估。有序进行分析，从而保障评价按照计划顺利开展。利用资料上报和现场调查相结合的方法全面收集信息，利用专家咨询等方法制定科学的考核标准和考核方式，评价决策实施后的社会影响，针对性地提出解决现有问题的措施，以便决策者高效地调整方案。

（四）重视后期责任追究

责任追究的首要环节是明确区分客观原因和主观因素，分清过错与失误，划清有责与无责的界限。明晰责任主体，坚持“谁主管谁负责”的原则，明确排他性与共享性权力范畴的边界，个人行为个人负责，集体行为集体负责。近年来，寻租和腐败行为屡禁不止的原因一是监督不到位，二是违法代价不高。有必要加强对决策的监管以及对于违法违规行为的惩治力度，罚金与刑罚并行。一方面，将跟踪评价结果纳入绩效评估范围。跟踪反馈的结果不仅能够反映决策执行的问题，还能侧面反映相关人员的思想状态和行为模式。科学的绩效评估体系需要跟踪反馈结果的支撑，将反馈结果与有关人员的奖惩相挂钩，从而真正实现决策实施过程的权责统一。另一方面，提高腐败行为的法律成本。要坚决制止违反法定程序、超越法定权限的行为。对于决策执行不到位、变相改变中央机关制定决策的责任人进行依法问责，追究其法律责任。对于不良行为必须严厉惩治，真正做到执法必严，违法必究。

〔1〕徐汉明.推进国家与社会治理法治化现代化〔J〕.法制与社会发展，2014，（05）：14-19.

〔2〕张淑芳.行政决策失误的责任追究探讨〔J〕.苏州大学学报:哲学社会科学版，2013，（06）：61-69.

〔3〕建华.作为过程的行政决策——在一种新研究范式下的考察〔J〕.政法论坛，2012，30，（01）：167-174.

〔4〕申昕,徐晓明.重大行政决策程序立法有关问题研究〔J〕.人民论坛，2016，（05）：124-126.

〔责任编辑：张港〕

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2017—08—07

郭凯乐（1994—），女，天津人，硕士研究生，研究方向：行政改革与创新。