王满传

从二次世界大战结束到二十世纪六十年代，西欧和美国的经济和社会发展迅速，但也为此付出了环境质量严重恶化的代价。由于城市化发展、工业和现代农业生产、防洪和发电设施的修建、公共投资失当等原因，加上管理部门反应迟缓，水资源稀缺和水质下降成为最紧迫的环境问题之一，威胁到各国的经济发展和公众健康。

面对水资源稀缺的压力，在过去15至20年里，欧美诸国以及其他一些工业化国家努力寻求解决办法。其中，最引人注目的一个方面就是水资源管理模式的转变。

水资源管理机构

欧盟于2000年颁布了《水资源管理框架指导方针》，为各成员国的水资源管理规定了共同的目标、原则、方法和基本措施，对各国以流域为单位制定管理规划提出了具体要求。从本质上看，目前欧洲的水资源管理机构有三种模式。其中，英国、法国和德国的管理系统都具有综合性特点。

在英国，环境署是中央政府负责水资源管理的最主要机构，其职责涵盖与水资源相关的众多方面：防洪、水质保护、特定受控行业的废水减排、渔业和航运等。其宽泛的职权范围为水资源的综合管理提供了有利条件。除国家级的管理机构之外，环境署还设有区域和地区办公室，环境署的八个区域办公室对应于英格兰与威尔士境内的八个大河流域。在法国，环境部作为国家级的水资源管理行政机构，主要负责水质保护，水环境与河流系统的保护、管理和改善，就政府对相关行业的干预行为进行协调和规划；全国水资源委员会在全国水资源政策的制定以及法律和规章文本的起草中发挥着举足轻重的作用；法国的六大流域，每个都有一个流域管理委员会和水资源管理局，二者都参与水资源开发和管理总体规划的起草，都受环境部监督。在德国，联邦政府负责制定有关水资源管理框架的总体规定，各州必须通过地方立法将这些联邦政府制定的总体性法律转化为州法律，也可自行制定补充性的法规。联邦环境、自然保护和核安全部是联邦政府主管环境和水资源问题的最高权力机构，负责处理与水资源管理相关的基本问题以及跨地区合作，水资源管理规制的实施由各州和市政府负责。

在美国，根据宪法，联邦政府负责制定水资源管理的总体政策和规章，由州负责实施。负责水资源管理的联邦政府机构有环境保护署、陆军工程兵团、美国地质调查局、鱼类和野生动植物管理局、水土保持局、国家海洋与大气管理局、联邦能源监管委员会等机构；各州政府对于其辖区内的水和水权分配、水交易、水质保护等问题拥有大部分的权力，并建立了相当健全的州级水资源管理机构。为了解决跨州的水资源管理问题，美国建立了一些基于流域的水资源管理委员会。美国在水资源管理方面制定了很多法律法规和政策，包括《清洁水法》《安全饮用水法》《濒危物种法》等法律以及日最大负荷总量限制、水质管理规划、非点源控制计划等一系列重要的政策措施。

水资源管理手段

在过去十几年里，欧洲很多国家和美国在水资源管理中越来越多地采用经济手段。

一、分配水权及开展水权交易，具体包括水权分配、水交易和水质交易。多个国家在水资源管理中都采用了水权和水权交易手段，其中，美国的水权和水权交易制度最为典型。美国没有全国性的水权法，水资源主要归各州管理。多数州都有水法典或法律，规定了公共用水和废水处理设施的权利归属，明确州政府对投资者拥有的供水企业及其价格确定具有监管权，并规定向私人和政府实体分配用水权。至于审批水权申请适用什么法律，则取决于申请用水是地表水还是地下水以及水处于什么地理位置。

在东部31个州，地表水的使用权是根据土地毗连原则确定的。就是说，如果某个人拥有的土地与河流、溪流、池塘或湖泊毗邻，那么，此人即拥有使用该水源的水的权利。但这只是一种对水的用益权，而非财产权。它依附于对河岸土地的拥有权。

在西部19个州，水是按照“依据历史”的原则来分配的，即“谁先到，谁有权”。在这些州，水权是一种专有权，不受土地和水之间关系的影响。但是，这种权利的保持有赖于对水的持续使用，如果不用水，则水权可能丧失。这种权利一般可以出售或转让，而且可以长期储存。

“水的有益使用”是拥有水权的依据，其目的在于防止水的浪费，使更多的水权拥有者能够用上水。

对于地下水的水权分配，不同的州有不同的原则。在得克萨斯州，任何人有权利无限制地使用其土地和房屋之下的水，这种水权是无条件的。在加利福尼亚以及东部多数州里，地下水是按照“合理使用”的原则分配给土地所有者，但有一个附加条件，就是他们对水的使用不得妨碍其他用户。在西部各州，则是根据优先权来确定地下水的使用权，就是说，地下水的先前用户拥有最大的法定权利。

各州政府都对水权的行使实行干预。西部所有州的宪法均明确规定水是公共资源。有些州，如加利福利亚和华盛顿州，开始实施体现公益要求的政策。在这些州里，水权的转让（出售、租赁或交换）须提出申请并得到州水资源委员会的批准。美国东部的一些州自上个世纪五十年代以来实施行政许可制度，对河岸权制度进行补充。

除了州水资源管理机构的干预之外，诸如《清洁水法》和《濒危物种法》之類的联邦环境法律法规对现有的水权也产生越来越大的影响。这类法律规定联邦政府有权对水系的最小流量进行监管，并有可能要求各州重新考虑水的分配，以改善河道水流和水质。

水交易有利于调节水的分布。美国有些地区设有非常成熟、非常活跃的水交易市场，这些市场有利于发挥水的最佳用途，为新增和临时用户提供充足的水源，为改善用水设施、提高用水效率提供资金保障。成立于上个世纪三十年代的爱达荷州供水银行是一个典型的例子。该供水银行由一个水资源委员会经营，它有两个业务项目：租水库和供水银行。那些用不完所分配水权的用户可以将多余的部分存在该行，以供出租或出售给需要的用户。

美国西部也有大规模的水交易。将农业用水卖给城市和工业使用促进了该地区的经济发展。典型的例子是北科罗拉多水保护区。该地方机构与联邦复垦局合作，兴建了科罗拉多大汤普森工程。该工程是科罗拉多最大的隔山引水工程，为科罗拉多东北部30 个城镇、100 多家沟渠和水库管理公司以及60 万英亩农田补充供水。

值得注意的是，由于担心不受限制的交易可能会改变水的用途，开展水交易的各州政府保留了对水交易进行干预的权力。

为了降低控制水污染的成本，提高其经济效率，美国开展了水质交易，也就是通常所说的排污权交易。1996 年，美国环保局第一次颁布了水质交易政策。

目前，美国环保署的政策主要鼓励就营养物（如总磷和总氮）以及沉淀物负荷削减开展交易。尽管开展其他污染物交易可能有益于环境保护，但环保署认为对这些交易需要进行更细致严格的审查。美国不支持任何会损害人类健康、污染水质、造成环境毒害的交易活动，因此不允许对具有持久生物累积效果的有毒污染物开展交易。

为了保持和改善水质，水质交易可用于多种情形。例如：对于未被污染的水，可以通过交易来抵消新增的污染物排放，从而保护良好的水质；对于已被污染的水，在未实施日最大负荷总量限制之前，可以通过交易更早地实现污染物削减，从而改善水质；在实施了日最大负荷总量限制之后，还可以通过交易来降低实现规定削减量的成本。

美国环保署强调，为了使交易可靠并取得成功，交易计划应当包括下列要素：明确界定交易单位，采用标准化协议来量化污染物负荷和削减量，针对非点源污染量和削减量交易的不確定性拟定专门条款，建立问责机制，鼓励公众参与，对交易活动进行监督和评估。

二、征收取水费（税）。多数欧洲国家都对抽取地表水和地下水收费（税）。例如：在荷兰，对抽取地下水征收两种税，一种由各省收取，另一种由国家额外征收。国家的取水税是在1995年作为“绿色税收”之一开始征收的，其目的是要缩小乃至消除地下水与地表水之间的差价，以激励人们多用地表水，少用地下水。由于地下水的处理成本较低，其价格比地表水便宜，人们自然更愿意使用地下水。目前，荷兰70%的供水源自地下。

荷兰对抽取地下水的收税标准是以每立方米为单位计算的，税率的确定主要取决于政治因素。2000年，对公共供水公司的税率为0.166欧元/立方米，对其他用户的税率为0.12欧元/立方米，对于渗透地下水的税率为0.025欧元/立方米。当年的总税入为1.634亿欧元。该项税收属于政府一般预算，因而由财政部和设在鹿特丹的中央环境税务局来管理和收取。

在德国，早在上个世纪五十年代，联邦政府就开始探讨对抽取地下水征税，但一直未能通过，因此，目前是由各州对从自然环境中抽取地下水征税。德国各州开征水资源税并不是要取代过去的行政手段，而是对后者予以补充。1988年1月1日，巴登-符腾堡州率先设立了取水税，其目的是利用税收收入对水源区使用化肥受到限制的农户提供经济补偿，其它各州征收水资源税也有类似的目的。

在英国，根据1991年颁布的《水资源法》，任何人想抽取地表水或地下水都需要持有抽水许可证。如果要从地下水源取水，需要先进行地下水调查，调查结果认为可以取水后，还要进行试抽。英国制定了《蓄水区取水管理战略》，提供了有关环境署颁发取水许可证办法的信息。对于申请取水许可证者，政府收取申请费和取水费。

三、采用价格和税收。近年来，无论是欧洲诸国还是美国，都越来越普遍地采用价格和税收作为环境管理的政策手段。在水资源管理中，价格和税收被广泛应用于多个方面，包括水污染控制，工业、农业、生活用水供给以及污水处理等。

总的来说，在水污染控制方面，美国和欧洲很多国家主要是依靠实施标准，即所谓的“命令控制型”行政手段，而不是依靠采用经济刺激措施。但是，近年来，这些工业化国家越来越多地采用环境税来控制水污染。多数欧洲国家都征收工业废水排放费。这种费用一般是根据废水排放量征收，而且对不同的污染物收取的费用也不一样。在美国，排放费由各州征收，收费标准会因污染源、排放量以及排放物的毒性不同而不同。

通过实施标准来控制水污染的一个不足在于监控难度较大。针对这个问题，欧洲和美国现在越来越多地采用产品收费这种间接手段，就是对销售可能污染环境的物质收税，而不是针对向河流或其他水体排放的污染物征税。例如，欧洲各国普遍采用征收肥料税的办法来减少地表水和地下水中氮的排放。

对于如何使用污染税获得的收入，目前在欧洲和美国仍是一个有争议的问题。一些人出于政治考虑，认为应把这种收入专门用于改善环境，或者通过某种形式的补贴返回到污染部门。实际上，经合组织国家的经验表明，目前利用收费、征税这样的经济手段来控制污染相对而言并不是很多，更多的是利用这样那样的补贴。这显然与污染者付费的原则相抵触，而且会给政府带来财政负担，易于诱发腐败。此外，这种补贴一旦开始实施就难以取消。

四、 利用私人投资。上个世纪九十年代，在经合组织国家的供水及污水处理服务领域，私人参与大幅增加。尽管如此，据估计，目前世界上只有10%的人口的饮用水是私人运营商提供的。私营部门参与有多种形式，有的参与投资，有的提供服务。多数经合组织国家的做法是，公共部门保留供水和污水处理系统的所有权，而让私营部门参与一些服务的经营管理。

此外，由于水资源管理涉及不同的层面和部门，涉及多方利益，因此，最近几年，欧洲一些国家和美国分别出台了相应的政策，促进公众参与水资源管理。在欧盟制定的一系列政策措施中，《奥尔胡斯协定》和《关于公众获得环境信息的指令》这两份政策文件最有影响；美国环保署早在1979 年就颁布了专门法规，并于2003 年制定了《公众参与政策》，就促进公众参与提出了具体要求。

对中国水资源管理的启示

尽管中国进行了一些法律和制度改革，但水资源匮乏和水质下降的问题日益严峻，对持续的经济增长和社会发展构成严重的威胁。欧洲一些国家和美国在水资源管理方面的上述经验，可以为包括中国在内的其他国家提供有益的启示。一是，这些国家采用的基于流域的综合管理模式，值得中国借鉴。当然，这种管理模式是与特定的行政管理体制相联系的，因此，中国必须根据本国的行政管理体制现状及其未来改革趋势，建立行之有效的水资源综合管理模式。二是，这些国家注重采用经济手段、公众参与手段进行水资源管理。传统上，中国在水资源管理中主要依靠行政命令手段，随着市场机制的成熟、公众环保意识的增强，应更多地采用经济手段和公众参与手段，通过综合采用多种手段提高水资源管理的有效性。

（基于世界银行项目报告摘要综述）