李波　于音　姚松乔　郭乔羽

涓涓不壅，终为江河。我们不能坐等不可逆转的江河生态恶果。电力行业的利益会消长，电力产能会过剩，但是江河的福祉之于一个在生态文明方面亟待休养生息的民族来说，却有不可承受之重。

大江大河是古老而复杂的生态系统，所蕴涵的是比区区发电效益大得多的資源和跨代的多重价值：他维持生态系统的健康，提供多种生态服务，哺育伟大古老的文化，其可货币化、难以货币化和不可货币化的巨大价值必须做到三者兼顾。过去十多年来，中国民间环保组织采取过许多直接行动，深入河流上游地区公众参与的“飞地”（由于人口分散，信息流通困难，甚至语言的障碍等）实地考察和监督，指出了过往水电开发中的许多经验教训。

中国民间环保组织在2012年发布了《中国江河的“最后”报告》。在四年的时间里，我们非常欣喜地看到，官方和民间环保领域在江河面临的重要挑战方面存在重要的共识。生态影响争议较大的一些项目得到暂缓。“十三五”规划中，怒江已经不再是水电发展的基地，国家公园建设正在成为怒江发展新的主流认识；小南海也处于停滞状态。民间环保界把这种改变解释为政府各方在生态红线策略上采取的生态文明之举。

但是在稍显安慰的同时，我们还要继续呼吁，天平的砝码仍然严重地偏向水电开发的一边，江河生态保护的多重利益仍然没有在制度和政策实践中得到应有的重视，很多关键问题仍然积重难返。

首先是电站的决策和审批缺乏制度保障，表现在三个具体方面。一是审批过程中本末倒置：江河流域综合规划的出台，以及流域综合规划的环评过程一直滞后于单体电站上马的速度，始终没有对过热的电站开发项目发挥及时的指导和管理作用。审批决策中多采用老规划，而即使其他的规划制度如《国家生态功能区划》对单个电站也没有具体实质的约束力。二是公众参与的价值、渠道与方法都没有得到应有的重视，江河水电开发决策中环保组织和公众的声音被严重边缘化。对于有争议项目，公布的环评报告应该以全本公开为常态，申请公众听证会等请求应该具体落实而不再石沉大海，居住在江河中、下游的公众不能再以非直接利害关系的理由遭到拒绝。把下游公众以非直接厉害关系挡在公众参与过程之外，实质上是对江河保护需要全流域管理这一科学共识的否认。三是“三通一平”开工规定的制度缺陷造成了大多数水电站未批先建的乱象，“三通一平”实际上已经变成电站项目“先上车后买票”的“许可证”，绑架项目审批的过程。在金沙江中游一库八级的梯级开发中，八个电站有七个亮了公众参与的红灯，而其中有三个都是“三通一平”造成的。此前2005年还有金沙江下游梯级中的溪洛渡和向家坝电站也存在未批先建的问题。

其次，水电移民日益与民族地区的团结稳定和可持续发展密切相关。移民的妥善安置以及其公平和可持续发展的问题是一直困扰水电行业的重要问题。移民为水电集团做出牺牲，而得到的补偿标准仍然很低，能不能拿到补偿也是问题。在搬迁和安置过程中，使用恐吓、威胁和其他侵犯公民权益的简单粗暴手段，导致了移民社区对政府和社会的不满情绪。“十二五”和未来的开发计划中，水电发展将向江河上游和西部腹心地带推进，进入少数民族集居区域时，民族和谐稳定与水电开发的矛盾势必增加移民工作的难度。《宪法》和《民族区域自治法》保护少数民族的公民权力和特殊文化实践的权益，他们的世居文化传统和生计来源与自然资源的集体使用和集体管理有千丝万缕的联系。可是，对移民的补偿是按照现代私有产权的概念来制定和执行的。这种差异，不仅带来移民工作沟通中的误解，出现文化之间不平等带来的冲突，还在计量移民补偿时，对迁出社区造成重大的经济损失。迁入地如何让移民社区安居乐业，在心理、就业、教育、养老、文化传承和社会资本的重建等方面，都存在着不小的挑战。总之，西南江河上游的水电开发必须重视解决民族地区和谐稳定的重要问题。

再次，中国河流的生态系统已经受到严重破坏，水坝建设改变了河流天然的流水生境，直接导致了珍稀鱼类的减少和灭绝。已经在2012年在当地获准举办了“三通一平”开工典礼的小南海电站项目，就属于在长江主干道上破坏淡水生态系统和珍稀特有鱼类的示范标本性水电开发项目，而值得在此重提：长江上游珍稀特有鱼类国家自然保护区的建立就是为了减轻因三峡工程建设带来的不利影响。首先在1997年建立了其前身长江合江—雷波段珍稀鱼类省级自然保护区，2000年升格为国家级自然保护区。随着长江上游-金沙江干流梯级电站群的上马，金沙江下游向家坝、溪洛渡两个大型电站又侵占了这个国家级自然保护区的核心区与缓冲区，迫使保护区在2005年由原来的合江—雷波段向下迁移调整至重庆三峡库区库尾至宜宾向家坝坝下的江段，并增加了赤水河干流以及岷江干流的宜宾至月波江段作为补充，保护区更名为“长江上游珍稀、特有鱼类国家级自然保护区”。可是，小南海电站的提出再次不顾长江上游珍稀特有鱼类及其生态的重要性，修改保护区。对母亲河主干道的生态都可以反复突破江河的生态红线，更何谈其他的河流保护？行文至此，我们希望小南海电站的暂时搁置不要再出现新的反复，长江上游珍稀特有鱼类已经没有地方可退了！

此外，水电站建设对下游河道和湖泊造成的干旱困境已不再是抽象的问题。洞庭湖、鄱阳湖日益加重的干旱和工程解决之道已经引发新的社会分歧。2017年1月开始，社会各界质疑130多亿的鄱阳湖枢纽工程是否可以解决另一个水利工程曾经保证不会导致的生态负面影响，是否还会导致其他不可逆转的，但暂时又无法充分预见的生态和社会后果，工程本身是否还包含其他不便于公开的经济动机。如此多的关键问题缺乏基本的共识，如何能够草率决策？因此多家环保组织多方呼吁江西省彻底放弃建闸蓄水的方案。

事实上，在西南地区建造的水坝已经淹没了大量肥沃的河谷土地，并且由于河流丧失自净能力，库区造成严重污染。梯级大坝的累计影响，使生物灭绝，有河无流，最终会影响到食物链最上游的人类。不仅如此，水电站的生态补救措施也形同虚设。在金沙江中游梯级开发中，阿海和梨园作为两个金沙江干流上的水电站，都计划把一级支流水洛河作为就地保护珍稀特有鱼类的重要生境。但事实上水洛河上一库十一级的水电建设几乎和两个干流电站同时开始，金矿开采也处于失控状态。事实上，就在写稿之时，还有公众反映：被叫停的各地小水电中，仍有迹象表明，当地政府存在冲动，招商引资高污染高耗能的冶炼企业来当地办厂，消耗多余的水电产能，造成更多的江河与环境污染。金沙江水洛河的开发以及前边介绍的小南海电站的论证过程都是无可争议的案例，不仅反映了水电站的负面影响，也是无序决策，有法不依的结果。

另外，中国西南的地震风险不容忽视。中国西南作为地质和地震活跃带上的高风险区域，尊重自然规律，科学决策的道理显得尤为重要。在地震风险分析的专业领域内，对西南电力开发一直存在不同的意见。野外地质考察的资料也证实，西南江河由于特殊地质构造、恶劣的地质环境和地震频发的特点，曾经发生过多次烈度较高的地震并引发众多的大型塌陷，造成河流改道和堰塞湖的危害。水坝既是触发因素同时也是受害者，更可怕的是，个别大坝在梯级电站中可能引发的连锁反应。地震专家建议，应该在大型水电工程规划和审批过程中，把溃坝等重大事故的应对预案列入项目审批的重要内容。西南水电的地质风险是个存在巨大争议的话题，应该让不同的意见都有充分的表达机会，并公开国家中长期地震预测的资料。在地震与水电开发的决策过程中，多多考虑预先审慎的科学原则。

最后，水电大坝管理的任务将日益加重。中国应该尽早停止向河流险滩和上游继续开发新水电的步伐，学习国外先进经验：在已建大坝群中挖掘新出力的潜力和效率，同时维护大坝的安全，消除各种隐患和风险，减少大坝的生态影响，尽可能恢复和维持生态流及其生态服务，帮助大坝移民社区重新安居乐业等。中国在“十一五”计划之后，无论是水坝总数、高库大坝总数，以及水电装机的总量，早已在世界范围内鹤立鸡群。大坝一定是有其工程使用寿命的。几十年后，水电公司将如何处理江河上不断退役的大坝？这些高库大坝全周期的成本和代价，恐怕要纳税人甚至子孙后代帮助水电公司来承担了？

基于世界范围内已经认识到的河流生态和水利开发挑战，人类急需转变对河流的态度，采用更长远和全面的眼光来规划和开发河流，维系河流从源头到入海的全流域完整性。

十八届三中全会的召开，指明了生态文明建设成为体制改革的亮点和环境保护制度化的方向。为了贯彻十八届三中全会的精神，在江河治理的工作中落实生态文明体制改革的指导思想，应该树立有利于江河生态恢复和可持续发展的江河生态文明观以及和谐的、有底线的、公正的流域大局观。

保护和恢复河流生态的关键在于认真对待以及尊重整条河流的流域。从流域层面思考就是把河流看成是陆地、水文和生态有机结合的复杂生态系统。对生态系统在任何一个点上的冲击和改变都会影响到其他各部分。保护河流就意味着保护水源、土壤、森林、生态系统、甚至空气。我们应该摈弃“控制”“驯服”河流这套不科学的话语，人类无法“控制”一个流域。我们需要认识和尊重土地、森林、水和大气之间的复杂交换，并且去适应这种复杂性，而不是相反地通过工程技术去控制和简化它。尊重流域也是尊重不同流域的区别和多样性，以及依靠流域生存的自然和人类社区。

自大禹治水改变其父的治水方针，变堵为疏最终取得成功。以疏为主的治理方式也体现在后来的郑国渠、都江堰、大运河，但黄河的治理却使用了以堵为主的方式，留下地面悬河等后患。水与土地、森林、矿藏一样，是重要的自然资源，具有不可替代性，是人类生存与发展的基本条件。现在的江河开发缺乏人文关怀，支撑集体精神生活的民族文化因而遭到破坏。保护江河，要从重塑价值观开始，重新树立和谐平衡的生态文明自然观。

中国江河的流域管理和综合规划必须建立在清晰完整的生态红线基础之上。在世界范围内，借鉴在江河开发和保护的问题上已经走了弯路，同时也正在尝试改善的经验和教训。有关江河生态红线的划定，理应包括自由流淌的河流和河段，并作为禁止开发区，禁止任何水电开发、大型灌溉或造渠的工程。并为之立法和执法做出保证。

中国现在还缺乏明确的河流法律和管理办法，从可持续发展和生态文明建设的理念出发，科学管理发展和保护之间的平衡。尤其是正在进行无序、快速水电开发的西南地区，因其风景独特、物种丰富、民族众多、地质复杂，相关建设决策过程应该更考虑可持续性，决策更加透明公正。

建立和完善江河治理和水电开发决策中的公众参与和公众监督制度，保证江河流域的综合规划及其规划环评落到实处，必须阻止梯级开发和单体项目审批程序被置于流域规划之前的错误做法；多开展水电开发与地质风险的野外研究，公开论证应该多倾听不同意见，让水电风险的分析更充分，更让公众信服。水电站项目的决策必须严格执行项目审批的程序，尽快废止早已不合时宜的“三通一平”政策，出台新的审批规定：要求项目必须在主体工程环评审批程序彻底走完之后，方可开工。对于数目庞大的水库大坝群，应尽快完善其管理机制，特别要重视引入水电公司对水库大坝在整个生命周期中的终身责任制和分期申请审批制。水电公司将完整真实的经济责任转嫁给纳税人的行为如果得不到抑制，水电开发加速快上的热劲就不会消退。同时，江河生态红线的划定必须尽快落实到地面，在已建和未建保护区的河段开展及时、抢救性的研究和红线划定工作。积极发展可再生能源，推动河流的立法保护。

回顾每个突破制度底线匆匆上马的水电站项目，项目论证的理由都要提到国家和地区经济发展的巨大能源需求。可是，水力电力生产已经不再拥有原来的冲动。中国电力企业联合会发布的《2016年度全国电力供需形势分析预测报告》曾指出：全國电力总体供过于求，部分地区电力供应能力过剩相对突出。西南水电产业“弃电”问题更加显著。报告建议：当前中国应严格控制新电厂开工规模，优化增量结构；加快解决“弃水”“弃风”“弃光”的突出问题。面对生态文明建设不断深化与国家经济转型的新形势，优化已有产能远比新建产能更为重要而有意义。以此同时，国家已明确：长江不再搞大开发，而需要大保护的政策指引，长江流域生态恢复工作已提上日程。总之，水电项目审批与决策，水电行业发展都到了摈弃原有电力独大的理念和实践的时候了。必须调整水电行业利益强压江河生态多重利益的局面，真正开始追求多赢的江河生态效益。