【摘要】城市破产不是政府倒闭和丧失行政职能，而是政府无法偿还到期债务，不得不申请破产保护。底特律破产成为美国历史上最大的城市破产案。这给我们带来了深刻的启示：第一，合理控制城市大小，防止盲目扩张，坚持可持续发展方针；第二，完善地方政府财政政策，谨慎借债；第三，政府财政支出应该合理合规，积极应对人口老龄化。

【关键词】底特律 城市破产 财政支出 债务

一、引言

在2013年12月底特律城市破产之前已经有多座美国城市破产。1994年加利福尼亚州的橘子郡破产，开始了美国城市破产的先例。2011年，拉巴马州人口最稠密的杰斐逊县因融资不当和下水管道网络改造方面的过度投资而破产。2012年，斯托克顿市难以承受巨大的债务负担，被迫于2012年宣布破产，成为当时美国最大的破产城市，主要原因是其过度发展房地产，次贷危机爆发，房地产泡沫破裂，政府收入严重减少，再加上过多的财政支出，这些都让斯托克顿市难以偿还债务，最终选择破产。

“汽车城”从此不再是荣耀，而是一种没落或是耻辱。这一刻高失业率、高犯罪率、高负债率是这个城市最明显的特征。从福特公司开创流水线作业方式至今已有百年时间，在这百年间底特律经历了崛起、兴盛和衰落三个阶段，它完美的阐释了城市发展的自然规律。

全球金融危机、欧洲主权债务危机对底特律这座汽车城市造成了巨大冲击，投资风险大幅上升，资金大量外流，经济形势更加不景气（马宇、杜萌，2013）。[1]同时世界上其他地区汽车产业的兴起与底特律地区汽车公司形成竞争。底特律破产案引起世界其他国家的关注和警示，在城市发展过程中设立地区多元产业结构布局，完善地方政府财政政策。中国地方政府当更以此为戒，虽然中国没有城市破产的法案，但不乏某些城市已经出现了底特律这种恶劣的财政状况，现在当积极的调整避免地方政府债务危机的发生。

二、底特律破产对城市建设方面的启示

（一）城市规模建设——合理控制城市大小，防止盲目扩张

底特律在建城之初构建的是可以容纳约200万居民的城市框架，但是在底特律进入衰退阶段之后，人口流失，到破产时的不足70万人口[2]，从而导致底特律房屋空置率较高，成为名副其实的“空城”。政府财政负担加重导致公共服务不能及时满足，更进一步导致犯罪率飙升，人口进一步流失，城市复兴蒙上阴影。目前，进城人口越来越多，这就导致我国城市规模越来越大，特大型城市屡见不鲜，大型城市更是层出不穷，中型城市数不胜数。大多数城市都是通过在城市边缘继续扩大空间规划来进行城市扩张，而原来的城市内部可能就被荒废被抛弃，形成一个个的老城区，缺乏可持续发展的规划。然而城市的新区往往开发规模庞大、基础设施不齐全、入住率较低、空闲率高，大大浪费了财政投入，尤其以中西部出现的超大规模的城市新区尤为显著。我国未来的城市建设必须高度重视城市规模建设，用可持续发展的眼光发展城市，合理确定城市开发顺序，控制城市规模，防止盲目扩张，提高城市居民生活质量。

（二）城市人口建设——消除不公平待遇，形成人人平等新局面

底特律的人口矛盾、种族歧视使白人迁徙到郊区，也加剧了人口的流失，在一定程度上加速了底特律的破产，一个城市的人口不和谐注定这个城市不会长久的发展下去。在我国虽然不存在种族歧视，但是人与人也没达到完全平等的局面，仍然存在着许许多多的不和谐。我国人口众多，每年进城务工人员就超过1亿，他们虽然在城市中生活但是得到的待遇和城市居民却是天壤之别。他们没有城市户口，享受不到城市居民的基本生活保障，在求医求学住房方面的基本需求都得不到满足。这些不公平的待遇，这些不和谐的局面都会影响城市的建设，所以要想城市繁荣持续发展必须保证这些流动人口在住房、医疗、子女入学等方面得到公平的待遇，全面贯彻以人为本的方针，消除不公平待遇，形成人人平等的局面。

（三）城市产业建设——主导产业率先发展，形成产业多元化的结构布局

底特律破产的根源在于产业结构单一，经济发展严重依靠汽车产业，政府的财政收入也主要来源于汽车产业。所以当底特律的汽车产业受到冲击，底特律的城市经濟就不再发展，政府收入锐减，债务问题严重，最终导致城市破产。这种依靠单一产业的城市发展模式不会让城市持续繁荣发展，在单一产业受到冲击的时候，缺乏其他产业作为经济发展的支柱。我国有些城市依靠丰富的自然资源发展主导产业，甚至仅仅是该城市的单一产业，而忽略了其他产业的发展，城市大部分的工作岗位都是靠单一产业提供，财政收入也和这单一产业息息相关，可以说这个产业的兴衰影响着城市的未来。我国的大同市，依靠不可再生的煤炭资源发展单一产业，当面对新能源冲击和其他地区物美价廉的煤炭竞争的时候，大同市的煤炭产业陷入困境，并且煤炭资源终于枯竭的一天。为了城市的发展，大同市正在积极解决单一产业问题，力争形成产业多元化局面，摆脱发展困境[3]。

我国在城镇化建设的初期，正在寻求支柱产业和主导产业的城市，应当注意产业多元化的发展，避免形成单一产业结构布局，合理布置产业，顺经济周期产业和逆经济周期产业并重，并在发展中适时调整。产业结构单一或不合理，这个问题在中国尤为突出，地方政府为响应中央政府决策，全国很多地区都出现了产业重置或单一产业现象，如近几年兴起的“光伏城”，当前中国地方政府当以底特律为戒，寻求第二、第三支柱产业，破除地区发展障碍。

三、底特律破产对地方政府财政收入方面的启示

地方政府的主要收入来源无外乎两个方面：地方税收和借债。所以应该分别从这两个方面分析。

（一）地方政府税收

地方政府财政收入绝大部分依靠税收收入。而某一城市作为经济支柱的单一产业是税收收入的主要来源，如果该城市的支柱产业遭到冲击，势必会影响地方政府的财政收入，甚至会引起财政状况恶化进一步导致财政危机。底特律就是靠单一产业发展的城市，汽车产业的萎缩直接导致政府财政收入减少，引发财政危机，最终导致城市破产。从破产中我们能看出，如果政府的财政收入过于集中，往往会对城市的发展不利。我国的许多城市财政收入都和当地的单一支柱产业紧密相连，可以说是单一产业支撑着城市的发展，尤其是像大同、神木等资源型城市，它们的财政收入几乎完全依靠当地丰富的自然资源，所以当这些资源枯竭或者受到冲击的时候整个城市的经济都会动荡。为了防止再出现类似的情况，我们国家在以后的城市建设中必须防止财政收入的来源高度集中，这就要求我们不能只依靠单一产业发展城市经济，必须在发展主导产业的同时，发展辅助产业和接替产业，力争形成产业多元化。

（二）借债

除了税收收入，地方政府还会通过举借外债来充实财政收入。底特律经济萧条之际，其政府为了满足财政支出大举借债，到其破产之时高达180亿的长期债务真是触目惊心。为了城市的发展借债不失为一种方法，但是地方政府必须合理借债，控制借债规模，不能让借债达到相反的效果，影响城市发展。所以政府要做到：

1.完善地方政府财政政策，谨慎借债。底特律破产的直接原因是因为庞大的政府债务，这就对地方政府的地方性财政政策提出了很高的要求。当前中国地方债数额已经相当庞大，倘若中国也允许城市破产，相信中国破产城市的数量会很多。中国地方政府举债无度是一个普遍的现象，有些地方远远超过国际上政府债务不超过60%的标准，这虽然不会发生城市破产，但是发生地方债务风险也不是我国政府所希望看到的。为遏制地方政府举债无度的现象发生，中央政府当设定地方政府债务上限并且制定相应的惩罚措施。地方政府一旦触及债务限额，就进行严厉的惩戒。

2.政府债券投资者需谨慎投资。底特律破产的时候有超过10万人的债权人，其中不乏已退休人员、债券持有人等，不管是什么身份，他们都属于政府的投资者。底特律破产让这个城市的债权人、政府债券持有者蒙受了巨额的财产损失，这也让投资者们意识到借钱给政府或投资政府债券也是存在风险的，尤其是像美国这种允许城市破产的国家。通过底特律破产这一事件，投资者对政府主权债务风险的认识应该加强，汲取底特律破产带来的教训，在投资政府债券或借钱给政府的时候应该好好考量政府的信用程度和偿债能力，避免出现政府债务风险而蒙受损失。

四、底特律破产对地方政府财政支出方面的启示

地方政府的财政支出主要包括基础设施建设支出、政府员工工资与福利支出、社会保障性支出等。底特律进入衰退期之后，财政收入减少但是财政支出却日益增加。一方面底特律企图通过兴建基础设施来刺激城市经济，这是一笔巨大的财政支出；另一方面失业人口越来越多，社会保障性支出也就日益增多，这也加大了财政支出。在我国的许多城市，大规模的扩建，耗费了巨额的财政支出，另外我国老龄化问题越来越严重，需要的养老金等社会保障性支出也越来越多，可以说我国地方政府的财政支出呈增长的趋势。这就要求地方政府采取一定措施合理控制财政支出。

（一）控制政府员工工资和福利支出

政府機构庞大，工作人员数量巨大，这就导致一些闲人只拿工资不干活，消耗着财政支出却不能做出贡献。我们国家政府应该消减政府机构以及政府工作人员，达到减少开支的目的，也能提高工作人员的积极性，提高工作效率。

（二）社会保障性支出应该合理合法

我国财政支出的很大一部分是社会保障性支出，包括社会保险支出、社会救助支出、社会福利支出、社会优抚支出等，由于我国特殊的国情，出现了很多投机倒把骗取社会保障费用的情况，虽然人均费用不多但是我国人口基数太大，这种行为也损失了不少的财政支出。我们要落实社会保障性支出，防止欺骗性行为，并制定相应的法律法规，对骗取社会保障性支出的个人或集体进行惩罚。

（三）积极应对老龄化问题

养老金支出是底特律高负债的重要原因之一。底特律政府的借债除用于政府日常开支和还债，便是用于支付养老金。当前老龄化问题是中国面临的众多亟待解决的问题之一，养老金的支出在以后的一段时间内将占据政府支出的主要部分。同时由于老龄化程度高，社会劳动力供给紧张，政府财政收入会受到影响，那时中国的某些地区的地方政府或许会像底特律一样靠借债以应对养老金的支出问题。在人口老龄化大潮尚未到来之前，地方政府应未雨绸缪，提前做好应对策略。建立养老资金账户，制定老龄人口档案，规范养老金支出制度，设定养老金最高支出额。鼓励老龄人口二次创业，缓解政府养老压力。

底特律破产，对于美国的城市来说可以是警示也可以是榜样。作为一个警示性的事件，那些负债较高的城市应当从底特律破产这一事件深刻反省，通过拓展本地区财政收入的来源，减少财政支出等方式来减少对举债的依赖，优化政府财政政策，避免城市出现破产。当然，作为榜样底特律是一个“坏孩子”，底特律因为债务数额巨大，地方城府偿债能力丧失，底特律政府官员将破产当成其赖账合法化的方式。虽然破产后的重建是困难的，但是底特律却没有受到来自联邦政府的惩戒，这让那些债台高筑的城市找到了合法的赖账方式，长此下去美国或许会掀起一波城市破产浪潮。

参考文献

[1]马宇，杜萌.新兴市场国际资本流动影响因素—基于美元因素和GMM方法的实证分析[J].财贸经济，2013，（1）：46-55.

[2]虞虎，王开泳，丁悦.美国底特律“城市破产”对我国城市发展的警示[J].中国名城，2014，05：44.

[3]贾宇清，贾廷源.底特律破除对城市发展的启示[J].美丽中国，2014，07：52.

作者简介：张宏伟（1968-），女，山东即墨人，中国建设银行烟台分行副行长，经济师，研究方向：金融学。