邓勇胜(厦门大学 嘉庚学院，福建 漳州 363105)

论行政区域边界争议地区的刑事地域管辖

邓勇胜
(厦门大学 嘉庚学院，福建 漳州 363105)

出于对土地矿产、森林、文化旅游等资源的争夺，行政区域边界争议将长期存在。发生在争议地区的刑事案件也因犯罪地的行政区域归属存疑引发管辖纠纷。面对此类管辖纠纷，我国目前的法律法规显得力不从心。解决这一问题的出路是完善现有的指定管辖和优先管辖，完善刑事地域管辖协商机制和改革跨行政区域刑事管辖机制。

刑事地域管辖；管辖争议；管辖协商

根据刑事诉讼法规定，刑事案件以犯罪地司法机关管辖为主，司法机关是否有刑事地域管辖权，影响着其诉讼行为的合法性。地方司法机关通常情况认定刑事地域管辖权不难，只要看犯罪地是否在该司法机关所辖行政区域之内，如果在之内则有管辖权，反之则无。然而，司法实践中却屡屡出现地域管辖纠纷，引起这类纠纷的情形因案而异。其中有一种情形是因行政区域界线争议所引起，尤为特殊，本文仅针对此情形予以论述。

一、行政区域边界争议地区刑事地域管辖争议之产生

我国是个幅员辽阔的大国，共有三十四个省级行政区，新中国成立以来，省级行政区域屡经改变。国家对外划定国界线，对内划定行政辖区的界线，这是国家治理的基本要求。传统国家如此，现代国家的治理更是不可缺少对行政区域的界线明确的划定。[1]在国务院民政部的主导下，我国在1996年启动省、县级行政区的勘界，中央与地方齐心协力，2002年基本完成了省、县级陆地行政区的勘界工作。

行政区域界线的依法勘定，对以资源争夺为核心内容的边界纠纷起到了一定程度的定纷止争的作用。但是也必须看到，由于地方对利益的争夺，关于行政区域界线的争议却并未因此停止，部分地区甚至有愈演愈烈之势。如蒙甘交界的马莲井地区，苏鲁交界的微山湖地区、前三岛地区，苏浙交界的南太湖地区，苏皖交界的丹阳湖地区，晋豫交界的云台山地区，都属于存在问题比较突出，矛盾多发的行政区域界线争议地区。特别是近些年来由于经济的发展，这些界线争议地区拥有丰富的土地矿产资源、文化旅游资源，使得交界省市欲千方百计地把该地区纳入管辖之下。这类地区时有发生因界线纠纷而引起的械斗伤人、聚众闹事、破坏公私财产等恶性暴力案件，导致社会矛盾尖锐化。说到底，界线纠纷就是利益之争，案件通常起因于最基层的乡镇、村之间， 小矛盾未能及时解决，累积成大矛盾，引发重大案件。

面对此种案件，常常会出现两省同级司法机关对同一起刑事案件都主张拥有刑事管辖权的情况，从而引发刑事管辖权纠纷。刑事案件管辖争议的弊害之深不容小觑，必将影响到刑事案件办理的效率、公平，损害司法机关的威信，降低群众对于法律的信任，破坏这些地区的社会稳定。

在行政区域界线争议地区刑事案件管辖权争议，尤其以发生在2015年12月6日的蒙甘交界马莲井地区发生的暴力袭击综合执法检查站一案最为典型(该案以下简称蒙甘边界“1206”案)。当日凌晨3时许，设立在蒙甘交界的内蒙古额济纳旗马莲井综合执法检查站遭近百名蒙面人暴力袭击，造成13人受伤，其中6人重伤，直接经济损失1000多万元。案件发生后，内蒙古警方接到报案第一时间进行立案侦查，并将此案定性为重大刑事案件 。而与此同时，甘肃警方也宣称对此案具有管辖权，并召开新闻发布会，将此案定性为治安事件 。案件发生后，有多名案件参与者分别向两省警方投案自首。甘肃警方和内蒙古警方同时要求对方移交案件和已到案参与者。内蒙古方面认为，犯罪行为发生地和结果发生地都在内蒙古，按照最先立案的公安机关进行侦查的原则，应当由内蒙古方面进行管辖。而甘肃方面则认为，犯罪行为发生地和结果发生地都位于甘肃境内，且本案的参与者都为甘肃户籍，应当由甘肃警方进行管辖。该案中，两省警方对管辖权的争议，反映出在我国当前的司法实践中，存在行政区域边界地区的刑事案件管辖纠纷现状。

二、刑事地域管辖法律适用之困境

根据刑事诉讼法的规定，对刑事案件的地域管辖以犯罪地司法机关管辖为主，以被告人居住地法院管辖为辅，兼采优先管辖、移送管辖、指定管辖和专门管辖。下面仅就犯罪地司法机关管辖、被告人居住地法院管辖、优先管辖和指定管辖的适用情形予以论述。

1．犯罪地司法机关管辖。刑事案件由犯罪地的司法机关进行管辖，在理论上应当包括犯罪预备地、犯罪行为实施地、犯罪结果地以及销赃地等。以非法占有为目的的财产犯罪，犯罪地包括犯罪行为发生地和犯罪分子实际取得财产的犯罪结果发生地。而在行政区域存疑地区，面临的主要问题是犯罪地虽可以确定，但是犯罪地所属的行政区域存在现实的争议性。在这些地区，争议双方都将犯罪地划入己方的行政区域进行管辖，双方都主张有刑事管辖权或者双方都否认刑事管辖权，依照犯罪地管辖的原则进行刑事案件的管辖明显存在困难。因此，在行政区域存疑地区，单一地采用犯罪地管辖原则对刑事案件进行管辖在实践中基本上不具备可操作性。

以蒙甘边界“1206”案件为例，内蒙古方面声称案件的发生地位于内蒙古额济纳旗东凤镇辖区，且遭受不法侵犯的对象是内蒙古设立的综合执法检查站的财产及其工作人员，本案应当依照犯罪地管辖的原则，由内蒙古方面进行管辖。而甘肃方面则声称，该案的案发地位于甘肃省金塔县航天镇辖区，且从距离上看案发地距离甘肃金塔县航天镇政府20公里，距离内蒙古额济纳旗旗政府230公里，同样依照犯罪地管辖的原则，本案应当由甘肃方面进行管辖。

2．被告人居住地管辖。根据《刑事诉讼法》和《公安机关办理刑事案件程序规定》之规定，刑事案件如果由被告人居住地的人民法院审判更为适宜的，可以由被告人居住地的人民法院管辖；单位犯罪的刑事案件由犯罪地的人民法院管辖。如果由被告单位住所地的人民法院管辖更为适宜的，可以由被告单位住所地的人民法院管辖。理论上，作为犯罪地司法机关管辖的主要补充手段，发生在行政区域存疑地区的刑事案件存在管辖不明，应当采用被告人居住地司法机关管辖。然而，在具体案件的办理上，适用被告人居住地司法机关管辖原则，有不小的阻碍和不利。

首先，法律和司法解释没有对 “由被告人居住地的人民法院管辖更为适宜”的情形作出诠释，司法机关对“更为适宜的”标准理解不一致，屡屡出现故意拖延甚至拒绝案件移送，或者互相推诿的现象。

其次，适用被告人居住地管辖有可能影响司法公正。以甘蒙边界“1206”案为例，如果适用被告人居住地管辖，确定管辖方为甘肃省司法机关。但是按照甘肃方将此案定性为“治安事件”的结论，无疑会导致这次严重暴力刑事案件的嫌疑人有逃脱刑罚制裁的可能性。因边界纠纷引发的刑事案件，存在作案人员“争地有功”而得到地方政府袒护或间接鼓励的可能。这种 “地方保护主义”无疑使得司法的公正性和公信力得不到充分保障。

3．优先管辖。为了避免司法机关发生管辖争议而拖延案件的审理，《刑事诉讼法》第25条、《人民检察院刑事诉讼规则》第17条和《公安机关刑事案件管理程序规定》第18条明确规定，几个同级司法机关都有权管辖的刑事案件由最初受理的司法机关优先管辖。如果在行政区域存疑地区发生的刑事案件适用这一优先管辖，理论上避免了因犯罪地司法机关管辖和被告人居住地管辖发生争议时可能导致的扯皮，效率低下的问题。[2]

上述蒙甘边界“1206”案中，依据《公安机关刑事案件管理程序规定》，最初受理案件的侦查机关为内蒙古额济纳旗公安局，在该案侦查阶段，应当由额济纳旗公安局管辖。侦查终结后，再由对应的当地人民检察院、人民法院分别适用检察、审判管辖。理论如此，实践却障碍重重，难以实现。在本案中，额济纳旗警方虽然最先受理案件并上报其上级机关。但侦查阶段中，仅有1名犯罪嫌疑人被额济纳旗警方抓获，而有10名作案人到甘肃酒泉市警方投案，且甘肃警方宣称对此案同样拥有管辖权并拒绝移送已到案的犯罪嫌疑人。依据优先管辖原则，理论上内蒙古额济纳旗公安局具有优先管辖权，但其侦查工作却受到甘肃方阻碍，难以继续开展。面对同级别的甘肃司法机关的不配合，内蒙古额济纳旗公安局显得十分无奈，更无法追究对方的不配合的法律责任。优先管辖制度中既未规定同级司法机关的移送时限，也未规定相应的法律责任，反映出优先管辖制度在司法适用过程中的窘境。

4．指定管辖。为了保障司法审判活动的顺利进行，《刑事诉讼法》第26条、《人民检察院刑事诉讼规则》第16条和《公安机关办理刑事案件程序规定》第20条规定，当地区管辖不明或管辖争议时，双方又不能通过协商解决争议，那么将适用指定管辖制度。指定管辖制度很好地弥补了上述管辖制度的缺陷，既避免因土地争端、户籍登记混乱引发的犯罪地行政区域归属不明、犯罪人经常居住地确定困难的问题，又能有效避免“地方保护主义”问题的产生，平息刑事案件的管辖权争议，但是指定管辖也有其弊端。

第一，指定管辖的司法效率不高。某地区发生刑事案件管辖争议后，如采用指定管辖解决，由于涉及争议双方分属不同省一级行政区，按照指定管辖的原则，由共同的上级进行指定管辖。双方共同的上级在立案侦查阶段为公安部，审查批捕、审查起诉阶段为最高人民检察院，审判阶段为最高人民法院，分别就这几个阶段进行指定管辖，这就需要在案件不同阶段由不同上级机关进行指定。即使是公安部已经指定其中一方进行立案管辖，而立案管辖只限定公安机关，而检察院和法院方面仍需不同上级进行指定。这样一来，一件刑事案件需要三个不同机关进行指定管辖，而指定管辖审批程序特别繁琐，审批时限也没有详细规定，严重影响了司法效率。[3]

第二，指定管辖的随意性大。首先，启动的随意性较大。哪些案件、何种缘由可以启动指定程序决定案件管辖，法律没有做任何规定。受此限制，司法解释及公安部规章只能笼统规定 “必要时”或 “情况特殊”。如此一来，每一个管辖争议案件都需要共同上级机关进行指定管辖，这样严重影响到案件的办理效率，而且不利于将矛盾化解在基层。其次，指定的办案机关随意性较大。指定管辖后的案件承接单位如何确定？公正与有效处理案件的具体标准如何评价和掌握？没有任何法律和司法解释做出规定。一般认为，承接单位应当是有能力，较能保证公正、有效处理案件的地区司法单位。通常各个司法单位都非常重视交办案件，都能有效完成上级交给的侦查、起诉和审判任务。从实践看，上级熟悉、有此类案件办案经验和较好的办案业绩，可能有利于被指定为管辖单位。[4]然而，其他因素也常被考虑，但有相当的不确定性。例如，在甘蒙边界“1206”案件中，公安部基于甘肃方面掌握的犯罪嫌疑人和线索数量较多的考虑，将此案指定甘肃警方进行办理 ，但甘肃警方之前“治安案件”的定性又难免让人对其是否能公正、有效处理案件产生怀疑。

三、行政区域边界争议地区刑事地域管辖之对策

由于界桩、界碑的人为或自然损坏，地形地貌的自然改变等因素，导致地界模糊，使得边界地区的行政区域归属的认定十分困难。加之土地资源极其珍贵，出于经济利益的驱使，地方对土地的争夺并不会随着国家对行政区域界线的依法勘定而终止，必将会在未来较长时间内存在。对于因行政区域存疑引起的刑事管辖纠纷，在适用现行法律法规存在困境的情况下，应努力寻找良策，力求将矛盾解决在基层。

1．完善案件移送管辖和指定管辖。当呈现跨区犯罪或犯罪地行政区域存疑的复杂情形时，都会出现移送管辖的现象。在强调“最初受理地管辖优先，主要犯罪地管辖为辅”原则的基础上，首先应当补充、修订有关法律或司法解释，明确何为“主要犯罪地”，明确移送主要犯罪地法院管辖的“必要条件”，补充规定移送管辖的时限，以及相关司法人员违反移送管辖制度所应承担的法律责任。如此，既可以有效地防止因个人对案件认识的不同而随意启动案件移送管辖程序，又可以防止最初受理机关为减少诉讼负担，规避诉讼风险而推诿管辖，提高司法办案的效率，避免诉讼拖延侵害被追溯人的权利，对于打击犯罪具有十分重要的现实意义。

其次，应当明确由被告人居住地法院管辖的“适宜条件”。这个“适宜条件”须比主要犯罪地法院管辖的“必要条件”更加严格。即只有具备由居住地法院审理更有利于案件的侦查、审判和判决的执行(尤其是附带民事判决的执行)等特殊情形时，才能移送居住地法院管辖。

此外，出现管辖不明或管辖争议时，适用指定管辖明显具有优越性，但仍需完善现有的指定管辖制度。通过补充、修订法律和司法解释，明确案件侦查、检察和审判不同阶段指定管辖的一致性，防止出现由三个不同的部门来指定管辖，简化案件指定管辖的申请、审批手续，详细规定审批时限，明确指定管辖案件的范围，明确案件承接单位的条件，保证司法效率和司法公正。

2．完善刑事地域管辖协商机制。刑事诉讼中的地域管辖协商是指公安司法机关通过对话与商讨确定管辖权的活动。我国的相关法律中已经确立了刑事地域管辖协商机制，司法实践中，合并管辖、移送管辖、指定管辖均存在通过协商对话确定管辖权的情况。但是，现行法律没有明确规定管辖协商的适用范围、周期、次数和程序，旷日持久的协商时有发生，必然造成犯罪嫌疑人的超期羁押和案件的久拖不决，无法适应司法实践的需求。这些问题有两种解决路径。

第一种，在未修订现有法律前，签订双方管辖协议。依据《中华人民共和国行政区域边界争议处理条例》第3条规定，因行政区域界线不明确而发生的边界争议，双方可通过签订边界管理协议，按照协议约定的各自的管辖权限和范围行使对各自区域的行政和司法管辖权。双方也可搁置行政区域界线争议，由双方政府或政法机关仅就司法管辖达成协作共识，依签订的司法合作协议进行分别管辖或轮流管辖。双方司法机关共同组成“管理委员会”，委员会的负责单位采取轮值制度。当这一区域内发生刑事案件后，无论何方先受理案件，都交由委员会的当值负责单位负责对该案的管辖，并且对办案过程中发生的违法办案，徇私舞弊和执法不严的行为可以有效进行监督和处理，在兼顾双方利益的前提下实现对这一地区刑事案件的合理管辖，且能加强双方的司法交流与合作，有效地打击和预防犯罪。目前这一举措被实践证实有用，不失为当前可行路径之一。如位于苏鲁边界的微山湖，江苏省徐州市、山东省济宁市共同签订了稳定协作协议，解决边界争议和管辖纠纷，效果显著。

第二种，修订、补充现有法律，完善地域管辖协商机制。必须明确管辖协商的适用范围、周期次数和启动程序，尽量减少协商的环节，提高协商的效率，防止久拖不决。只有严格限定管辖协商的适用范围，在法定“必要”或“适宜”的前提下，才能启动管辖协商程序，及时请求移送。接到移送请求的司法机关必须及时书面答复，符合移送条件的，及时审查移送，不符合移送条件的，可以拒绝，但需说明正当理由。双方意见一致则快速办理案件移送手续，否则，及时上报共同上级司法机关指定管辖。管辖协商只能协商一次，禁止反复协商，防止互相推诿或争夺管辖，造成久拖不决和隐性超期羁押。

3．改革和完善跨行政区域刑事管辖机制。习近平总书记在党的十八届四中全会上指出：建设跨行政区域的人民法院和人民检察院，目的是排除对审判工作和检察工作的干扰，保障法院和检察院依法独立公正行使审判权和检察权，最终实现普通案件在行政区域法院审理，特殊案件在跨行政区域法院进行审理的诉讼格局。[5]2014年12月2日《跨行政区域人民法院、人民检察院试点方案》获得通过，设立了北京、上海两地跨行政区域人民检察院、法院作为试点，将原有的铁路运输检察院、法院改革为跨行政区域的人民检察院和法院，扩充了原有铁路运输检察院和法院的受案范围，涵盖了跨行政区域的民事、刑事、行政三大类案件。

现如今各省、各地方都推出了原有铁路运输法院、检察院的管辖体制改革方案，跨行政区域的法院、检察院建设也步入正轨。除了建设省级行政区域内跨县市行政区域的法院、检察院之外，也在积极探索建立跨省级行政区域的检察院、法院。在不久的将来，跨省级行政区域的法院、检察院也会相继建立，负责管辖跨省级行政区域的特殊案件。

依据跨行政区域管辖体制改革的思路，将发生在行政区域存疑地区的刑事案件认定为跨区域的特殊刑事案件，由设立的跨行政区域司法机关行使管辖，不失为一条可行的解决路径。既可以有效消除管辖争议，避免刑事案件久拖不决，又可以排除地方政府对审判工作和检察工作的干扰，实现司法公平公正。值得一提的是，上述司法改革只涉及到跨行政区域的检察院和法院，并没有涉及跨行政区域的公安侦查机关。公安侦查机关作为刑事诉讼程序的起点，也是保障刑事司法效率的关键环节。因此，建立跨行政区域的公安侦查机关，对于改革和完善跨行政区域刑事管辖体制而言不可或缺。

四、结 语

土地之争、界线之争在较长的一段时间内还会存在。反复发生在争议地区里的刑事案件因界线争议而管辖不明，如何较好地解决这个问题，既要坚持现有的管辖体制，也要正视它们的不足，更要推陈出新，做出改革和完善，以适应司法实践的需要。同时，也应当提高普通大众和政府人员的法律意识，转变观念，摒弃“地方保护主义”思想，不再拘泥于“寸土必争”，共同维护社会的整体利益，让公正公平的理念在每一个个案中得到彰显。

[1] 史宝伦,徐光岩. 刑事案件地域管辖相关问题研究[J].辽宁公安司法管理干部学院学报,2015(4):46-48.

[2] 陈军.违法行为发现地公安机关行政案件管辖权讨论[J].江苏警官学院学报2004(2):91-93．

[3] 张捍卫，李其林.指定侦查案件应明确由被指定侦查机关所在地法院管辖[J].人民检察,2015(10):66-67.

[4] 龙宗智.刑事诉讼指定管辖制度之完善[J].法学研究,2012(4):175-187.

[5] 习近平.关于《中共中央关于全面推进依法治国若干问题重大决定》的说明[EB/OL].(2014-10-28)[2017-01-05].http://news.xinhuanet.com/politics/2014-10/28/c_1113015330.htm.

(责任编辑：胡先砚)

On The Criminal Territorial Jurisdiction in the Disputed Administrative Boundary Regions

Deng Yongsheng
(TanKahKeeCollege,XiamenUniversity,Zhangzhou,Fujian363105,China)

In practice, because of the competition for resources such as land mineral resources, forest, cultural tourism, etc., administrative regional boundary disputes will still exist for a long period of time. Criminal cases occurred in the disputed administrative boundary regions arouse jurisdictional disputes due to the doubt of the ownership of the place where crime occurs. In the face of such disputes, China’ s current laws and regulations appear to be inadequate. The solution to this problem is to improve the existing designated jurisdiction and priority jurisdiction, improve the criminal territorial jurisdiction negotiation mechanism and enhance criminal jurisdiction mechanism of cross administrative division.

Criminal Territorial Jurisdiction; Jurisdictional Dispute; Jurisdiction Consultation

2017-01-08

邓勇胜(1975- )，男，湖南宜章人，厦门大学嘉庚学院副教授，硕士。

DF72

A

2095-4824(2017)02-0094-05