李明锐

秦皇岛市规划局海港区分局

基于土地利用规划与城乡规划差异分析及协调途径探索

李明锐

秦皇岛市规划局海港区分局

土地利用规划与城乡规划作为我国战略引导层面的两大空间规划，其中规划对象、理论概念、编制实践等方面具备千丝万缕的联系。土地利用规划与城乡规划相互协调的问题涉及范围较广，要对其中机构进行整合、流程进行合理编制，尤其是在编制过程中的关键性技术问题要予以高度重视。只有做好两规的差异分析与协调途径，才能充分发挥我国土地资源的真正作用。综上所述，本文将对土地利用规划与城乡规划的差异进行分析，并对其协调路径进行探索。以期促进我国城镇化的发展进程。

土地利用规划；城乡规划；差异分析；协调途径

1 前言

土地利用规划与城乡规划作为我国特殊国情中的重要产物，对于促进城乡空间发展与土地资源合理利用产生了重要作用。随着我国城镇化进程不断深入，土地资源的稀缺问题日益增加，两规之间所存在的矛盾也逐渐凸显出来。因此，基于健康城镇化的发展，便要对两规进行不断协调。

2 土地利用规划与城乡规划的差异性分析

2.1 编制主体与层次

对土地利用规划进行编制与实施的是国土资源部门，而对城乡规划编制与实施的是城乡建设规划部门。二者都属于同级别的国家行政管理部门。土地利用规划作为国土资源规划的重要组成部分，是国家以国民经济发展[1]、社会需求、土地资源适宜性为基础，对土地资源进行开发、利用、整理等安排行为。而对于城乡规划来说，其主要是以经济社会发展需求为前提，对城乡整体空间资源的合理配置。

2.2 发展进程与内容

从发展进程方面来说，土地利用规划的发展落后于城市规划。由于体系等多种原因，导致规划工作不具备较强的可操作性。对于城乡规划来说，由于其起步较早，但对其进行大规模的城乡规划编制工作是在20世纪50年代开始。在那时，相关基础理论与规划实践都开始趋于成熟。从规划内容方面来说，土地利用规划作为国土规划的一种，在进行区域规划过程中，要对土地利用规划进行优先综合考虑。城乡规划则是要对城乡经济社会发展进行综合性考虑，才能将规划范围内的土地资源作为主要载体，并对空间进行合理布局。

2.3 编制技术与标准的

土地利用规划的编制方式主要是根据总体到局部，由上至下、分级开展。而对于城乡规划的编制方式来说，其主要采用的便是将自上而下与自下而上相互结合的编制路线。在土地利用规划中的编制工作主要是对土地资源合理利用进行强调，尤其是针对耕地资源的保护、占用[2]、分配方面，利用自上而下、层层下达的方式，主要特点便是具备极强的计划性。在城乡规划的编制过程中，主要重点在于对土地资源进行集约利用管理，同时还要对城市空间资源进行合理、科学的布局安排。

2.4 规划期限与口径

根据《土地管理法》中的相关规定，土地利用规划的期限主要有国务院决定，并通过我国行政主管部门的正式发文，才能对全国范围内的各级土地资源进行整体规划。同时在规划期会做出相关明确规定。城乡规划的规划期限主要由负责组织规划编制的政府部门，结合所在城市的综合发展条件、发展趋势等外界因素进行确定。

从用地口径方面来说，国土资源管理部门将工矿用地与特殊用地分为单独类型，并没有将其纳入到城市建设用地的范围中。对于人口统计方面，土地利用规划城市驻地户籍人进行统计，而城乡规划中不仅囊括户籍人口，同时还包含虽户籍不在当地，当在城市中长期居住的人群。

3 土地利用规划与城乡规划的协调途径探索

3.1 完善两规的相关法律

在《城乡规划法》与《土地管理法》中明确规定了两规之间的衔接关系，但并没具体指出两规之间的制约关系，同时也没有对违反两规的行为做出处罚规定。法律对于任何个体行为都具备规范化的作用。因此，要想实现两规之间达到协调状态，便需要构建配套的立法规定，以达到对具体工作进行约束与引导的作用。

3.2 促进两规的技术互通性

城乡规划部门与土地规划部门应构建科学、高效的协调机制，以在技术层面促进两规之间的互通性不断提升，并构建两规的成果协调制度，使得各个成果之间具备可比性、互通性。在2012年颁布的《城市用地分类与规划建设用地标准》是加强国土部门与现行土地规划之间的衔接密度，同时针对农用地、建设用地、未利用地三类用地进行了充分衔接分类。三类用地是城乡规划的重要建设基础，并加强各地类空间、数量与两规互相落实[3]。

3.3 提升土地利用规划的强制性

土地利用规划的主要特点便是全局性规划方式，用重视对土地资源进行通盘考察工作。针对我国日益紧张的资源环境条件，尤其是针对城镇化的建设进程中对耕地以及农田的不断占用。在《全国土地利用总体规划纲要》中明确指出了“确保中国18亿亩耕地红线”的规定底线。其主要作为土地空间规模布局的重要依据。

3.4 拓展两规协调新路径

为充分适应我国经济发展的总体需要，两规的管理部门与学术界应加大新型规划类型的探索力度，例如城乡统筹规划、区域协调规划等。这些新型规划制度是打破传统规划与城乡之间的关系，并受到行政区划等多方面因素的约束。应从城乡建设用地保持用地的增减平衡、农用地占地平衡等。只有从全新规划视角对城市建设的整体发展进行审视，才能为两规的协调奠定坚实基础。

3.5 构建完善的两规协调机制

基于我国特殊国情前提下，要开始构建与完善城乡规划部门与土地利用部门之间的协调机制。这也是短期内实现两规协调的有效途径。在对土地利用规划与城乡规划进行编制的过程中，要征求各方面意见并构建制度化、规范化的部门交流会议，加强相关意见、建议在规划编制成果中的反馈与落实力度。另外，还要合理利用数字化信息手段，构建两规协调信息化交流平台，以提升整体的应用管理水平。

4 结语

土地利用规划与城乡规划之间存在较大的矛盾，因此要加大协调二者之间关系的力度，才能促进我国可持续发展，并为稀缺的耕地资源提供有效保护。相信通过各个部门的共同努力，可以充分实现两规之间的协调目的，并促进我国土地资源可持续利用的发展进程。

[1]牛俊蜻.县域城市总体规划与土地利用总体规划协调的技术框架研究[D].西北大学,2011.

[2]田光明.城乡统筹视角下农村土地制度改革研究[D].南京农业大学,2011.

[3]彭敏.城市总体规划与土地利用总体规划协调研究[D].西南大学,2011.