常颖

摘要：改变农村的落后局面，提升广大农民的生活质量，完善农村公共产品供给制度，已经成为当前新农村建设的题中之义，但目前农村公共产品供给制度存在许多急需解决的问题。这些问题已经严重影响了我国农村经济的进一步发展。所以，如何创新农村公共产品供给体制，是当前我国新农村建设应当深入思考的问题。本文首先分析了农村公共产品供给体制存在的供给结构不平衡、供给效率低、供给总量不足等问题。并进一步指出了建设农村公共产品供给体制的策略，即构建多层次的公共产品供给结构、构建城乡一体化公共产品供给机制、健全农村公共产品的监督制度。

关键词：农村；公共产品供给；建设

中图分类号：F323 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）031-000-02

所谓的“农村公共产品”主要是指农村发展需要的，且具有非排他性与非竞争性的服务、产品。就其性质而言主要包括准公共产品与公共产品两类。就其受益范围来看则可以氛围社区性、全国性和地区性的。近年来，我国社会经济飞速发展，如何根据当前的时代需求，建设社会主义新农村，是社会各界普遍关注的问题。社会主义新农村要求乡风文明、生产发展、管理民主、生活宽裕、村容整洁。如何及时革新公共产品供给机制，是建设社会主义新农村需要解决的重要问题。

一、当前我国农村公共产品供给体制现状

1.农村公共产品供给结构不平衡

当前，在农村公共产品提供中，一些部门倾向于容易见成效的公共项目，例如符合上级要求的农村电网改造、交通道路建设、公共设施项目等，投入大量资金确保这些项目的顺利实施。但针对科技推广、社会保障、水利建设等见效慢、周期长的社会福利型项目则甚少涉及，但这些项目却正是农村发展所需的。这就导致农村发展所需的公共服务供不应求。致使有限的公共产品投入无法得到合理运用，农业生产劳动和农民生活质量都无法有效提高，农村公共产品结构也日益失衡。

2.供给效率较低

就支出项目而言，当前我国财政支农指出结构不仅有生活支出和农业生产支出，还有用于农业部门的事业费支出。主要包括农业基本建设支出、农村救济费用、支援农业生产支出、农业科技三项费用、农林水气等部门事业费等支出项目，其中事业费用所占比率较高。调查显示，这种以农业事业费作为支出重心的投入结构效率偏低。农产品市场具有典型的“蛛网”特点，农业原本就是一个市场风险和自然风险交叉存在的产业，同时，我国农村分散性收入相对较低，导致大部分农民对公共产品依赖性过大。所以，当前急需能够保证产量稳定增长、改进农业生产条件的公共产品，例如农业科技收入、大型水利灌溉设施等，但由于这些公共产品周期长、见效慢，时常被政府忽视，致使这些公共产品供给确实，但那些对农民生产帮助较小的公共产品却出现明显的过剩现象，比如农贸市场、楼堂馆所等，其使用效率相对较低。除此之外，当前许多财政支农指出普遍不关注信息系统、科技推广的公共产品项目，导致公共产品供给机制出现动态适应性较差、结构失衡等现象。

3.供给总量不足

在世界范围内来看，我国是一个农业大国，但长久以来我国对农业基本建设投资相对较小，调查显示，从1978年到1998年期间，我国农业基本建设投资占同期国民经济行业建设投资的1.5%，之后虽然有小幅度提升，但是相较于其他行业，仍明显较低，根本无法满足农业发展需求。上世纪九十年来以来，我国财政支农比重呈下降趋势。从1991年的10.3%到1997年的8.3%。除此之外，农村仍有许多居民未能获取合格的饮用水，数据显示，我国农村有一半人数还未饮用自来水。与此同时，仍有部分农村地区未实现九年义务教育；缺乏必要的医疗卫生服务；信息网、交通网和能源网建设落后。一些农村地区的饮用水、社区广播、道路等公共产品都由村民集资建设。显然，总体来看，目前我国农村公共产品供给总量严重不足。

二、农村公共产品供给体制的建设途径

1.构建多层次的公共产品供给结构

按照公共财政学理论，社会产品依据收益排他性、消费竞争性等可以划分为私人产品、纯公共产品、俱乐部产品和准公共产品。其中，俱乐部产品的受益人较为固定，私人产品则由市场提供。准公共产品与纯公共产品则具有更为明显的外部性，因此，若依靠私人提供往往效率低下，必须由政府支持。但这并不意味着要完全依靠政府，还应当结合私人部门。通常情况下，纯公共产品大多由政府部门提供，但准公共产品则多运用政府补贴形式，私人与政府结合提供。根据这一理论，我国农村纯公共产品应当依靠政府提供，例如种子培育、农村道路建设、大型骨干水利工程、全国性水土保持工程、全国性农业并虫害防治、气象、农业基础科学研究等，这些公共产品只有外部收益，所以属于纯公共产品，应当依靠政府提供。但这并非是指由政府部门生产这些产品。政府可以与私人部门签订合同，交与其生产，政府根据实际情况进行购买。同时，农村准公共产品则应当由农民私人与政府混合提供。例如，农村电力、地区性农业病虫防治、节水农业、中小型水利工程、农技推广、农业科技教育等，这些公共产品不仅有生产者个人受益，还有社会受益。因此，它们属于准公共产品。可以以政府补贴为基础，依据“谁受益，谁负担”的标准，让农民根据收益情况进行集资生产。具体实践中，应当充分重视农民的意愿，召开村民大会，制定相应的集资方案。这些公共产品可以由政府提供，然后依据受益程度，向使用者收取费用。而对于那些受益范围较小的公共产品，则可以组织农民以俱乐部形式提供。比如农产品的流通与加工、灌溉、乡村道路、琥珀的渔业资源利用、种植等，這些公共产品受益群体较为固定，因此，应划分为俱乐部产品。对这些公共产品若由私人提供就容易形成效率损失，但政府提供也不甚合理，因此，应当组织农民成立农业合作社，进而将外部收益内在化。此外，还应当确保农民的私人收益不受政府干预。例如农业的收获、耕作、销售、种植养殖和施肥等，都应当避免政府干预，由农民自主进行，政府可以适时指导和帮助。

2.健全农村公共产品供给监督制度

调查表明，我国许多农村地区的公共产品提供存在地区差异大、供给不足等问题，有些农村地区还存在公共产品使用效率低下的现象。因此，应当不断完善公共产品供给使用监督机制。首先，我国提供农村公共产品的部门较多，时常发生政策间相互制约的现象。导致农村公共产品供给资金出现重复、分散和交叉现象。其中大部分被用于人员开支和机构开支。有些地区甚至存在虚假提供、挤占挪用等现象，所以，应当及时查处各种违规行为，加强社会审计监督作用，通过社会监督规范农村公共产品供给。其次，还应当发挥各级人民代表大会的监督作用，以法律形式明确农村公共产品供给方面的反馈机制、具体权责、处理程序和反映渠道。以及信息披露机制、社会奖励机制、信息收集机制等，并坚持村务、政务公开。除此之外，还应当完善农村公共产品的使用监督制度，明确公共设施的维护职责。避免农村地区的乡村道路、文化场馆、农田水利灌溉、通讯、电网等设施因维修不到位造成失窃、破坏等现象。

3.构建全国城乡一体化公共产品供给机制

长期以来，我国都存在公共产品供给城乡不均衡的现象，这对我国呈现发展都会产生不利影响。只有加大农村的公共产品供给才能推动社会主义新农村建设。因此，政府应当在农村义务教育、农村基础设施建设、农村文化事业、农业科技研究等方面极大财政投入。从某种程度上看，农村公共产品的供给情况直接影响建设社会主义新农村的效果。此外，目前我国已经逐步进入以城带乡、以工促农的阶段，所以，若要完善农村公共产品供给体制就应当建立城乡一体的格局，并依据平等、统一的原则，构建以公共财政为支撑的公共产品供给体系，使城乡居民都享有平等的国民待遇。而若要完善城乡一体的公共产品供给体系，就应当打破当前的一些体制障碍，改变以往城乡二元化的格局。与此同时，还应当明确界定相关政府部门在公共产品供给中的责任，由于当前农村公共产品存在外部性，因此，个人或者企业都无法或不愿意供给公共产品。只能由政府充当农村公共产品的主要提供者。应依据农村公共产品的受益范围与性质科学划分公共产品，并以规章制度形式规范供给主体，其中，中央部门应负责纯公共产品与全国性的公共产品。对于那些准公共产品则应当根据其受益范围交给不同层次的地方政府负责。在具体实践中，大江大河的治理、农业基础科学研究等公共产品应当由中央政府供给，而对于农村社会保障、农民合作医疗、农村义务教育等公共产品则应当由省级政府与中央政府共同提供。农村电网、地区性卫生防疫、农业技术推广等则应当由县级、市级政府提供，农村小型水利设施、乡村道路、乡村规划等基础的公共产品则应当由上级政府拨款，交给乡镇负责。

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