（中共池州市委党校，安徽 池州 247000）

乡村基层治理法治化的重构与回归问题研究

陆 宏

（中共池州市委党校，安徽 池州 247000）

在实践法治社会建设重大历史进程中，实现乡村基层治理法治化毫无疑问是其中重要的、最基础的环节。本文重在研究乡村基层治理法治化的推进过程是如何实现于重构与回归之间进程中，探索法治化重构与回归的核心内容、实践方向及其联动关系，思考基层治理法治化回归乡村社会进程的途径研究以及如何最终孕育法治精神于乡村社会的问题。在走向治理现代化的道路上，研究和思考关乎中国绝大部分人口群体的乡村基层治理法治化的重构与回归问题具有极为重要的基础性理论研究和实践指导意义。

乡村基层治理；法治化；重构与回归；法治社会

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调：“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”。[1]这一重要论述表明国家在建设法治社会的过程中把基层治理法治化这一基础性环节提升到了一个新的高度，从过去的“忽视地带”到成为现在的法治社会建设的重要环节。我国已经进入基层治理法治化的制度建设和实践落实新的阶段，并且是一种加速发展状态和过程，而不再是一个愿景和口号。乡村基层治理法治化的实践回答了我们要构建什么样的乡村基层治理结构、培育什么样的新型农民、体现什么样的法治精神等重大问题。

一、乡村基层治理法治化是法治社会建设的基础性环节

当前，经济社会发展进入转型期，伴随着工业化、城镇化以及社会经济转型的深入推进，我国农村社会进入了新的发展阶段。农村市场经济与和各类经济组织新生力量的发展和崛起，农村社会结构的加速转型，农民生产方式与生活方式的变革式的发展，农民利益诉求多元化，城乡发展加速融合。这些变化不只是单单表现在显现的经济与社会层面，微观层面如法治化理念的变化也在悄然进行，给乡村基层治理工作带来许多新情况新问题。一是农村组织形式更加多样,新型农业经营主体大量涌现。如何有效做好引领和协调新型农民合作组织、集体经济组织等工作。二是农村人口流动更加频繁。如何做好流动人口特别是流动党员教育管理服务工作。三是农村服务对象更加复杂。如何为留守农村的妇女、儿童、老人以及弱势群体提供更好地服务，满足他们的基本需要和扶贫帮助。四是农村治理更加复杂，不确定因素增加。部分村由于土地林地纠纷、房屋拆迁等引发的社会矛盾增多，有的地方家族势力、利益团体干扰村务等。如何保持农村和谐稳定，维护农民合法权益，推进乡村基层治理现代化与法治化进程，对农村基层组织和基层干部提出了更高的要求。可见，基层治理法治化工作的开展在广大农村有着最为丰富的生产、生活实践，与之相关联的乡村基层治理责任也最为繁重，对社会问题的反映也最直接、最生动。而与此相对应的是，在实践法治社会这一历史进程中，农村是短板、农民是难点的问题依然没有得到根本性的改变，法治社会建设从上到下仍然存在着依次递减的现象。因此实现乡村基层治理法治化毫无疑问是实现法治社会建设最基础、最生动的环节。

乡村基层治理法治化是建设法治社会的基础环节主要表现在以下几个方面：（1）解决基层治理法治化进程中短板与难点问题重在农民与农村。构建法治社会是一项极具复杂性、深远性的体系，要完成这一体系，必然离不开乡村的法治架构。我国仍是以农民为主体的农业大国，广大农民道德文化素质和法律修养相对较低，现实的大环境与来自小农意识的心理的巨大惯性，决定了乡村法治建设是一个不断排除错误的、落后的、模糊的法治思想影响的艰难长期的过程；（2）乡村基层治理法治化是发展乡村市场经济的有效保障。乡村市场化的兴起和发展必然要有良好的社会秩序和公平的规则作为基本保障，村民作为农村市场经济的新型主体以及所产生的市场经济、法律行为等等都需要乡村基层法治化为主体及行为提供强有力的法律保障；（3）乡村基层治理法治化是推进乡村民主实践的坚实根基。乡村社会所有政治活动要以遵守宪法和法律为首要要务，在依法治国的框架内开展村民自治为基础的基层民主政治活动；（4）营造法治大环境与民主氛围是乡村治理法治化建设的重要目标。在现有条件下，农民的思想观念、行为方式、生活习惯等不可避免产生一些变化，有些变化可能是颠覆性的，表现在农民对维护自身利益迫切性以及愿望和需求诉求性，各种利益矛盾相互交织、冲突、调整。乡村治理所依赖的法治大环境与民主氛围的构建则依赖于法律被农民所遵从，也就是说习惯了的法才能为农民所接受。能够成为习惯的东西必然拥有民主的根基，而习惯的氛围则是法治精神生成和保持旺盛生命力的食粮[2]。

二、乡村基层治理法治化实现于重构与回归之间的进程中

法治化不能是法律条文自上而下的灌输，而是要在往返于习惯和法律之间孕育法治精神的行程中实现[3]，这一行程的实质即是法治化重构与回归之间的进程。我们应当思考乡村治理法治化的推进过程是如何实现于重构与回归的进程中，是如何最终孕育法治精神于乡村社会，这个问题可以从以下三点来展开回答。乡村基层治理法治化的进程首先是要回答为什么要重构，如何重构的问题，重构的内容是哪些。“三农”工作的外部环境和基层治理自身内部发生的深刻变化与有关农村基层的法律制度相对滞后性决定了基层法治化进程中重构的必要性。乡村治理法治化重构是乡村社会逐步迈向法治化社会的过程，是新时代乡村法治社会形成的重要标志。在这一历史进程中，法治化制度建设是乡村基层治理法治化重构的最主要的内容，也是乡村治基层理法治化重构的实践需要，其中完善乡村法律法规体系与内容是乡村基层治理法治化重构的最为核心的内容。

其二是要回答为什么要回归，如何回归的问题，回归的方向在哪里。转型期乡村社会的复杂性与特殊性决定了法治化进程中回归的必要性。相比较于城市法治化进程而言，乡村基层治理的内容最为基础、更接地气，回归性也正是乡村基层治理不同于城市法治化的内容所在。法治化回归的过程也并非简单的回到原点，而是一种升华，我们应当对这一回归进程中的困难有充分的估计。如何在乡村社会真正将法治精神及其内容深入人心是法治化回归过程努力的方向，回归过程最终使命在于洗练出既符合法治化精神和标准又契合乡村实际的法治化制度体系。

其三是要回答重构与回归之间是什么样的关系，也只有厘清它们之间关系问题，才能真正理解乡村基层治理法治化实现于重构与回归之间的进程中。在乡村治基层治理法治化的进程中，重构的过程与回归的过程并不是没有交集的两条平行线，它们之间是紧密的联动关系，时有冲突，但更多的是融合。重构的过程重在法治化的实践，但它并不是一个完整的进程，更重要的进程在于法治化重构的过程还需要回归到乡村基层治理的实践中去检验和融合。因为法治化的权威性、有效性和稳定性是建立在农民对它的广泛认同基础与检视上，法治化的内容特点也要从其所处的社会环境与本土资源去理解，因此法治化的进程必须最终通过不断实践终至完善。也就是说，乡村基层治理法治化的复杂性和关键点可能不在法律制度设计的本身，而是在具体运行的过程中。重构与回归的过程也不可能一次成形，而是一种螺旋式上升的状态，需要实践与理论不断地反思、成长。总之，重构与回归的过程是乡村治理法治化最终达成的过程。

三、基层治理法治化制度建设的完善是乡村基层治理法治化重构的核心内容

乡村基层治理法治化重构实践的主要内容在于基层法治化制度建设的完善，至少可以归结为完善乡村基层治理体制和完善乡村法律法规体系与内容两个环节。其中基层治理体系和治理能力现代化与乡村治理法治化互为因果，着力完善乡村基层治理体制是乡村依法治理的基础，也就是说完善乡村治理体制是乡村治理法治化重构基础环节。关于完善乡村基层治理体制的论述，理论界已有很多成果，笔者在此论文中，仅就完善乡村乡村法律法规体系与内容加以探讨。

法律是治国之重器，良法是善治之前提[4]。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量与应用效果这个关键。应当看到法律法规的日趋完善，为乡村基层治理提供了具体有效的制度支持和保障，基层治理取得了举世瞩目的成就。依法治国方略的实施使农民的法治理念日益增强，乡村社会的政治民主化水平得到了明显提升，乡村治理的整体运作也逐步向制度化方向发展，乡村社会的政治秩序也得到了有效维护。但是，我们更应该看到法律服务农村社会的进程中，也确实存在现行法律与农民的生产生活存在着不吻合的地方，不合时宜的地方，相关法律制度在涉及一些具体问题方面的规定可操作性较差，如新形势下农村社会亟待解决的基本公共服务与公共产品问题供给不足问题、土地承包经营制度问题、脱贫攻坚问题、基层治理问题、小官巨腐等问题。从更深层次来看，在乡土社会的心理和习惯方面有着深远的完善空间，这就需要我们通过反思与实践，调整完善乡村法律法规体系与内容，使得法律和乡村社会生活更加一致，真正起到一个保护社会生活、维护社会秩序，发挥乡村法律法规体系与内容机制应有的服务作用。

关于基层治理法治化制度建设的完善，笔者以以下两个方面试以探讨：（1）在深化农村土地承包经营制度改革方面，应当适时修订《土地管理法》、《农村土地承包法》等法律，推进农村集体产权制度改革，其重点在于明确集体产权归属、赋予农民更多的财产权利。在扶贫攻坚开发方面，我们应当适时在各地出台的扶贫开发条例的基础上，制定关于农村扶贫攻坚工作的顶层设计，以立法形式来巩固与推进精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核，科学地优化配置各类扶贫资源，完善扶贫工作程序、明确扶贫责任与有效监督。全方位将扶贫攻坚工作制度纳入规范化、制度化和法治化轨道进行调节和管理是未来扶贫攻坚立法工作的重要方向；（2）在乡村基层治理的深入发展方面，以代表村级治理法律《村委会组织法》为例，《村委会组织法》从试行到正式颁布实施总共经历了10多年的时间，各级地方立法在这一过程中也不断完善和丰富，如今已经形成了比较完备的、行之有效的村级治理的法规体系，为村级治理活动提供了强有力的法制保障。但是《村委会组织法》也存在着对一些具体问题的规定过于笼统，可操作性较弱，在符合乡土社会的心理和习惯方面还有待多方面改进。例如《村委会组织法》几乎没有任何法律责任方面的规定，只是笼统地规定了一些义务性规范，而没有相应规定违反义务性规范行为的法律后果，在各地制定的实施办法中也没有关于司法救济措施的规定。再如《村委会组织法》规定涉及村民利益的有关事项村委会必须提请村民会议讨论决定、村委会实行村务公开等等。由于对违法违规行为没有规定明确的法律后果，从而导致了“违法难究”，使村民和村民委员会的权利被虚置，《村委会组织法》成了操作性和约束性弱的“软法”，[5]这些都应当得到完善和具体化。总之，完善有关乡村基层治理的法律法规体系与内容能够为农民的行为提供明确的方向，利于乡村基层组织权利运行和权力规范，对培养农民的法律信仰和民主习惯，建设法治社会是极其必要的。

四、基层治理法治化回归乡村社会进程的途径研究

我们在实践乡村治理法治化重构进程中，应当更加重视法治化中的回归进程，这样才是一个完整的过程。而法治化回归乡村社会的途径研究的重心理应是以农民及其农村社会为研究主体，思考法治如何融入乡土社会。这样的研究与思考不仅仅是理念层面上的，更是基层法治化回归进程的行动指南，有着实实在在的内容。我们在重视法治化进程中制度建设顶层设计的基础面同时，应当更加注重顶层设计的背后的理念更新与本土资源。

（一）村民法治理念的更新是乡村基层治理法治化回归乡村社会进程的先行环节

农民法治理念更新是乡村基层治理法治化回归乡村社会进程的先行环节，也就是说法治理念的真正深入人心是乡村基层治理法治化回归进程的前提条件。法治理念更新的主要内容就是要提升农民的法律素养并且自觉信仰法律。之所以把农民法治理念更新是乡村基层治理法治化回归乡村社会进程的先行环节，就是因为如果不在思想和行为方式解决理念这个问题就根本谈不上乡村基层治理法治化的实践。作为乡村治理法治化重构的前提条件，法治理念的更新为法治化建设的打下扎根于民的思想基础，并且指明了法治社会建设努力的方向。

村民法治理念更新的首要任务一是在于提升农民的法律素养，其实质内容就是培育农民的法治思维和法治方式。法治思维和法治方式是一种理性思考与行为方式，这种思考方式首先是以法治理念为基础，具体到个人，就是我们的村民在处理问题是不是能遵照法律规则和公平正义等法治精神进行分析、综合、判断、推理，然后对具体事务采取的一种行为选择。二是在于培育广大村民自觉信仰法律，其实质内容让法治真正融入乡土社会，与本土土壤结合的更加紧密，建构和回归乡村法治文化。法治中国建设的核心是让法治成为全民的信仰。习近平总书记指出，法律不能只是纸上的条文，而要写在公民心中，使法律成为一种全民信仰。法律只有被信仰，成为坚定的信念，才能内化为人们的行为准则。[6]也就是说，在乡村基层治理法治化进程中，只有广大村民真正自觉信仰法治，法律才能被更好地加以实施，否则再好的法律也只能是空中楼阁。而现在的乡村，村民通过非法治方式解决问题，市场交易中出现的公平诚信缺失，村民信访不信法等现象时有发生，村民在内心中普遍抱有权大于法、法不治众、法外开恩等错误观念，出现这些现象与观念，究其原因就在于农民自身法治思维和法治方式的缺失而产生对法律公正的不信任感，从深层次来分析，则是由于乡村基层治理缺陷导致的农民行为缺乏引导和约束。要解决这一问题还得靠推进乡村基层治理法治化，从培育农民的法治思维和法治方式入手，让群众生活在法治氛围中，在乡村社会树立“法治的信仰”，尊重法律权威，坚守公平正义，培养权利意识与责任意识，确立以法治为基础的生产、生活方式，使人们认识到法律不仅仅是全体农民必须遵循的行为规范，而且是维护广大村民的有力武器。当然在提升村民的法律素养、培育法律信仰的同时我们不要忽视了乡村基层治理管理层这个主体。在全面推进乡村基层治理法治化的过程中，引领作用发挥的关键是打造一支善于运用法治思维和法治方式，忠诚于宪法与法律的精英管理队伍。关于这一点，已有很多学者多有论述，这里不再论述。

（二）村规民约的实践理应成为乡村治理法治化回归进程中的重要途径

关于法治化回归乡村社会的途径研究就必然要谈到回归的方向以及如何回归的问题，应当特别重视法治化回归进程中不断变化、形成的村规民约。而村规民约的形成就在于乡村社会发展过程中的发展变化的惯例、习惯、道德、风俗文化等非正式的制度。笔者以为村规民约的实践理应成为乡村治理法治化回归进程中的重要途径，即重视并发挥村规民约在乡村基层治理中的应有的作用，为广大村民提供一个可以自主决定乡村经济社会发展重要事务的平台，充分调动农民参与的主观能动性和创造性，使村民成为良好乡村社会秩序的实践者，有效解决法律法规未到之处无法可依的难题。同时，基层政府作为基层治理的重要主体，要在村规民约制定上把握好大方向，使之基于法理辨析，符合相关法律法规和社会公共利益。这样做的目的在于避免了把推行村规民约的工作作为一项政治任务，无需采取简单地、条文式的自上而下的灌输或是强制力的推行方式，而是把它真正演变成为村民的思想上乃至自觉行动上的一种需要。具体到农村基层制度规矩的制定与实施，需要满足村民基本需求的最大公约数，这才是村规民约制定的最终方向。作为村民共同认可的的一种行为规范，村规民约体现的不仅仅是传承良好的习惯与历史传统，也是村民法治理念更新的最好方式。这种创造性的意义在于通过村规民约这一载体，增强了村民遵法守法的意识，更重要的是形成普通老百姓和村组干部办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治良序和更加理性的生活习惯。村规民约的实践正是基层群众在法治理念的更新上做出努力的回应，同时也为法治化进程中法律制度的顶层设计提供了底层思路，这也是乡村治理法治化回归实践的纵深发展方向之一。总而言之，村规民约的实践理应真正成为破解乡村社会治理难题、培育农民的法治思维和法治方式，使法治真正融入乡土社会一把金钥匙。

[1][4]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定 [N].人民日报，2014-10-29，（1）.

[2][3]张训.法治化的一体两面[N].法制日报，2011-12-14.

[5]马宝成，等.村级治理：制度与绩效[M].北京：中国社会出版社，2010：134.

[6]侯远长，姚巧华.中国特色社会主义理论在新实践中的发展创新[J].中州学刊，2016，（10）.

安徽省池州市社科联2016年度创新课题“乡村治理法治化重构与回归问题研究”（201606）

陆宏（1977-），男，安徽池州人，中共安徽省池州市委党校讲师，法学硕士，主要从事中国特色社会主义理论、基层治理等研究。