王焕培

政府购买社会组织社会服务研究

王焕培

（湖南省社会主义学院，湖南 长沙 410001）

政府购买社会组织服务在扩大公共服务供给规模、降低公共服务供给成本、提高公共服务供给质量和效率等方面有积极作用。目前政府向社会组织购买社会服务存在规制、机制等缺陷，社会组织自身也存在服务能力和水平缺陷。要从建立健全相关制度、建立完善相关机制、培育和扶持社会组织的发展等途径，推动政府购买社会组织社会服务向规范化、程序化和制度化发展。

社会组织；社会服务；供给；作用；机制

党的十八届五中全会明确提出，“创新公共服务提供方式，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与。”在协调推进“四个全面”战略布局、贯彻落实“五大发展理念”进程中，政府购买公共服务将成为常态，社会组织等参与公共服务供给的机会将增多、范围将拓展。如何推进政府购买社会组织社会服务向规范化、程序化和制度化发展，充分发挥政府购买公共服务的制度效应，充分发挥社会组织在公共服务供给方面的积极作用，是值得关注的重要问题。

一、政府购买社会组织社会服务的正能量

政府购买社会组织社会服务是指为更好地满足社会公众需求，政府把公共服务等事项，采取市场竞争等方式、合法程序，选择有资质、有条件、有能力的社会组织承办，政府根据合约向社会组织支付相关经费的新型公共服务提供方式的活动[1]。政府购买社会组织社会服务有如下基本特征：从主体上看，政府是公共服务购买者，社会组织是公共服务承担者，公众是公共服务需求者。从内容上看，政府购买社会组织社会服务是非排他性、公益性、一定程度竞争性的准公共服务。从方式上看，政府购买社会组织社会服务可采取购买、委托、租赁、特许经营、战略合作等多种方式。从模式上看，政府购买社会组织社会服务有竞争性购买、非竞争性购买模式。从责任上看，社会组织承担相应的违约责任，政府承担相应公共服务供给的经费保障、质量监管、绩效评估等责任。政府购买社会组织社会服务在优化公共服务供给规模和结构、降低公共服务经营成本、提高公共服务供给质量与效率等方面能发挥积极作用[2]。

（一）政府购买社会组织社会服务能扩大公共服务供给规模

公共服务是民众以共同享有为特征的各种产品和服务。按排他性、竞争性划分，公共服务可以划分为纯公共服务和准公共服务。具有非排他性、非竞争性特征的公共服务，如国家安全、保密事项、司法审判、行政决策、行政许可、行政审批、行政强制等，是纯公共服务，因这些事项与人民基本权利密切相关，只有政府才有权力执行，且受到法律约束，不能通过政府购买服务的方式实现市场组织供给。具有一定非排他性和一定消费的竞争性的准公共服务，如基本公共教育、公共文化体育、残疾人基本公共服务等是纯公共服务，政府可采取公开招标、定向委托、邀标、补贴等方式提供。公共服务供给投入大，若全部由政府承担，则政府财政压力过大，而完全由市场、社会组织承担也是不现实的。运用公私合作模式，发挥市场机制和激励机制的作用，能够充分动员民间社会资本参与公共服务，这样既可减轻政府对公共服务投入压力，还能有效地扩大公共服务供给规模和结构。

（二）政府购买社会组织社会服务能减少公共服务供给成本

从经济视角看，公共服务供给存在成本，具体包括公共服务需求信息征集成本、承担公共服务的组织和人员经营成本、提供公共产品和服务必要的其他费用等。公共服务供给成本较高是造成现实生活中公共服务供给不足、不平衡、不均等的一个重要因素。在经济社会发展过程中，为满足民众生存权和发展权、促进公共服务均等化、保障各社会阶层共享改革发展成果，政府有责任有义务满足各社会阶层的公共服务需求。对有投资回报且投资回报率高于市场水平的公共服务项目，政府采取招标投标方式实施。对有投资回报且投资回报率低于市场水平的公共服务项目，政府采取PPP模式实施。对社会效益好的公益性社会服务项目，政府采取购买方式实施。政府购买社会组织社会服务，从“养”单位和人向“养”事的转变，可直接节约公共服务供给组织和人员等成本，从而降低公共服务供给的成本。政府以竞争方式向社会组织购买公共服务，用最低价格买到等值或超值的公共服务，也相对节约了公共服务提供的综合成本[3]。

（三）政府购买社会组织社会服务能提高公共服务供给质量和效率

受经济社会发展水平、财力有限性等因素影响，政府提供的是一种非排他性、非竞争性的公共服务，而市场组织、社会组织在激烈的市场竞争下生存，必然会通过对生产、管理、技术的创新提供专业化、差异化、个性化的公共服务。因此，政府通过公私合作模式购买公共服务，在提升公共服务供给质量和效率等方面有优势。公私合作模式一般是由民间、社会资本来承担公共服务项目的设计、建设、经营、维护等工作，政府按合同支付民间、社会资本的设计、建设、运营等成本以及合理回报来购买公共服务或产品。政府通过公私合作模式购买公共服务，实现了公共服务项目购买者、承担者、监督者、评估者职责分离，这种目标明确、权责清晰、监督到位模式，有利于融合政府的战略规划、市场监管、公共服务与社会资本的经营效率于一体，从而发挥公共服务供给参与者各方的优势与作用，提升公共服务能力和水平。

二、政府购买社会组织社会服务的制约因素

自党中央倡导政府购买公共服务理念以来，政府积极开展购买社会组织社会服务探索，政府购买社会组织社会服务的政策、市场、法律、舆论等外部环境在改善，社会组织承担公共服务供给的能力和水平在提升，政府与社会组织合作领域在拓宽。但制约政府向社会组织购买公共服务各种因素还存在，主要体现在以下方面：

（一）政府购买社会组织社会服务的规制存在缺陷

一是政府购买社会组织社会服务在相关法律中未明确定位。现行的政府采购法虽将服务纳入政府采购范畴，但未明确为社会公众提供的服务项目是否纳入其中。从服务受益对象看，政府购买服务项目有三大类：第一，保障行政单位和事业单位等自身正常运转，需要向企业、社会组织购买的服务，如公文印刷、系统维护、物业管理、公车租赁等；第二，行政部门为更好履行职能，需要向社会力量购买的服务，如行业发展规划、行业标准制定等前期研究等；第三，为惠民生，让人民从政策中增强获得感，政府向社会公众提供的公共服务，如以物为对象的公共设施管理服务、环境卫生服务等的公共服务，又如以人为对象的文化、教育、卫生、体育等公共服务。法律定位不清晰，导致向社会公众提供公共服务项目难以纳入政府集中采购目录。

二是大量社会组织未纳入到政府购买服务供应商范围。政府采购法明确了政府采购供应商的资质，对政府采购供应商在独立承担民事责任能力、财务状况和纳税等方面有具体规定。但提供公共服务、社会服务的大量社会组织是在民政部门登记或备案的属非营利型、公益性的非法人机构，不具有独立承担民事责任的能力，属政府免税对象，当然也没有定期的纳税记录。所以，在民政部门注册或备案的社会组织被排除在政府采购供应商之外[4]。

（二）政府购买社会组织社会服务的机制存在缺陷

一是信息征集机制存在缺陷。政府购买公共服务项目确定应有社会协商机制，但政府部门在确定政府购买公共服务项目时，未充分征求被服务对象、社会组织的意见建议，而是单方面确定公共服务购买项目，造成某些公共服务、社会服务购买与需求缺位、错位现象发生。

二是未有效发挥政府集中采购平台作用。目前，政府购买公共服务主要由各级政府部门根据自身需求分散购买，缺乏统一的购买运作平台。政府有关部门在政府购买公共服务方面的权责不清，导致制度运行中的管理漏洞，造成政府购买的公共服务质量不佳、资金使用效率不高、道德风险防范不力等问题发生。

三是定价机制存在缺陷。政府购买社会组织公共服务确定项目价格时，采购方根据计划、预算、需求等确定和发布采购项目及其定价，与服务供给方、服务需求方的沟通协商不够。政府购买服务定价主体的单一、定价标准和结构不合理，导致一些社会组织采取其他办法如削减资源配置、不符合财务核算制度的变通费用入账等来应对面临的困境，影响服务供给项目的效果。四是评估机制存在缺陷。政府采购使用的是财政资金，政府购买服务的质量、效益和效率如何需要进行评估。目前，对政府采购的评价主要方式是行政检查或监督，独立的第三方评价机构参与不足，公众参与也不足，使得对服务质量和效果评价的真实性、公正性、可靠性难以保证。另外，绩效评估的考核指标不系统、不科学、不具体，量化指标注重投入资金、人员和参与案例等，对具体的实施效果、效益和效率评价不足，导致购买公共服务的绩效评估走过场，难以达到评估的目的和效果。

（三）社会组织自身缺陷影响政府购买社会组织社会服务工作推进

改革开放以来，我国社会组织发展迅速，目前在民政部门登记在册的非营利组织约40万家[5]。社会组织坚持非营利性、公益性和公共性原则，在科技、教育、文化、卫生、体育、社会福利、社会治理等公共服务领域发挥了积极作用，已成为我国社会治理和社会事业的重要主体。近几年，社会组织在承接政府购买社会服务方面也取得了一定成效，但社会组织承接政府购买公共服务能力不足问题日益凸显。首先，社会组织发展滞后。社会组织数量不多，规模普遍偏小，结构不合理，发展不均衡，服务领域不广，服务能力不足等，尤其是公益服务类社会组织发展不足，制约社会组织承接政府职能转移和持续供给公共服务的能力。其次，社会组织服务能力和水平不足。社会组织专业人才匮乏，专业素质不高，社会公信力偏低，动员民间社会资源能力不强，造成社会组织参与政府购买公共服务的能力不足。第三，鼓励支持和引导社会组织发展力度不够。政府对社会组织运作存在行政干预问题，政府对社会组织培育和持续性扶持力度不足，在一定程度上影响社会组织持续发展的空间和活力。

三、推进政府购买社会组织社会服务的路径

推进政府向社会组织购买服务是一项系统工程，涉及政府职能转换、体制机制建立、制度体系完善和社会组织培育等方面。在公共服务市场化、专业化、社会化进程中，推进政府向社会组织购买公共服务，需要从以下几个方面着力：

（一）着力完善政府购买社会组织社会服务的规制

一要完善政府采购的相关法律。完善政府采购法中有关条款内容，把公共服务、社会服务购买明确纳入政府采购行为，把在民政部门登记注册或备案的社会组织纳入供应商范围。建立健全政府采购方式，在公开招标、竞争性谈判、邀请招标、询价和单一来源等政府采购方式基础上，创新公共服务、社会服务购买的新方式方法。对盈利率高于市场平均水平的公共服务项目采用公开招标采购方式，对盈利率低于市场平均水平的公共设类服务项目采用PPP战略合作方式，对纯公益性社会服务项目可以通过直接购买、补贴券、发放消费券等办法。

二要建立完善政府购买社会组织社会服务的预算制度。按照预算管理有关要求，各级财政应统筹安排政府购买公共服务、社会服务有关资金，实现采购计划与预算编制、支付进度与绩效评估紧密结合，推进政府购买服务的规范实施。

三要完善公共服务集中采购目录。目前，集中采购目录中所含品目主要是维持机关自身运行的服务内容，可以把民政等部门用财政资金拨付用于购买公共服务、社会服务项目纳入政府集中采购目录。

（二）着力完善政府购买社会组织社会服务的机制

一要完善公共服务需求征集机制。采取问卷调查、委托专业调查机构或科研院所下基层调查、发挥人大代表建议和政协委员民意代表作用等方式，及时掌握基层大众的服务需求，全面把握社会组织能向公众提供服务能力和水平。在此基础上，优先安排保障惠民生密切相关的项目，用有限的财政资金购买到民众最关注、最需要、最受益的社会服务。

二要完善竞争性购买机制。政府购买社会组织社会服务应优先采取竞标购买方式，购买前通过多种渠道向社会公开购买服务项目、资金预算，公布招标信息，购买中采购方出具用户需求书→交具备资质的招标公司制定招标文件招标→投标→评标→确定中标机构→公示的主要流程执行服务购买。此外，再考虑采取合同制、补助或凭单制方式购买。在与中标机构签订购买合同中，明确服务项目、购买金额、服务期限、评估标准、评估方法、责任与义务、过失意外责任及处理、项目监管、合同失效等条款。

三要完善购买服务监管机制。为购买服务相关方履行责任义务，应建立健全购买服务监管体系。建议将购买服务监管纳入有关监管体系，定期或不定期对购买服务相关方进行适时检查监督。财政部门要加强购买服务的财政资金监管，确保资金规范使用，避免有关资金被挪用、截留和滞留的现象发生。审计部门要加强对购买服务项目的审计监督。充分发挥政府集中采购平台作用，对购买服务的相关的信息如购买服务目录、项目预算、承接方资质、竞标结果、评估机构、项目评价结果等适时向社会公布，将政府向社会组织购买服务全程暴露在阳光之下。

（三）着力培育和扶持社会组织的发展

推进政府购买服务必须要有市场承接主体。所以，建立数量充足、结构合理、素质优良的社会组织是推进政府购买服务的重要任务。一要改革社会组织管理制度。放宽社会组织准入条件、降低社会组织准入门槛，简化社会组织登记程序等措施，使大量草根性社会组织合法化，促进社会力量依法依规参与公共服务、社会服务的供给。二要鼓励支持和引导社会组织发展。出台扶持社会组织承接政府购买公共服务政策，设立社会组织发展扶持资金，加大公共财政对公共服务、社会服务购买的投入力度，通过财政补贴、以奖代补、税收优惠、贴息等方式，培育和扶持社会组织发展，支持社会组织做专做精做大做强。三要强化社会组织诚信建设。有关部门应进一步完善社会组织自律和诚信建设评估指标体系，健全社会组织诚信档案，促进社会组织加强内部管理，增强社会组织的公信力和影响力。

[1]邓搴,张景玥.政府购买公共服务研究:概念、性质与法律功用[J].黄河科技大学学报,2017,(01).

[2]雷浩伟,吴晓凤,田田.PPP模式在政府购买公共服务中的运用分析[J].决策与信息,2017,(03).

[3]柳学信,董晓丽,孔晓旭.政府购买公共服务体系构建与深化事业单位改革[J].经济与管理研究,2017,(04).

[4]杨磊.政府购买公共服务运行机制研究:以山东为例[J].公共财政研究,2017,(02).

[5]杨燕英.政府购买公共服务的几个基本问题:基于前期调研的思考[J].中国政府采购,2016,(12).

10.3969/j.issn.1009-2293.2017.06.018

D632

A

1009-2293（2017）06-0062-04

王焕培，湖南省社会主义学院教研部教授。

许 烨）