潘芳芷

(福建师范大学 公共管理学院，福建 福州 350007)

参与式扶贫存在的问题及其对策

潘芳芷

(福建师范大学 公共管理学院，福建 福州 350007)

当下扶贫难度越来越大，贫困户因自身条件不足等原因，使得他们在扶贫的过程中容易被忽视。同时由于监督不到位，有些村干部优先把优惠政策给自己的近亲及朋友，忽略真正需要的贫困户。要使贫困农民顺利脱贫，必须让农民真正地参与到扶贫中来。农民树立脱贫信心，调动积极性，确实落实村干部一线指导作用。同时要对贫困户进行再教育，掌握更多的脱贫技能。此外要加强监督，财政公开，健全扶贫政策落实到户的规则。

参与式扶贫；精准扶贫；精英俘获；内卷化

随着扶贫进程的推进，我国扶贫模式也不断与时俱进，习主席强调要精准扶贫。要实现精准扶贫，提高扶贫效率，必须赋权于民，提高农民的积极性、主动性和参与性。只有充分体现民意，鼓励农民真正参与扶贫，才能使扶贫确实解决民生问题。

“参与式扶贫”是指政府为了给贫困户提供脱贫致富的机会，从政府财政划拨一定数量的资金，进而赋予贫困户应有的知情权、参与权和监督权，鼓励群众参与扶贫项目的决策、实施、监督和验收的整个过程，借此提升贫困农户自主脱贫、自我发展能力，从根本上达到脱贫致富[1]。在结构性贫困较为严重的边远地区，仍然存在着参与式扶贫流于形式的现象。精英俘获资源，农村治理内卷化等各方面的原因，导致农村参与式扶贫遇到各种瓶颈。

一、农村参与式扶贫存在的问题

(一)精准识别环节中贫困户参与积极性不高

目前尚未消除贫困的，大都是难度比较大的贫困区以及边远的山区。这些地区存在严重的精英俘获扶贫资源的现象。“精英俘获”是指精英借助手上掌握的不平等权力，控制资源分配的全过程，最终截取大部分资源收益，从而导致贫困户不能有效获取扶贫资源[2]。这里的精英主要指在村里担任干部职位的村民，此外也指代那些虽没有在村里担任职务，却与村干部有着紧密联系的人物[3]。精英利益团体最先获取扶贫信息，却把个别无关轻重的信息给村民。村民没有得到全面的关于扶贫政策、扶贫资源的信息，参与积极性不高。

村庄争戴“贫困帽”。村民认为，能否成为“贫困村”，取决于村干部有没有足够的人脉、财力、能力获得上级的许可。这也是精英俘获资源得以被村民认可的文化基础——他们深知，没有精英的努力，贫民的艰难处境是不可能得到改善的[4]。陈旧的“等、靠、要”思想严重地影响村民参与扶贫的积极性，同时也缺乏投入扶贫的主人翁意识。

(二)项目决策环节中村干部独自决策

在边远的小山村里参与式扶贫没有得到真正地贯彻，农民享有的知情权、参与权和选择权没有实现。政府没有搭建帮扶信息平台，实现扶贫资讯的即时共享。农村精英俘获扶贫信息，成了他们优先发家致富的有利条件。

村干部假公济私，精英俘获扶贫资源，项目的受益人是“精英集团”而不是农民。村干部迫于绩效压力，不得不制定出扶贫项目。这些项目往往不可行，或经济效益低，非村民迫切需要的。项目决策过程中，因为农村精英的排挤，本该广开言路，集思广益地商讨项目，最终变成农民融入不进精英的圈子，决策参与权被剥夺。

(三)项目实施环节中监督缺位

“结对子帮扶”是精准扶贫常用的方法之一。但现实情况并没有那么可观。一些企业家、商人、干部缺乏足够的责任心和耐心。许多是走个过场，并不关心贫民实际发展状况。因为没有监督，所以结对子“不作为”行为没有得到遏制，加上贫困户自身的自卑情绪，使结对子帮扶的效果大打折扣。

项目实施最关键的是公开透明，农民有扶贫资金去向、运用情况的知情权及监督权。许多村庄扶贫项目是关于道路建设、修建桥梁、配备路灯等基础设施建设。实施过程中，财政没有公开，村民没有监督，导致村干部寻租，以及施工人员偷工减料，致使项目完成不达标，造成资源浪费。

(四)项目评估环节贫困户参与度低

扶贫对象参与度低，就无法发挥自身在绩效评估中的作用、也难以保障评估结果取信于扶贫对象，有失科学民主化[5]。参与式扶贫必须坚持到扶贫的最后一个阶段。村干部认为只要达到上级的脱贫指标任务就完成了，村干部对上级负责不对贫困户负责。所以项目收尾期，村干部没有对贫困户进行民意调查。他们知晓：只要上级感到满意就可以了。干部们唯上级的经济指标是瞻，以为农民只要有经济收入就满足了，完全是以“理性人”来对待农民，忽略了农民的其他需求。

二、问题存在的原因

(一)弱势群体难以参与到扶贫项目

边远山区的贫困村，村民思想观念陈旧，群众整体素质偏低，缺乏一技之长，农民是弱势群体。内生性原因导致的贫困使得农民被隔离在参与扶贫的外围。再加上其他导致贫困的原因：因病、因学、缺资金、缺劳动力、残疾等使得他们更加没有精力参与扶贫。而这种由于缺乏生存技能、资源等综合性原因导致的贫困，如果没有外界的帮助，想要脱贫更加困难。精英团体的阻挠，无疑加大了农民参与扶贫的难度。

村干部一直以“己”为中心 ，村里的扶贫资源通过“有差等的次序和一根根私人联系而构成的网络”进行分配，从而巩固自己的治理地位，导致农村治理“内卷化”[6]，与村干部没有关系的村民对于获得脱贫资源望而却步。这导致了“扶富不扶贫”。农村治理内卷化是一个普遍现象，这种结构性排斥普通农民参与扶贫，使得扶贫只扶“精英”，精英先富，农民却不能后富。

官员的腐败懒政，村民有苦说不出，长此以往对村干部失去信心。村民向村干部反馈意见，干部敷衍了事，甚至不予理睬。村民对干部失去信任，以至于认为国家的扶贫政策只是形式化政策。

(二)村民自身的素质阻碍其参与扶贫

我国村民自治制度自实施以来，大大提高了村民参与村务的积极性。但在边远山区，农民的参与度更多的是形式主义。农村里有知识的年轻人大都外出学习或者工作，而留守儿童、老年人、残疾人或者是游手好闲的人留在村里，他们自身能力不够，大多受教育程度低，不懂得参与村里的事务。因此扶贫事项基本上是精英们做主。村民的低素质，使得他们无法完全参与到扶贫中。

大部分农民监督意识薄弱，不懂得维护自身的合法利益。想要维护自己利益的农民，又苦于没有途径。向村干部反应，官官相护的“风气”，导致反馈没有效果，反而得罪了干部。更多的村民基于“多一事，不如少一事”，“民斗不过官”的思想而忍气吞声。没有法律知识，没有维权途径，没有监督渠道，让很多村民的权利得不到保障。

(三)村干部缺乏集思广益的治理理念

基层治理需要村干部集思广益，走群众路线，把农民当作村民自治的一部分。农民参与扶贫是其实现参与公共治理权利的体现，也是我国构建多中心治理体现的必然要求。村干部认为，农民的教育程度低，政治素养不高，参与的意义不大。此外小农思想不利于他们从大局面来考虑事情。村干部思想觉悟不高，先入为主地排斥农民参与扶贫，自行剥夺农民的知情权、话语权、参与权、监督权，包揽了扶贫资源的管理与使用。这种戴着有色眼镜看农民的干部，做不到公平公正。

村干部为百姓服务的积极性不高，责任心不强。村干部工资低，生活得不到保障，加上升职空间很小，能够达到村支书已是“天花板干部”，所以不热衷于老百姓的服务事业。有的干部，生怕与村民起冲突，导致其上访，因此也避免与农民打交道。而村干部的亲朋好友则成为其掩盖国家要求“农民参与”最好的“同盟者”。他们认为熟人做事更靠谱，其他农民只会扰乱秩序。

(四)保障农民参与扶贫的制度不完善

国家推行农村参与式扶贫多年，但是没有制定相应的、具体的规章制度严格要求在实际操作过程中必须要农民参与其中。村干部钻政策的空隙，把优惠的政策、好的资源优先给自己的亲朋好友，也算是“农民参与扶贫”。这样还有利于家族的发展、权利的巩固。参与式扶贫具体的实施需要各地因地制宜地制定操作规则，要有第三方来监督是否发动农民参与，否则就会给农村精英可乘之机。

三、完善参与式扶贫的对策

(一)提高农民运用公民权利的意识

1. 村民要树立脱贫信心，提高公民意识。农民长期被农村精英蒙骗，没有途径改变贫困现状，因此失去脱贫信心。要让老百姓意识到，国家关注民生，会帮助其脱贫。在全国扶贫背景下，农民要充分参与扶贫，一定能够顺利脱贫。农民首先要在精神上脱贫，积极使用公民权利，从被动脱贫向主动脱贫致富转变。此外，村干部在鼓励村民参与扶贫的同时，要适当放权给贫困户，让农民真正地享有主人翁的权利，扶贫资讯毫无保留地告知贫困户。

2. 加强村民法律知识教育。提高扶贫效率离不开群众的积极监督。邀请相关的法律专家或工作人员到村里给贫困户讲解通过恰当的方式，维护自身合法权利的途径。同时打造良好的监督平台，给贫民提供更多便利、安全的监督举报渠道。让法律维权成为贫困户维护权益的首选方式。

(二)提高村民的自主发展能力

提高村民的基本生存技能，结合贫困村的特色产业对贫困农民进行相关生产技能的精准培训。首先进行贫困户劳动力调查，明确每户所需要培训的劳动技能，然后实名制建档立卡，方便统计。邀请有关部门的专家到本村进行劳动技能培训，主要培训与该村生产相关等农村实用技术。培训的方式要根据农民的水平而定，多种方式相结合，力求以最通俗易懂的方式让老百姓接受新知识、新技能。只有提升农民自身的综合素质，提高其发展能力，才能让农民发挥优势投身于扶贫项目中，摆脱“福利依赖”[7]，真正的独立自强。

(三)村干部要做好第一把手

1. 村干部要尊重贫困农民。村干部是扶贫政策顺利执行的重要人物，是一线官员。村干部作为基层官员，摆脱“精英思维”，尊重农民，真正成为为民服务的第一把好手。村干部是农民推选产生，要对农民负责，心系农民、植根农民、服务农民。无论何时，都要以权为民所用，利为民所谋，全心全意为农民服务为导向。不顾贫困户的实际需求，自己搞特殊权不是干部的合法权利，要坚决抵制。

2. 构建村干部激励机制。要重视对村干部的激励。首先是适当地提高村干部的基本工资及福利。将工资与绩效相结合，鼓励村干部多为百姓做实事。为现任的村干部交纳养老保险。其次，拓展优秀村干部上升渠道。很多村干部一辈子呆在村里，做好做坏一个样，无望升迁，觉得无需作出一番业绩。所以，要加大优秀村干部考录公务员、事业单位或国企的比例。有才干者，还可以优先考虑推荐到上一级的领导班子中。拓展村干部的职业晋升渠道，打破天花板干部的局面，优秀村干部“公职化”是使村干部无后顾之忧的有效途径，稳固村干部队伍、激发村干部活力的重要措施[8]。

(四)完善制度保障农民参与扶贫

为了更近一步确保农村地区参与式扶贫得到落实，上级政府应当制定具体的农民参与扶贫的运作流程，完善制度。在项目决策的过程中，需要通知村民参与，并要求到会者按手印，干部要详细记录发表的意见。这些材料要上交给上级政府，以便其监督农民参与扶贫过程的真实性。明文规定贫困户参与扶贫，建立结对子责任制，不让结对子帮扶成为企业赚取“好名声”的手段，确实保障贫困户得到利益。

保证上下沟通顺畅，建立高效的反馈机制。定期开展干部与贫困农民的交流会；结对子帮扶的企业或干部，要定期与受帮助农民联系，及时跟进贫困农民的发展情况。开通举报热线，投诉电话，并将号码张贴在宣传栏里，方便贫困户查阅。邀请第三方组织参与监督，避免精英团体相互包庇。

[1]李兴江, 陈怀叶. 参与式扶贫模式的运行机制及绩效评价[J]. 开发研究, 2008(2): 94.

[2]刘升. 精英俘获与扶贫资源资本化研究——基于河北南村的个案研究[J]. 南京农业大学学报(社会科学版)，2015(9): 25-30.

[3]邢成举. 乡村扶贫资源分配中的精英俘获[D]. 北京:中国农业大学人文与发展学院, 2014: 25.

[4]Jean- Philippe Platteau.Monitoring elite capture in community－driven development[J]. Development and Change, 2004(2): 223-246.

[5]孙璐. 扶贫项目绩效评估研究——基于精准扶贫的视角[D].北京: 中国农业大学经济管理学院, 2015: 92.

[6]周常春, 刘剑锋, 石振杰. 贫困县农村治理“内卷化”与参与式扶贫关系研究——来自云南扶贫调查的实证[J].公共管理学报, 2016(1): 89.

[7]乔治·吉尔德. 储玉坤译.财富与贫困[M]. 上海: 上海译文出版社, 1985: 1.

[8]刘小亮. 创新村干部激励机制激发农村发展活力——以江西省L县为例谈优秀村干部“公职化”[J]. 延边党校学报, 2015(6): 50.

C913.7

B

1674-327X (2017)05-0009-03

10.15916/j.issn1674-327x.2017.05.003

2017-03-26

潘芳芷(1989-)，女，福建泉州人，硕士生。

(责任编校：李延军)