蔡一军

内容摘要：2012年我国首部地方性金融法规、首部专门规范民间金融的法规《温州市民间融资管理条例》（以下简称《条例》）正式頒布，本文基于温州市民间金融的实践与《条例》的具体内容，结合《条例》实施的现实情况，总结温州金融改革取得的实践成果，并指出其存在的不足，最后提出相关改善建议。

关键词：温州金融改革 民间融资 管理条例

中图分类号：D922.28 文献标识码：A

民间金融对于我国金融领域的发展起着重要的作用，但其地位一直以来并没有得到法律上的正式明确，始终以一种介于规范与非规范金融之间的形式存在于制度界限之间，在对国有金融进行有利补充的同时，也存在着诸多有待规范的不足之处。为了进一步促进温州民营经济的持续健康发展，使民间资本“阳光化”，2012年由浙江省人大常委会通过的《温州市民间融资管理条例》（以下简称“《条例》”）成为我国首部地方性金融法规、首部专门规范民间金融的法规，其颁布与实施为我国政府对于民间金融的监管提供了一个重要的参考。

温州金融改革的背景

改革开放以来，温州民营经济迅速发展，在通过正规途径融资受阻的情况下，民间借贷成为了推动温州民营经济发展的重要动力。尽管如此，以民间借贷为主要形式的民间金融由于本身所具备的“非正规性”，始终无法取得与正规金融相同地位的合法性。2012年前后温州金融风波的爆发给民间金融提出了警示。为了切实解决温州经济发展中的突出问题，促进民间金融持续健康发展，2012年温州金融改革试验区正式设立。在成立金融改革试验区的同时，《浙江省温州市金融综合改革试验区总体方案》（以下简称《方案》）也在同一时间出台。《方案》确定了规范发展民间融资、加快发展新型金融组织、发展专业资产管理机构等十二项主要任务，简称“温州金改十二条”。

《温州市民间融资管理条例》概述

“温州金改十二条”的第一条就明确指出，要制定规范民间融资的管理办法。在温州金改不断推进的背景下，《条例》应运而生，成为全国首部地方性金融法规、首部专门规范民间金融的法规，《条例》在实现明确民间融资监管主体、服务主体等方面实现了以下几点突破：

《条例》明确了民间融资的参与主体。《条例》第二条规定：本条例所称民间融资，是指自然人、非金融企业和其他组织之间，依照本条例的规定，通过民间借贷、定向债券融资或者定向集合资金的方式，进行资金融通的行为。这一规定明确了民间融资的参与主体包括了普通的个人和企业。货币借贷作为一种金融业务，只能由国家指定的金融机构专营，非金融机构企业之间的借贷历来为我国法律所禁止。

《条例》明确了民间融资的监管主体。《条例》第五条的相关规定一改我国民间融资无法规依据、无权力和无监管措施的“三无”传统，实现了我国民间融资监管主体的明确化。此外，《条例》第三十五条规定：地方金融管理部门发现民间融资涉嫌犯罪的，应当将有关材料移送公安机关。公安机关应当迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的，应当立案。这些规定的出台，进一步明确了地方金融管理部门在民间融资领域的管理地位。

《条例》明确了民间融资的服务主体。《条例》第二章规定了三类温州民间融资服务主体，分别是可以设立从事定向集合资金募集和管理等业务的民间资金管理企业，从事资金撮合、理财产品推介等业务的民间融资信息服务企业以及从事民间融资见证、从业人员培训、理财咨询等业务的民间融资公共服务机构。民间融资服务主体的明晰在一定程度上消除了民间融资过去长期作为一种地下活动的特征。

《条例》明确了民间借贷的监管方式。《条例》第十三条规定：民间借贷具有下列情形之一的，借款人应当自合同签订之日起十五日内，将合同副本报送地方金融管理部门委托的民间融资行业服务机构备案：（一）单笔借款金额三百万元以上的；（二）累计借款金额一千万元以上的；（三）单笔借款金额二百万元以上不满三百万元或者累计借款金额五百万元以上不满一千万元，且涉及的出借人累计三十人以上的。《条例》规定了民间借贷的大额备案制度，进一步推动了民间借贷的规范化和阳光化。

《条例》明确了民间融资的范畴。《条例》第十六条至第二十四条将定向债券融资和定向集合资金纳入民间融资范畴。其中，定向债券融资是指具有法人资格的非金融企业，向银行间市场特定机构投资人发行债务融资工具，并在特定机构投资人范围内流通转让的行为；定向集合资金是指温州市行政区域内的民间资金管理企业以非公开方式向合格投资者定向募集，并通过对特定的生产经营项目进行投资的资金。

温州金融改革成果

（一）民间借贷备案制的推进

如前文所述，《条例》最大的特点之一是实现了民间借贷的备案登记制度。备案登记制度所带来的好处是一旦发生借贷纠纷，可以将备案记录作为判断借贷合法性的重要依据。备案登记的制度在实施过程中取得了一定成效，截至2015年11月底，温州市全市共备案民间借贷18700笔，总金额达268亿元。对于达到《条例》十三条所规定的强制备案标准而未备案的借入方，《条例》第四十一条规定由地方金融管理部门责令限期改正，逾期不改的予以公示，并处以相应处罚。截至2014年年底，单笔300万元以上民间借贷借入方未主动备案的共发现85笔，总金额为5.6亿元。笔者了解到，对于应备案而未备案的借入方，温州市金融办通过与县（市、区）金融办，采用电话、约谈等方式通知借入方补办备案手续；对于借入方执意不办理手续的情况，金融办依据《条例》相关规定对借入方进行处罚。例如2014年年底，温州市苍南县金融办对某民间融资信息服务企业开出了一万元的罚单，成为全国首例“民间融资罚单”。由此可见，对于《条例》的有关规定，民间融资监管部门并非流于形式，而是真正将规定落实到了实处。

（二）民间资本管理公司的发展

2012年2月29日，温州市首家民间资本管理公司在温州市瓯海区正式成立。对于这类公司的定位，存在着一个不断明晰和发展的过程。温州市市委市政府2010年印发的《关于开展民间资本管理公司试点工作的指导意见》中指出：民间资本管理公司是经批准在一定区域范围内开展资本投资咨询、资本管理、项目投资等服务的股份有限公司；2013年1月，为了加强对各类新型金融主体的监管，温州市政府又制定出台了《温州市民间金融资本管理公司监管暂行办法》，其中规定：民间资本管理公司的资金来源是股东的资本金、股东额外增加的投资资金和以私募方式向特定对象募集所得的私募资金，也可以接受社会捐赠和其他补助资金等。截至2014年11月底，温州市共设立了12家民间资本管理公司，总注册资本达12.5亿元，累计组织了37.3亿元资金投向了985个项目，同时，开展定向集合资金募集登记4.85亿。温州市民间资本管理公司在几年的发展过程中，逐步形成了较为完善的组织框架、人才储备和机构信誉，成为了包括杭州市拱墅区、西湖区、桐庐县等在内的浙江省首批11个省级民间融资管理创新试点区的重要参照。

（三）“温州指数”的不断完善

《方案》确定的温州市金融综合改革的十二项主要任务中的第一项便是规范发展民间融资，这其中又包括三项细分任务：制定规范民间融资的管理办法，建立民间融资备案管理制度，建立健全民间融资监测体系。其中，制定规范民间融资的管理办法和建立民间融资备案管理制度有赖于地方立法的完善，而建立健全民间融资监测体系则有赖于编制一个新的金融利率指数，即后来所建立的“温州指数”。“温州指数”由“温州民间融资综合利率指数”（温州地区指数）和“温州·中国民间融资综合利率指数”（全国地区指数）两部分构成。在“温州指数”诞生之前，已经建立中国人民银行温州市中心支行对民间借贷利率的监测制度，和原有监测制度相比，“温州指数”具有以下三个不同点：其一，在监测结果方面，由于监测点布局、样本采集量和计算方式上的不同，二者在结果上会存在一定差异；其二，在发布周期方面，“溫州指数”的发布频率更高，和原监测制度按季发布不同，“温州指数”采取按日发布的方式，在发布周期上更短；其三，在内涵构成上，“温州指数”结果更为丰富，能够满足更多市场主体的需求。

《温州市民间融资管理条例》不足之处

（一）《条例》对民间融资服务主体定位有待明晰

《条例》第二章重点介绍了三类民间融资服务主体，虽然已经明确了这三类服务主体，但《条例》对于民间融资服务主体的定位仍不清晰，主要体现在机构的是否盈利性方面。如果将民间融资服务机构定位为非盈利性机构，在这种情况下，机构除了政府的补贴之外很难再有其他资金来源，不利于机构的生存发展；若将其定位为盈利性机构，会有悖于机构设立的初衷，异化为逐利工具，会影响机构的公正性。

（二）《条例》对备案信息的后续监测规定有待完善

《条例》第二章重点介绍了民间借贷及其备案制度。民间融资的信息监测活动是一项重要的金融管理事务，有效运作的金融市场必须受到不同层次、不同领域的网络式制度体系的约束。虽然《条例》对民间借贷的备案制度有了明确的规定，并取得一定成绩，但目前对备案信息的后续监管仍存在不足，不利于有关金融监管部门对民间借贷资金的流向进行把握。

（三）《条例》中定向集合资金独立核算地位的实现有待改进

《条例》第三章重点介绍了定向债券融资和定向集合资金，根据《条例》第二十五条规定，各期定向集合资金财产实行独立核算，各自承担风险。目前在这一方面，民间资本管理公司主要采取资金操作采取封闭运行模式、与有合格资质的银行签署资金托管协议等方式进行，但这些方式都未能实现彻底杜绝民间资本管理公司与定向集合资金之间的风险传递。

民间金融法律法规体系完善建议

（一）健全备案后续监督管理机制

针对《条例》对借贷备案信息的后续检测规定有待完善这一问题，从备案登记信息的完整性和全面性角度来讲，地方金融管理部门有必要对备案之后的资金流动进行后续的跟踪与监测，建立备案信息动态提示功能，能第一时间获取资金的使用情况，通过加强与银行等机构部门之间的沟通，准确掌握民间借贷资金的流向，保证登记的民间借贷在发生、偿付等方面的信息完整性。

（二）建立民间融资服务主体的隔离机制

如前文所述，目前民间融资服务主体的性质仍有待明确。本文认为，对于民间融资服务主体，应当考虑建立适合其发展的隔离机制，使其与被服务企业的风险和利益相隔离，明确规定在提供金融服务并接受政府部门经费补助的同时，不得以盈利为目的，除此之外，政府也应当负责监督融资服务主体所提供的公共服务的效果。

（三）加快探索定向集合资金独立核算地位的实现方式

定向集合资金作为一个温州金融改革过程中产生的全新概念，其资金独立核算地位的实现方式仍在不断探索之中。本文认为，对于目前已有的无法杜绝民间资本管理公司与定向集合资金之间风险传递的模式，可以在此基础之上进行新的尝试。例如在民间资本管理公司和资金使用过程之中设立一个中间环节，这里以温州市永嘉县某民间资本管理公司为例，该公司的的主要做法是设立一家有限合伙企业并将资金用于认购该有限合伙企业的份额，由该企业对外进行项目运作，项目结束后，定向集合资金再退出有限合伙企业并兑付投资者本金和收益。这种做法参考了我国私募基金业的成熟做法，有利于定向集合资金的独立地位实现、风险隔离和合理避税。

参考文献：

1.陈蓉.“三农”可持续发展的融资拓展：民间金融的法制化与监管框架的构建[M].法律出版社，2010

2.高晋康，唐清利等.我国民间金融规范化的法律规制[M].法律出版社，2012

3.胡晨沛，王晓梅.新型民间金融组织对解决小微企业融资困局的现实思考——基于温州金改的视角[J].中国市场，2014，42

4.周德文.温州金融改革——为中国金融改革探路[M].浙江人民出版社，2013