张俊霞

【摘 要】新世纪以来，中国的经济硬实力和文化软实力两手抓、两手硬，综合国力在世界之林中稳步提升，我国各大城市举办大型活动的几率与频率也随之大幅增加。政府传统的公共安全管理资源在公共安全管理需求急速增长的情境下日显捉襟。在此大背景下，本文分析了当前大型活动安全管理存在的主要问题，并试从社会治理理论视角出发，围绕法律法规建设、分级管理规范设计、指导培训强化等重要模块，构建社会治理模式下的大型活动管理模型，提升大型活动安全管理效能。

【关键词】社会治理；公民参与；大型活动；安全管理

【中图分类号】D669 【文献标识码】A 【文章编号】1001-0475（2017）01-0084-02

随着世界大型活动的增多，人员密集性也随之增高，加之当前社会治安不确定因素不断增多，反恐形势日益严峻，群体性事件等安全风险系数不断攀升。公安机关安全管理资源开始与大型活动安全保障需求之间存在落差，两者的矛盾日益彰显，革新公安机关大型活动安全管理模式势在必行。

一、目前大型活动安全管理的几点突出问题

（一）管理责任集中，主体界限模糊

当前，与大型活动安全管理相关的法律法规（如《大型群体性活动安全管理条例》）均已确立了“承办者负责、政府监管”的原则，明确了承办者的主体责任，并且规定了承办者具体负责的安全事项与制定安全工作方案的责任，公安机关则主要承担安全监管的职责。但法律法规的规定与实际运用之间又存在出入。

（二）分工不明确，工作标准缺位

《大型群体性活动安全管理条例》及其他省市的相关安全管理条例大多列举式地罗列了承办者与公安机关的具体职责，对于其他政府部门的职能却是一笔带过，使得安保工作的分工部分留白。

（三）大型活动安全风险等级评估等行业规范缺位

在现行的行政法规层面虽然没有规定大型活动需要划定安全等级 。由现行法规规章来看，国家引进安全风险评估机制之后，将责任划归为公安机关之后，并没有配套相应的评估细则，致使公安裁量权过大，同时执行行为没有理论支撑，难以有效落实，使得风险评估机制形同虚设，难以发挥实效。

二、社会治理理论视域下的大型活动安全管理体系构思

笔者以社会治理理论为基础构思了“多元化主体、分层次管理、模块性组合”的大型活动安全管理体系。

（一）推进治理主体多元化

针对目前管理者单一的问题，可以引进专业保安公司、保险公司、志愿者队伍、民兵组织等社会主体，承办者作为安全责任主体，协同社会治理主体与负责活动其他有关安全的政府职能部门在同一层级上共同处理安全管理事项，积极推动多元治理主体架构，并以对政府集中负责的形式从而形成扁平化管理结构。

（二）罗列安保任务明细，落实责任

《大型群众性活动安全管理条例》粗略地将安全管理职责分为三大块，同时通过列举规定了承办者、公安机关的负责事项，将责任细化。在此基础上，我们可以将安全管理事项进一步细化，将不需要公安机关执法权力或其他行政权力的事项进行梳理并根据事项性质将其归类到保安公司、保险公司、志愿者下面，将责任划分为若干块。

（三）确定工作细则与工作标准

在模型构思中，每一个主体负责的工作事项必然要确定明确的工作规范与工作标准，确保安全管理达标。同时，在引进保安服务公司、保险公司操作现场安保工作、评估大型活动风险安全等级等工作时，需要确定相应的行业标准、市场准入资格等等。

（四）引入专业风险评估机构，根据安保等级确定安保方案

风险评估机制在我国最近才引进，发育也并不成熟，并且缺乏可依据的评估细则。公安机关可以参考国外的行业标准，遴选符合资质的专业风险评估机构，会同制定安全风险评估及分级管理工作细则，为承辦者的风险评估提供指导或者提升其选择第三方机构的可能性。在安全风险评估的基础上，划定活动安全等级并制订针对性的安全工作预案。

三、安全管理体系中的重要模块设计

（一）法律法规建设准备

社会治理主体多元化之后相应的行业监管规范与行业运作细则也要一并同步，完善相应的法律法规体系。目前有三个方面的法律法规亟待建立。

1.保安服务行业

法律法规上并没有将公安机关与保安服务企业的关系厘清，保安服务公司的性质、职责、权限还处于混沌不明的状态。

2.风险评估产业

我国大型活动安全管理方面接触风险评估时间较短，对其认知较浅，尚处于起步阶段，目前主要由公安机关组织，虽然在实践中积累了一些经验，但专业性不强，缺乏评估细则和操作规范。

3.志愿者队伍权益的法律保障

《突发事件应对法》中规定“公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作”，尽管该法为志愿者参与应急处突提供了法律依据，但是该法却没有对志愿者的权益损害提供相应的救济渠道。

（二）分级管理规范设计

1.I级风险

⑴定义：政府承办，涉及国际舆论，关乎国家形象，政治敏感性强，可能威胁社会稳定和国家安全，有涉恐涉爆及敌对的行动性破坏信息的活动，可能造成重大人员伤亡，财物严重毁损。

⑵对应安保管理方案：A级安保方案，公安机关主导安全保卫工作，设立安保指挥中心，重点场所安保均由公安机关负责，对能接触重点核心区域的人员加强身份背景的信息核查，并组织安全风险等级评估，准备应急处突预案，（可会同第三方机构），筛选第三方机构协助，负责外围安保事宜，志愿者队伍辅助，设定严密的应急处突方案，恰当的宣传策略。

⑶参与治理主体：政府、公安机关为主力军，保安服务公司、保险公司、风险评估机构、社交传媒工具、志愿者队伍、一般公众作为平等的伙伴共同参与活动的治理。

⒉II级风险

⑴定义：政府承办、高规格、大规模的国际性、综合性大型活动，涉及重要警卫对象，社会关注度高，具有较强社会影响力，有相关群体性、敏感性或针对该项活动围堵、滋事信息的活动，可能发生较多人员伤亡、踩踏等事故，有较大财物毁损。

⑵对应安保管理方案：B级安保方案，公安机关主导安全保卫工作，设立安保指挥中心，严密监管重点场所安保情况，对能接触重点核心区域的人员加强身份背景的信息核查，并组织安全风险等级评估，准备应急处突预案，（可会同第三方机构），筛选第三方机构协助安保，志愿者队伍辅助，设定严密的应急处突方案，正确的舆论方向引导。较A级安保方案警力投入比例可适当降低。

⑶参与治理主体：政府、公安机关为主力军，保安服务公司、保险公司、风险评估机构、社交传媒工具、志愿者队伍、一般公众作为平等的伙伴共同参与活动的治理。

3.III级风险

⑴定义：社会力量组织筹办或政府与社会力量联办，无社会敏感信息，活动本身规模大，关注度高，参与人数多，积极性强，容易发生人员拥堵、踩踏等事件。

⑵对应安保管理方案：C级安保方案，公安机关负责安全许可、安全监管、管理指导职责，设立联勤指挥，并派出部分警力至活动现场指挥交通、维护现场秩序，承办者承担活动安全管理主要责任，在安全风险评估基础上，按照安全等级制定安全管理工作方案，该项工作可视情况聘请公安认证的第三方机构进行，经公安机关审核通过方可进行。

⑶参与主体：以“承办者负责，政府监管”为原则，承办者为大型活动安全管理的主要责任人，属地政府公安机关负责安全许可、安全监管、指导、治安管理等事项，同时承办者可以自主选择保安服务公司、保险公司、风险评估机构、社交传媒工具、志愿者队伍（报备公安）等主体的加入。

4.IV级风险

⑴定义：社会关注性不强、不涉及敏感信息，相对来说规模较大、时间跨度较长的活动。可能发生小范围人员伤亡、财物毁损。

⑵对应安保管理方案：D级安保方案：公安机关负责安全许可、安全监管、管理指导职责，设立联勤指挥，保持关注，可选择性地派出部分警力现场指挥，承办者承担活动安全管理主要责任，在安全风险评估基础上，按照安全等级制定安全管理工作方案，该项工作可视情况聘请公安认证的第三方机构进行，经公安机关审核通过方可进行。

⑶参与主体：以“承办者负责，政府监管”为原则，承办者为大型活动安全管理的主要责任人，属地政府公安机关负责安全许可、安全监管、指导、治安管理等事项，但是較III级风险下警方介入程度降低，同时承办者可以自主选择保安服务公司、保险公司、风险评估机构、社交传媒工具、志愿者队伍（报备公安）等主体的加入。

（三）加强安保工作的培训指导

在培训指导中，公安机关不应当是唯一主体，培训内容不应当局限于公安的业务技能。除了从各部门选拔培养一批防爆、安检、证件、消防、应急处突等方面的专家，定期对从事大型活动安保工作的公安民警、保安人员、青年志愿者进行培训以外，还可以邀请与安全管理工作相关的行业翘楚对工作涉及的新科技、互联网技术、管理知识、沟通技巧、实用语言及危化品知识等方面知识有针对性、有侧重地为公安民警、安全工作人员上培训课。

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[责任编辑：褚永慧]