王健超 张 强

（江苏省张家港出入境检验检疫局 215600）

以植物检疫视角论进出境动植物检疫法的完善

王健超 张 强

（江苏省张家港出入境检验检疫局 215600）

随着国际贸易日益频繁的交流，进出境动植物检疫法不能赶上植物检疫科学发展水平，也很难满足现今进出境植物检疫监督管理的要求，且两者之间的矛盾与差距越拉越大，研讨和推动该法的修订已迫在眉睫。本文从我国植物检疫法的现状、问题、原因分析等方面对其进行了阐述，并提出需完善的建议。

进出境；植物检疫；法律法规

《中华人民共和国进出境动植物检疫法》是建国以来规范和指导进出境动植物检疫工作的首部基本法律制度，其中植物检疫法律条款不仅仅是我国执法监督的最基本法律蓝本，同时亦是我国现行法律制度的重要组成部分，具有举足轻重的意义。

然而伴随国际农产品贸易往来的迅猛发展，外来有害生物发生和蔓延的机会大大增加，这将对我国的农林业发展、生态环境和经济贸易造成巨大的威胁。这些新情况和新问题的出现，使得我国的植物检疫法已远远不能满足日常动植物检疫工作的需求。本文以植物检疫为例，对相关问题进行探讨并提出完善建议。

1 我国现行植物检疫法律制度

随着国际贸易和国际交往的发展，植物检疫应运而生，植物检疫的法制化建设受到世界上各个国家的重视。据报道，截止2012年底，世界上至少有45个国家制定或颁布了涉及植物检疫的法律，称为“植物检疫法”或“植物保护法”[1]。我国对植物检疫法的研究始于1920年左右，直至党的十一届三中全会之后才取得了全面的发展，现行植物检疫法律规范制度体系就在当时的历史背景下逐步走向成熟，随后的经济全球化进程，使得我国相继参与到与植物保护相关的国际性公约中，并同多国缔结双边协定。我国植物检疫法律体系已具雏形，主要分成以下四部分。

1.1 法律法规

我国在植物检疫方面的基本法是于1992年4月开始实施的《进出境动植物检疫法》，它是我国与进出境植物检疫工作紧密相关的目前仅有的一部法律。该法对于其他涉及植物检疫的行政法规和部门规章的制定与修改发挥了指导作用[2]。

《进出境动植物检疫条例》和《植物检疫条例》为我国在植物检疫方面的两部行政法规。1996年颁布的《进出境动植物检疫条例》规定了制定对外检疫条例的目的、职能和权责等八大方面；而1983年发布且于1992年修订的《植物检疫条例》，主要用于规范国内植物检疫工作。另外，为了更好的贯彻实施植物检疫条例，农业部、国家林业局等部门制定了相应的部门规章，各地方政府制定地方性政府规章，比如农业部制定《植物检疫条例实施细则》、《进境植物检疫危险性病、虫、杂草目录》等部门规章，又例如山东于2002年制定并发布了《山东省农业植物检疫办法》的政府规章。

1.2 国际公约及协定

我国自2001年加入WTO后，签订了由该组织管辖的名为《实施卫生与植物卫生措施协议》（简称SPS协议）的多边贸易协议，并于2005年以成员国身份加入了《国际植物保护公约》（简称IPPC），并从1963年开始与阿尔巴尼亚、美国、日本、英国等世界上60多个国家签订了双边植物检疫协定，这对于加强与促进国际间植物检疫工作的合作与交流起到关键作用。

2 我国现行植物检疫法律制度的问题及原因分析

2.1 植物检疫法规相对滞后

我国现有的植物检疫法在历史发展角度来看，已日趋完备，但是与发达国家先进法律体系相比差距明显，主要表现在对外与对内植物检疫的法律依据不同、地位不相符、立法空白点众多、配套检疫技术法规空缺等方面。同时，并未及时更新与植物检疫相关的法律法规，《进出境动植物检疫法》及其实施条例自1992年、1997年分别实施开始，没有对上述两部重要的植物检疫法律法规进行过任何修订，致使很多条款已经不适用于现在的植物检疫工作。

2.2 植物检疫立法未跟上科学技术和贸易水平的发展步伐

贸易来往的频繁，一方面给植物检疫工作带来新机遇，另一方面植物检疫法律的适用效力面临巨大挑战。例如，以前我国在检疫监管模式上参照检验监管中“批批检验”的模式，在目前进出口贸易量如此之大的情况下，这种方法显然不再适用。

科学技术的腾飞，无疑使得我国植物检疫法暴露更多问题。基因技术的进步，使得危害性强的植物真菌、细菌、线虫等不易发现的外来有害生物更易被检出；多样化运输方式的出现，植物检疫性病虫害的传播途径不断增多；人们对植物检疫的理解不断加深，使得植物检疫技术不断更新。

2.3 与国际条约和协定不适应

我国植物检疫法的部分规定与WTO的有关协议冲突日益显现。例如，我国检疫机构建设与国际条约不对等，IPPC规定了缔约国应成立一个官方的植物保护组织负责缔约方的植物保护工作，相对而言，我国的植物检疫机构设置以及部分进出境农（林）产品货物监管分别由质检、农业、林业3个部门负责，这与“国民待遇”原则是不相符的[3]。

2.4 惩罚条款责任不明、力度不够

植物检疫法律对检疫日常工作的违法行为规定较少，不能适应当前的监管需要。例如只规定了检疫违法行为但未规定明确的法律责任和处罚形式，抑或是规定了法律禁止性条款但却无违反条款对应的处罚性规定。譬如，《进出境动植物检疫法》规定，对引发重大动植物疫情或伪造、变造的违法行为的，应当追究刑事责任，然而如何追责还没有详细论述过；对于追究刑事责任但尚不构成犯罪或者情节轻微的，处以最高5万元人民币的罚款，这是当时金额很高的处罚，具极强的威慑作用，但现在看来违法成本已然较低；相较而言，《刑法》对妨碍动植物防疫、检疫罪等违法行为定期解释更新，其中第167条、178条、337条均有明文规定，其中最高检、公安部于2017年刑事案件立案追诉标准规定（一）的补充规定，进一步阐述了引起重大植物疫情危险且应予立案追诉的具体几种情形，对比实时更新的刑法规定，动植物检疫法规定责任不够明晰、惩处力度偏轻。

3 完善我国植物检疫法律制度的建议

3.1 及时修订植物检疫法律体系

法律是调整社会关系的手段，具有滞后性和相对稳定性。由于立法是一个漫长的过程，因此及时反馈和修订植物检疫法尤为关键。在今后植检法的施行过程中，植检机关应根据新出现的问题和情况，将植物检疫法需要修改或增加的规定及时反馈给政府机构相关立法和司法部门，这样政府机构才能及时有效地将新的法条提请会议讨论，进入实质法律修改的程序当中。具体可以从三方面入手，一是针对法律中一些原则规定，应当制定更加严格且完备的行政法规，并及时制定对应的具体进出境植物检疫规章制度，二是针对法律存在漏洞且亟需规范的，应及时颁布相关行政法规和规章进行补充规定，以填补法律漏洞，三是针对法律没有明文规定而国务院已颁布该类产品监督管理行政法规的，应及时制定部门规章或地方性政府规章使制度得以落地实施[4]。

3.2 加强植物检疫执法保障力度

健全植物检疫法律制度，不仅需要构建符合国情的法律体系、职能部门的密切协作，更重要的是提升到国家政策和各级政府重点工作的高度上。一方面，立法时重点考虑为部门获得财、物、人力支持提出法律依据作为理论支撑，着手成立专项资金、更新查验装备、配备信息化办公工具、建设综合检疫实验室以全面提高执法过程中硬件保障水平；另一方面，立法中体现疫情防控领域科技创新的思想，对于国内已发生或可能发生的检疫性有害生物的生物学特征、传播流行途径、国外发生情况、国内防控情况等进行科学分析，并根据分析报告预测出植物检疫最新动向，最终上升为或行政法规或部门规章以巩固疫情疫病风险防控的最新研究成果。

3.3 与国际接轨建立法律法规配套制度

为使植物检疫法更具活力和效力，我国需不断学习与创新配套法律制度，始终保持与国际通行做法相接轨、与国际惯例相一致、与西方发达国家的先进经验相结合，将这些新制度有效补充到现行的植物检疫法律体系当中。

WTO正是因为植物检疫措施国际标准（ISPM）中的有害生物风险分析（PRA）规定可降低检疫措施对贸易的影响，故对多国提出明确要求，我国应积极响应这一变化，在条款中明晰有害生物风险分析的法律地位；对于我国发展不均衡、机构大小不同、技术力量有强有弱的现有口岸植物检疫机构，可借鉴美国的风险评估标准，在有害生物风险分析原则的基础上，将有害生物分为不同的风险等级[5]，根据风险分析等级限定风险等级高的检疫对象必须到指定口岸方能进境，重点加强和突出口岸检疫机构针对某些特定检疫对象的检疫能力。此外，如植物及植物产品的生产厂家在发现其制造的产品不符合检疫要求的，应增加不符合检疫要求的产品召回制度，以避免造成植物检疫性疫情疫病的爆发和蔓延。

3.4 健全违反植物检疫法律的处罚制度

当前更多植物检疫违法行为的发生往往是由植物检疫法对于植物检疫违法行为界定不清晰、责任规定少、处罚力度轻、处罚依据落后等诸多问题催生出的。因此，健全植物检疫法处罚制度，规范严格违法行为法律责任势在必行，如新颁布和实施的《进出境粮食管理办法》中用了1章14条，详细阐述了违法主体、具体情形、罚款等法律责任，现行的法律也可参照其进行与时俱进地更新。首先，修改落后的处罚依据。重新修订植物检疫法，完善行政处罚制度，针对包括行政相关人（收、发货人及其代理人）、检疫鉴定机构、检疫执法人员在内的不同主体和不同违法行为规定具体的行政处罚制度。其次，追加违法人员的行政处罚力度。目前造成重大植物疫情最高才罚5万元的处罚力度实属较轻，不能做到罪刑相适应，也不具备足够的威慑力，因而可参照《商检法》中处以商品货值的5%甚至以上的罚款来加大处罚力度，但其最终目的是在于“警示”而非“处罚”。再者，新增针对植物检疫违法行为必要的强制措施。

[1] 杨普云，赵中华．国外植物保护立法概况与思考[J]．中国植保导刊，2014，34(2)：77-79．

[2] 蒋国辉，黄玉青．试析《进出境动植物检疫法》的修订[J]．对外经贸，2008，23(12)：70-72．

[3] 韩世平．试论植物检疫法规体系建设[J]．中国植保导刊，2001，21(11)：9-11．

[4] 吴松浩．论我国进出境动物检疫法律制度的完善[D]．复旦大学，2009．

[5] 郭鑫，廖能婴．从《SPS》协议看我国动植物检疫立法的完善[J]．中国外资，2012，8(271)：184-186．

S41 文献识别码：A

1005-6114（2017）06-045-004

2017-07-21

王健超，硕士，主要从事进出境粮食检验检疫监管工作。E-mail：wjc_123321@163.com，Tel：18351111865。