胡中华

(中国地质大学,湖北 武汉 430074)

论农业面源污染规制的失灵及其矫正

胡中华

(中国地质大学,湖北 武汉 430074)

缺乏契合农业面源污染的自然—社会特性的制度是我国农业面源污染规制失灵的根源。矫正农业面源污染规制失灵的出路在于构建契合农业面源污染自然—社会特性的规制制度，强化规则的适应性、可操作性与可监督性。

农业面源污染规制;规制失灵;矫正失灵

自20世纪70年代末以来，我国设置了诸多法律规则以应对农业面源污染，如《环境保护法》《水污染防治法》《农产品质量安全法》《农业法》《农药安全使用规定》《肥料登记管理办法》等，但是，我国农业面源污染日趋严峻的事实却说明了这些法律规则并没有发挥制定者所希冀的作用与功能，出现了农业面源污染规制失灵的现象。本文试图分析这种规制失灵的根源，提出相应的矫正路径的建议，以供相关部门参考。

一、我国农业面源污染规制失灵的表现

我国农业面源污染到底有多严重，学者之间有些许分歧。仅就官方权威文件中对于农业面源污染的描述而言，已经让人触目惊心。2015年《中国环境状况公报》显示：“全国水稻、玉米、小麦三大粮食作物化肥利用率为35.2%，比2013年提高2.2个百分点；农药利用率为36.6%，比2013年提高1.6个百分点。”[1]《2014年中国环境状况公报》中指出，“目前，全国化肥当季利用率只有33%左右，普遍低于发达国家50%的水平；中国是世界农药生产和使用第一大国，但目前有效利用率同样只有35%左右；每年地膜使用量约130万吨，超过其他国家的总和，地膜的‘白色革命’和‘白色污染’并存”[2]。

2014年，我国公布了首次全国土壤污染状况调查(2005年4月—2013年12月)结果。该调查报告结果显示，全国土壤总的点位超标率为16.1%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。耕地土壤点位超标率为19.4%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为13.7%、2.8%、1.8%和1.1%。林地、草地和未利用地土壤点位超标率分别为10.0%、10.4%和11.4%[3]。

据国家统计局数据，2013年化肥生产量7037万吨(折纯，下同)，农用化肥施用量5912万吨。我国农作物亩均化肥用量21.9公斤，远高于世界平均水平(每亩8公斤)，是美国的2.6倍、欧盟的2.5倍[4]。2012—2014年农作物病虫害防治农药年均使用量31.1万吨(折百，下同)，比2009—2011年增长9.2%[5]。

对于农业面源污染整体状况的描述，如2012年《中国环境状况公报》认为，“随着工业化、城镇化和农业现代化不断推进，农村环境形势依然严峻。突出表现为工矿污染压力加大，生活污染局部加剧，畜禽养殖污染严重”[6]。2013年《中国环境状况公报》认为“耕地质量问题凸显，区域性退化问题较为严重，农村环境形势依然严峻”[7]。

这些权威性文件中对农业面源污染的描述足以说明我国当前的农业面源污染状况已经相当的严重，成为农村环境问题的重要源头。同时，这也显著地表明我国现有农业面源污染规制已经失灵。现有农业面源污染规制失灵的主要表现有：

其一，农药与化肥随意施用。我国是世界上农药生产量第一大国，农药施用的有效率不到10%，发达国家农药使用有效率已经达到30%。为了防范农药的施用对生态环境带来的负面影响，我国对农药的生产和施用设定了众多的规制规则，如《农业法》《国务院关于化肥、农药、农膜实行专营的决定》《农药行业清洁生产技术推行方案》《农药管理条例》《农药安全使用规定》等。但是，这些规则并没有起到应有的规制作用。在我国，除了对农药生产企业有一定的规制外，对农药的销售与使用缺乏应有的管制，几乎任何人都可以购买到农药，也能够任意地施用农药。这种状况造成我国农产品农药残留物远远超出安全标准，屡屡出现因农药引起的食物中毒与农产品出口被退回的事件。

同样，我国对于化肥的生产与施用也制定了相应的规则，如《肥料登记管理办法》，但在农业生产过程中，这些规则并没有得到有效的遵守。我国已成为世界上最大的化肥生产国和消费国，尽管耕地面积只占世界耕地面积的1/7，但我国化肥施用量却接近世界总量的1/3，2009年我国农用氮肥消费量2800万吨(折纯)，我国氮肥利用率为30%左右，不及发达国家的一半。2010年我国第一次全国污染源普查公报显示，农业源总氮占排放总量的57.2%[8]。化肥滥用成为农业面源污染重要源头的事实就说明了化肥规制的失灵。

其二，农产品安全事故时有发生。近年，我国出现了多起影响很大的农产品安全事故，如“多宝鱼”事件、“红心鸭蛋”事件、“毒蕻豆”事件、“三聚氰胺”事件等。除了这些因媒体的传播而广为社会知晓的农产品安全事故外，我国每年因农药使用不合理而发生的食物中毒事件更隐蔽，数量更大。

这些数据充分地显示我国农产品生产过程中，农民使用农药与化肥时并没有遵守相关法律、法规，导致农产品质量低下。这也说明了规制农民农药与化肥使用的规则没有得到有效的遵守，规制失灵了。

其三，农村生态退化趋势未得到遏制。农业生产过程中过量施用农药与化肥会造成严重的土壤、水体污染。我国著名的滇池和太湖遭受到严重的污染，蓝藻、水华事件时有发生，究其原因，就是流入滇池和太湖的地表水中营养物质过量，形成了水体的富营养化。这些营养物质的绝大部分是从流域内的农田中流出的。由于滇池和太湖周边的农民过量施用化肥与农药，致使超出农作物所需的氮、磷物质渗流到水体中，在降水的作用下最终进入这些湖泊[9]。没有合理地规制农民施用化肥、农药的行为，农药与化肥的残留物最后进入土壤、空气与水体中，使得以滇池、太湖为代表的河流、湖泊的污染无法有效地控制与治理，从而使农村生态退化趋势无法遏制与扭转。

二、我国农业面源污染规制失灵的根源

为了预防农业面源污染，我国农业科学家提供了相当多的相关技术，如测土配方技术、水稻精确定量施氮技术、农药器械改进技术等[10]，但是，这些技术却未能被农民广泛地使用。我国现行环境法律提供了大量规制农业面源污染行为的规则，这些规则却没有取得应有的效果。何以如此？显然，我们需要分析我国农业面源污染的自然—社会特性，在检讨这些自然—社会特性对农业面源污染规制制度运行效果不利影响的基础上,追溯我国农业面源污染规制失灵的制度根源。

(一)农业面源污染的自然—社会特性

基于我国农业生产活动的特殊性，因农业生产带来的农业面源污染从而具有了某些特殊的自然—社会属性。具体如下：

第一，农业面源污染是典型的分散型污染。我国农业生产不同于美国、澳大利亚等国的农业生产之处在于我国有九亿农民。我国农业生产过程中农民过量施肥、喷洒农药与灌溉的现象是普遍性的，这意味着这些农民都是造成农业面源污染的主体。既使以农民家庭为生产单位计算污染主体，也有近1.5亿个家庭是农业面源污染者。美国农业面源污染的主体也是农业生产者，但美国农业生产是大农场制、集约化农业生产，较之于美国人口总数，农场主是少数人。相对于我国的农民人数，美国农业面源污染可以看成点源污染，按照点源污染防治方式进行规制与治理。

我国化肥与农药的生产量和施用量占据世界第一。过量施用农药与化肥是农业面源污染的主要成因。但是，这种过量施用不是由某一农业生产单位的行为造成的，而是由千千万万个农业生产单位(农民家庭)造成的。因此，我国农业面源污染呈现典型的分散性。

第二，农业面源污染的随机性。农田中农药和化肥的施用造成的污染，在很大程度上是由降雨和径流决定的，同时也和农药和化肥的施用量有关[11]。当农民施用化肥与农药后，恰逢下雨，这些化肥和农药没有经过农作物的吸收，直接进入到水体中，则会形成较严重的污染。如果没有下雨，经过了农作物的吸收与自行挥发后，渗透到土壤和水体中的氮、磷等物质就会变少，除非过量施用和灌水，否则不会形成污染。因此，施用农药与化肥是否形成污染，则是随机性的，和降水有关。

第三，农业面源污染的累积性。任何单次的农药与化肥的施用都不会造成我国如今面临的严峻的农业面源污染状况。我国农业面源污染是由千千万万的农民年复一年的过量施用农药与化肥而形成的，体现出累积性的特征。这种污染的累积性有两个维度：一方面，在时间上，某一水体、土壤的污染由污染者年复一年的过量施用农药与化肥所造成；另一方面，在空间上，某一河流、湖泊的严重污染由遭受了污染的无数的微小径流、地下水的渗流汇集而成。由于农业面源污染不是由某个单独的人的行为所造成，其负荷随人类活动的变化也不像点源污染那样剧烈，人们往往会忽视过量施用农药与化肥对生态环境的破坏作用[11]。

第四，农业面源污染的源头难以查明。影响农业面源污染的因子较多，由于缺乏明确固定的污染源，因此在判断污染物的具体来源时存在一定的难度[11]。

第五，农业面源污染存在区域性差异。我国地域辽阔，各地气候、土壤与经济发展水平不一，形成了不一样的农业生产方式。如北方以旱地为主，种植小麦、高粱等作物，南方却以水田为主，生产水稻。不一样的农业生产方式带来了不同形式的农业面源污染，展现出区域性的差异。

第六，农业面源污染行为主体的低科学素质。当前，我国进行农业生产劳动的，除了极少数的主体是企业或者高科学素质的农民外，绝大多数主体是仅仅具备最低科学素养的农民。这些人在进行农业生产时，由于缺乏必要的科学素养，无法理解自身农业生产行为与较远距离的农业面源污染结果之间的因果关系，当然，他们就没有心理动机去采用环保的农业生产技术以减少化肥与农药的过量施用。

第七，农业面源污染中可能包裹了农业生产的正社会价值。“无生产，无污染”；反之亦然。进行农业生产，就可能带来农业面源污染的后果。虽然两者之间不具有必然的因果关系，但是，进行农业生产是造成农业面源污染结果的必要条件。因此，一些旨在推进农业生产、实现农业生产正社会价值的政策就有可能产生意料之外的农业面源污染后果。即便如此，任何社会却不得不需要进行农业生产以满足社会成员的营养需求、保障粮食安全。由于农业面源污染的结果可能蕴含了农业生产的正社会价值，使得农业面源污染的防治难上加难。

(二)缺乏契合农业面源污染自然—社会特性的制度是我国农业面源污染规制失灵的根源

由于农业面源污染仅仅涉及污染物质的投入与水的流动，只要控制污染物质的投入和限制水的流动，就能够预防农业面源污染,这似乎并不困难。但是,农业面源污染的严峻事实告诉我们，控制农业面源污染并不是如此简单。如果相关规制制度不能契合农业面源污染所具备的自然—社会特性，农业面源污染规制将不可避免地处于失灵状态。可惜的是，我国现行农业面源污染规制制度恰巧未能契合农业面源污染所具备的自然—社会特性，其运行效果只会不佳。具体分析如下：

第一，现行农业面源污染规制制度未能克服农业面源污染的分散性、随机性与累积性。农业面源污染属于典型的分散性污染，污染来自于千千万万农民的农业生产。要从源头防治农业面源污染，就需要监督近九亿农民的农业生产行为。这对于任何国家而言，都是一件不可能的事情。监督所耗费的社会成本远远超出了任何国家所能够承担的范围。由于难以承担如此巨大的监督成本，因此，对于任何国家而言，农业面源污染都难以预防与治理。

规制机关不仅难以监测农民施用化肥、农药与灌溉水的行为，也难以对农民施用农药、化肥与灌溉水的行为予以奖惩。由于农民施用农药、化肥与灌溉水的行为是否形成污染具有随机性，因此政府难以获取农民在农业生产过程中造成污染行为的证据。没有扎实的证据，政府难以对农民过量施用化肥、农药与灌溉水的行为进行惩罚。另外，如果农民在生产过程中遵守相应的规制规则，减量施用农药、化肥与灌溉水，保护了生态，却使得自己农业生产减产，政府应该给予奖励。这也符合生态补偿正义原则。同样地，困于证据，政府无法对这些农民予以奖励。农业面源污染规制规则要取得应有的效果，显然离开不了有效的奖惩机制。正是囿于证据取得成本，政府无法获取农民施用农药、化肥与灌溉水行为的相关信息，也无法维持农业面源污染规制制度中奖惩机制有效地运行。

农业面源污染的累积性也损及规制中的奖惩机制的效力。由于农业面源污染的形成是一种长期性、累积性后果，因此，即使规制机关获取了某农民某次超出了农作物的需要施用化肥、农药与灌溉水行为的证据，也难以对他进行惩戒。原因在于规制机关无法衡量某次微小污染所造成的环境损失，就无法对农民进行必要的惩戒。

总之，农业面源污染的分散性、随机性和累积性致使规制机关无法有效地运用奖惩机制来规制农民施用化肥、农药与灌溉水的行为。一个缺乏有效奖惩机制的农业面源污染规制制度只能失灵。

第二，现行农业面源污染规制制度未能克服农业面源污染防治效益的公共性。自然净化能力的公共性使得对于农业面源污染防治收益难以建立排他权利。自然本身具有一定的净化能力，当农民过量施用化肥、农药与灌溉水时，超出农作物需要的氮、磷等营养物质就流入土壤、水体和空气中，通过各种自然机制净化，如荒地上的野生植物吸收、沉积于湖泊、河流的水底。如果农民过量施用化肥、农药和灌溉水所形成的污染不能够被自然本身净化，仅仅停留在他们自己所耕种的土地中，农民和政府就容易观测到农业生产过程所带来的污染，也易于采取各种措施加以防治。但是，农药与化肥的残留物除了渗透到使用者的农田中外，还会随着水、空气的循环流动，停留到池塘、河流等公共资源中，损害自然环境。自然的净化能力具备高度的流动性，作为一种稀缺性资源，无法像牧场、矿山那样建立围栏、栅门，建立排他的制度以阻止民众随意地利用。相反，农民合理地施用化肥、农药与灌溉水，未对环境造成污染，甚至农作物还可以吸收其他人所排放的营养物质，增加了自然的净化能力后，防治农业面源污染所产生的收益也难以建立排他的权利。根源于自然净化能力的高度流动性，既不能阻止农民对自然净化能力的滥用，也不能够对他们维持良好生态、增加自然净化能力的行为予以奖励。自然净化能力作为一种资源，其特性阻止了排他权利的建立，在允许农民自由利用的时候也带来了难以支付的代价——生态破坏与环境污染。难以抵抗的“搭便车”诱惑毁坏了整个生态系统。

第三，现行农业面源污染间接规制制度未能克服农业生产主体的特殊性与农业补贴政策的溢出效应。由于监测与惩罚农业面源污染行为的成本过于高昂，许多国家从直接监督农药与化肥的施用转向间接规制政策，希望通过间接的规制政策减少农业面源污染。这些间接规制政策主要有三个领域：其一，对农药与化肥生产的监督和管理。为了防止农民施用高毒、高残留的农药与化肥后导致农业面源污染，许多国家对农药与化肥生产实施监控，颁布农药与化肥生产技术标准，要求企业生产高效、低毒和低残留物的农药与化肥，淘汰生产技术落后的企业与产品。其二，实施农业绿色科技推广制度。通过在农村地区推广绿色农业技术，提高农民从事绿色农业生产的能力，从而减少农药与化肥的施用，防治农业面源污染。其三，农业生态意识教育制度。国家通过在农村推行农业生态意识教育，提高农民生态意识和参与保护环境的能力，促使农民减少农药与化肥的施用以保护生态环境，防治农业面源污染。这些间接规制农业面源污染的制度在欧美等发达国家取得了相当的成效。

由于我国农业与欧美等发达国家的农业有着显著的不同，这些间接规制手段却无法有效的发挥作用。主要原因在于：其一，我国农药与化肥生产技术落后，难以生产完全符合生态要求的产品。欧美等发达国家凭借超强的技术能力，可以生产符合环境保护要求的农药与化肥，但对于我国而言，农药与化肥生产技术难以在短时间内出现飞跃，赶上发达国家水平，从而生产出环保的农药与化肥。因此，在一定时期，我国农业生产中还不得不使用一些不完全环保的农药与化肥。防治农业面源污染，还得从减量化入手，直接减少农民施用农药与化肥的量。化肥与农药生产间接规制手段没有起到应有的作用，还与我国近十年对农药与化肥生产企业实施的“优惠+补贴+限价”政策有关。近十年，为了保障粮食安全与增加农民收入，国家对农药与化肥的生产企业实施了“优惠+补贴+限价”政策。这种政策实施的后果导致化肥与农药的相对价格并没有随着化肥与农药的大量使用而急剧的增加，相反出现了化肥与农药量、价双增的局面。国家这种政策抵消了价格规律对农民化肥与农药施用行为的影响效应。其二，我国农民科技素质较低，短期难以提高绿色农业技术与生态意识的学习能力。现代农业已经转变为化工农业、石油农业。农业生产过程中，正确地适用化肥与农药的知识超出了农民的传统知识范围。农民如果想掌握现代农业生产必备的知识，需要刻苦地学习。但许多有学习能力的年轻人都流动城市里，成为了“农民工”，留在村庄中的除了儿童，就只剩下老年人。这些群体缺乏学习现代农业知识的能力，也没有心理激励。既使留在农村的年轻人，相对老年人而言，文化层次较高，但他们中的绝大多数也仅仅完成九年义务教育的学习。学习和理解农药与化肥的正确施用，需要较高的文化层次，他们现有的知识不能够提供相应的帮助。同时，由于农业生产的经济收益不具备吸引力，从事农业生产难以赢得社会的尊重，他们也不愿意从事农业生产，因而缺乏学习的动机与激励。

总之，由于我国农业生产的实际状况较为特殊，农业面源污染间接规制制度出现了一定的失调，短时间内难以扭转农业面源污染的严峻趋势。

第四，现行农业面源污染间接规制制度未能克服农业生产多元价值目标之间的冲突。农业生产具有多元的价值目标，如一方面需要实现粮食安全、社会成员营养供给，另一方面需要增加农民收入，还需要维护生态质量。如此一来，多元价值目标的实现就会引发相互冲突。首先，维护粮食安全的政策刺激农民加大农药、化肥的施用量。国际统计数据显示，化肥与农药对粮食增产作用的贡献率已经达到40%[12]。我国需要维护粮食安全，粮食生产总量必须维持在一定的水平，农民必然会依赖施用大量的农药与化肥。其次，粮食直接补贴政策激励农民大量施用农药、化肥。为了维持粮食生产和增加农民收入，我国对粮食生产实施直接补贴政策。这种政策带来正面效果时，也对生态带来了负面影响。农民为了获取更多的补贴款，只能增加粮食产量，从而加大施用农药、化肥以获得粮食的高产。再次，农资综合补贴政策也刺激农民对农药、化肥的过量施用。近年，农资物品售价奇高，为了降低农民生产成本，我国实施了农资综合补贴政策，对农民购买农资物品进行一定的补贴，包括购买农药和化肥。农资综合补贴政策虽然降低了农民购买农用物质的成本，但也降低了购买农药与化肥的成本，从而间接地刺激农民对农药与化肥的施用。因此，农资综合补贴政策的实施在一定程度上抵消了以减少农业面源污染为目标的农药与化肥生产控制政策的效果。农业生产多元价值目标之间潜在的冲突导致各种农业面源污染规制效果之间的抵牾、抵消，降低了规制制度整体效果。

总之，尽管农业面源污染具有一些自然—社会特性，这些特性对农业面源污染规制效果会产生不利的影响，但是，这种特性与规制失灵结果之间的因果联系只是或然性的。如果建立并有效实施契合农业面源污染自然—社会特性的相关制度，农业面源污染将会得到根本性治理。所以，说到底，农业面源污染规制失灵的根源还是在于相关规制制度的不完备。

三、我国农业面源污染规制失灵的矫正

由于农业面源污染自然—社会特性带来了现行规制制度的失灵，显然，要矫正这种失灵，就需要重构我国农业面源污染规制制度，使之符合、适应农业面源污染的自然—社会特性。

其一，适应农业面源污染短时间内的随机性、累积性与分散性，建立以长时段的环境状况为评价标准的规制制度。农业面源污染虽然具有随机性、累积性与分散性，但这些特性都是短时段内的特征。如果从长时段内观察，农业面源污染同样具有和点源污染一样的特征，如污染主体的可识别性、污染后果的显在性等。在我国，家庭联产承包责任制政策已经实施很久，《农村土地承包法》也赋予农民长期的土地承包经营权，在长时间内，某一农地的承包权人是不会随意改变的，从长时段来看，某一农田的耕种人是固定不变的，完全可以识别出该农地农药与化肥超量施用造成污染的主体。因此，农业面源污染规制完全可以将某农地上的农业生产活动与承包权人联结起来，以农地的固定性克服农业面源污染的随机性与分散性，从而识别出农业面源污染的主体。

另外，从注重对农业面源污染行为的规制改变为注重对污染后果的防治。正如前文所言，农业面源污染行为的监测与控制成本高昂，规制机构难以对农民某次超量施用化肥与农药的行为进行规制，高昂的监控成本直接导致了农业面源污染规制的失灵。因此，规制机构应该改变以农民适用化肥与农药行为为规制对象的做法，代之以对污染后果的监控。环境保护部门应该和国土资源管理部门合作，选择某一年段的农地环境状况为基准，将其实际测定的内容登记在农地登记薄上，然后和农民签订农地环境质量保持协议，要求农民在今后的农业生产过程中保证减少农药与化肥的施用量，改善土壤中营养物质的分布状况，如果土壤环境状况本身良好，则要求农民保持此种良好状态。以农田污染后果为规制对象，减少了对农民施用化肥与农药行为的监控成本，提高了农业面源污染规制的效率。

其二，改变政府投资农业生态化、环保化的方式，变间接投资为直接投入，为农业面源污染防治提供相应的基础设施。农业面源污染说到底，就是农民过量施用的农药与化肥中的有毒有害物质无处消遁，只能通过地表径流与地下水渗透到土壤、水体和空气中。如果能够在这些有毒有害物质进入土壤、水体之前予以拦截，它们也不会造成面源污染。因此，防治农业面源污染，需要修建一些生态保护基础设施，如修建生态沟渠、人工湿地等。生态沟渠相当于一个人造的湿地，具有净化水质的功能。农民过量施用农药与化肥产生的有毒有害物质流入生态沟渠中，被生态沟渠中的草、水生蔬菜所吸收。经过生态沟渠的净化，汇入地表径流并最终流入湖泊、河流的农田排水中的有毒有害物质几乎完全消失了。由于生态保护具有公共性，单个农民没有能力承担，也不愿意为修建生态沟渠、人工湿地支付资金，修建生态保护基础设施的任务就只能由政府承担了。我国以往规制农业面源污染，注重间接地投入相应的资金，在乡村、农民修建好农业面源污染防治的基础设施后给予补贴。这种间接投资农业面源污染防治的方式有一定的优点，激励农民自身参与到农业环境保护中。但该种方式也一定的缺点，投入的资金往往被农民或者乡村挪用于其他地方。一旦出现这种情形，农业面源污染防治的目的就会落空。为了避免出现这种情况，江苏省宜兴县在治理太湖污染、防治农业面源污染时，改变了由政府向农民支付资金、农民修建生态沟渠的方式，采取了政府直接修建生态沟渠、农民使用的方式，取得了很好的效果[13]，这种农业面源污染防治的经验值得推广。

其三，强化规制制度内部要素的相互协同。农业面源污染虽然囿于监控成本的高昂难于直接监控，但不等于说不能规制与监控。各种行政规制制度的历史经验已经揭示出一个朴素的真理：高效的规制制度离不开制度内部各个要素之间的有力协同。欧盟为了规制水污染，先后出台了近20个规制指令和指导文件，这些指令与指导文件之间相互协调与支持，确保欧盟水污染规制目的的实现[14]。我国为了防治农业面源污染，也出台了关于化肥、农药和农产品质量方面的法律、法规等规则。正如上文所分析的，这些规则之间缺乏应有的相互协调与支持，降低了规制的效率。因此，为了提高农业面源污染规制的效率，我国应该强化这些规制制度要素内部的协同性，使得这些规制规则具有同一的目标取向，共同防治农业面源污染。当前，我国应该对农业补贴政策的生态效应进行必要的评估，把对农业的“黄箱”补贴改为“绿箱”补贴，强化农业补贴的生态效益。

四、结论

我国农业面源污染规制的失灵致使农村环境问题日益突出，生态退化趋势进一步恶化。这种局势严重地损害了我国农民的身体健康、农业的可持续发展和农村生态环境。要切实地发挥规制规则对农业面源污染防治的作用，我国需要重构农业面源污染规制规则体系，建立适应农业面源污染自然-社会特性的规制规则系统，矫正规制的失灵。

[1]环境保护部.2015年中国环境状况公报，57.

[2][3]环境保护部.2014年中国环境状况公报，47，46.

[4][5]农业部.到2020年化肥使用量零增长行动方案.

[6]环境保护部.2012年中国环境状况公报，44.

[7]环境保护部.2013年中国环境状况公报，37.

[8]化肥滥用是农业面源污染重要原因[J]，福建稻麦科技，2011，(29).

[9]陈吉宁，等.流域面源污染控制——以滇池污染为例[M].北京：中国环境科学出版社，2009.3.

[10]朱兆良，孙波.中国农业面源污染控制对策研究[J].环境保护,2008，(4B).

[11]李强坤，李怀恩.农业非点源污染数学模型及控制措施研究——以青铜峡灌区为例[M].北京：中国环境科学出版社，2010.6.

[12]程谦，王瑞霞，王冬霞.化肥的施用对农业环境的污染及防治[A].山东省农业资源与环境保护优秀论文集(2004—2006)[C].43.

[13]朱兆良,[英]David Norse,孙波.中国农业面源污染控制对策[M].北京：中国环境科学出版社，2006.封三介绍.

[14]这些指令与指导文件见[英]马丁·格里菲斯.欧盟水框架指令手册[M].水利部国际经济技术合作交流中心组织译.北京：中国水电出版社,2008.11.

责任编辑：李嵩誉

On Regulation Failure and Regulatory Reform of Nonpoint Pollution in Agriculture

Hu Zhonghua

(ChinaUniversityofGeosciences,WuhanHubei430074)

The origin of regulation failure to Non-point Pollution in Agriculture is that the regulation does not accord with the natural-social characteristics of the pollution.In order to reform the policy of government regulation to Non-point Pollution in Agriculture,government must reconstruct the systems of regulation and improve the suitability,operability and supervision of regulation.

regulation to Non-point Pollution in Agriculture; regulation failure; reform regulatory

2017-02-19

2010年教育部人文社科基金规划项目《水资源农业面源污染规制法律制度反思与重构》(项目编号：10YJA820037)结项成果之一。

胡中华，男，法学博士，国土资源部国土法律评价工程重点实验室研究人员、中国地质大学(武汉)法学系副教授，研究方向：环境法学。

D922.683

A

2095-3275(2017)04-0039-07