王池美慧

(河南财经政法大学 工程管理与房地产学院，河南 郑州 450046)

论中国失地农民的就业和生活保障问题

王池美慧

(河南财经政法大学 工程管理与房地产学院，河南 郑州 450046)

随着我国国民经济的快速发展，国家城市化和工业化进程也逐步加快，失地农民数量逐年增加成为当前特殊的社会现象。当赖以生存的土地被征用后，不少失地农民陷入了失地又失业的双重困境。有效促进失地农民就业及保障失地农民的生活，成为影响城镇化进程和社会稳定发展的重要问题。综合素质偏低导致失地农民收入不高、再就业困难；同时，较低的征地补偿、尚不完善的政策使得失地农民权益较难得到保障。我国各级政府也出台了一系列办法改变这一现状，但收效并不显著。在失地农民群体不断增加的特殊历史时期，我们应当适度借鉴国外经验、扬长避短，尽快找到适合国情的解决办法。

失地农民；就业；生活保障

0 引言

自20世纪90年代开始，中国加快了工业化和城市化进程，一些农民的部分或者全部可耕地被转化为非农用地，随着 “科教兴国”战略的提出与实施，我国的教育投入持续增加、高等教育规模不断扩大，不少城市开建大学城。大学城建设用地多是农村居民的耕地和居住用地，更是加剧了失地农民问题。每年我国至少300万农民被迫成为失地农民。有些完全失去土地的农民被直接转化为城市居民，有些失去部分土地的农民则变成了农民工。失地农民与普通农民、城市居民均不同，多数逐渐会成为社会边缘群体的成员。以农业收益为生的农民失去土地后，面临的最严峻问题为就业困难。据估计，目前我国失地农民已达5000万，其中完全失去土地且尚未就业者超过2000万，占失地农民总数的40%。调查显示，46%的失地农民失地之后出现生活水平下降问题。当前，我国失地农民问题主要集中在以下三个方面：一是失地农民数量过多；二是失地农民的生活成本相对增加但获得的补偿相对较低；三是失地农民就业及生活保障制度措施不健全，安置失地农民的建设项目中基础设施及公共配套设施不完善。

1 文献回顾

刘易斯(Lewisa)的剩余劳动力转移理论认为，在二元经济结构、劳动力无限供给条件下，劳动力转移的根本动机是寻求更多的经济机会(就业机会和经济收入)[1]。沈晓文在比较了失地农民失去土地前后的生活状况之后指出，失地农民就业困难的原因主要是他们在农业生产方面的比较优势完全丧失，文化素质普遍偏低与就业技能单一，专业知识匮乏导致他们难以满足社会发展对工作技能的要求，小农意识及思想保守导致失地农民在城市产业布局日益高级化过程中的结构性失业[2]。吴坚认为，在失地农民就业培训方面，我国失地农民接受就业教育培训的意识和主动性不强，培训的专项资金缺乏、劳动力就业教育培训质量不高、教育培训内容难以满足企业的需求，政府和市场监管机制缺失等一系列问题；失地农民的就业培训以及教育普及范围小、就业效果不佳、与就业安置衔接较差[3]。赵国庆称，目前我国缺乏失地农民社会保障制度[4]。邓雅丁认为，当前我国各地广泛使用的按照征用土地数量给予失地农民一次性货币补偿补助失地农民的工作机制过于简单，未完全考虑失地农民的长远生计问题；政府没有承担起促进失地农民就业方面的责任，对待失地农民像对待普通农民一样，基本上是任其自由就业；失地农民与一般的城市下岗工人所享有的权益存在差异；征地补偿制度和失地农民的社会保障制度不健全等。邓雅丁提出了解决这些问题的措施：政府健全征地补偿制度；构建起城乡统一的就业服务体系；大力扶持、发展劳动密集型的乡镇企业、个体私营企业及第三产业等[5]。傅建等在调研了浙江省欠发达地区失地农民的就业现状后提出，各地应加快发展二、三产业，以吸纳失地农民；将劳动密集型行业作为集体经济发展的方向；加强对失地农民的职业技能培训，引导失地农民树立正确的就业、择业观等[6]。总之，现有文献对中国失地农民的就业、生活保障问题，及其解决路径的研究尚不够深入，笔者就此问题做进一步探讨，期望为我国失地农民就业和生活保障问题的化解提供一些理论支撑。

2 失地农民就业及生活保障现状

为进一步统筹城乡和国民经济的可持续发展，促进社会的健康和谐稳定，深入了解失地农民所处的现实困境，维护失地农民的利益，笔者对所处城市某大学城周边的失地居民进行了实地调研，发现本地区失地农民主要面临以下几个问题。

2.1 失地农民综合素质低，再就业困难

土地是农民最基本的生产生活资料，失去土地也就意味着农民失去了基本的生活保障[7]。综合素质相对较高的失地农民更容易得到相对稳定的职业和收入，但多数失地农民思想保守，观念落后，限制了其就业。

思想保守落后。在小农经济的长期影响下，我国农民习惯了简单的农业生产，劳动技能单一，缺乏完整的职业规划和积极进取的职业精神。 土地被征收后，多数农民认为政府会负责他们今后的生活，更加依赖政府和企业的安置，等待政府的补偿、救济和善后，甚至少数农民认为依靠拆迁安置费和房租总会有饭吃，不愿再次就业。

综合素质较低，缺乏就业技能。随着经济的快速发展，社会对劳动者素质的要求日益提高。多数失地农民老龄化严重，受教育水平普遍偏低，缺少就业所需技能，掌握新的就业技术难度较大，在就业市场竞争力很低，就业难度大，进而影响了他们的就业积极性。

参加就业培训不积极。农村的土地城市化很容易，但农民市民化很难，多数失地农民的思想观念难以随着土地的城市化而改变。自身素质不高，难以接受新鲜事物等导致相当一部分失地农民参加就业技能培训的积极性不高。甚至有部分失地农民愿意花精力争取更多拆迁补偿，也不愿意参加就业技能培训。

就业环境的限制。就政府工作重心和政策环境看，政府不够重视失地农民的就业问题，引导失地农民就业的制度缺失，相关政策措施不完善，未把失地农民纳入再就业体系，失地农民不能享受普通下岗失业工人的政策待遇。从失地农民的就业和收入来源看，多数实现就业的失地农民主要从事保安、保洁、园艺、快递收发工作，也有失地农民在大学周边开三轮车送人送货等，这些工作收入较低，失业风险较大，劳动力资源面临巨大浪费。

2.2 征地补偿较低，失地农民权益保障不到位

对失地农民来说，失地就面临失业，意味着他们失去了基本生存保障。部分失地农民面临“种田无地、就业无岗、社保无份”的困难，他们缺乏经济基础，生活水平下降。我国长期实行的城乡二元分割体制，使得失地农民不能享受城市居民下岗失业的福利政策，加上城市居住成本高，生活环境变化大，失地农民难以顺利融入城市生活。

征地补偿较低，没有科学合理而且统一的征用补偿标准。《中华人民共和国土地管理法》规定：我国的征地补偿费由三部分组成：土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费。地上附着物及青苗补偿费按实际价值计算，土地补偿费、安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均产值的6—10倍[8]。调查结果显示，征地时间、被征地的区位以及用途不同，政府对被征用土地的补偿标准也不同。2003年前后被征用的土地，每亩仅补偿600元左右的青苗费，而2016年征用土地的青苗补偿费在每亩35 000元左右，差距较大。对房屋拆迁补偿的调查显示，各村居民可申请70平方米的安置房，但安置房没有产权证。

对失地农民权益的保障不到位。随着失地农民与日俱增，急需解决的问题与矛盾也随之增加，涉及户籍、计划生育、义务教育、住房安置、就业培训、社会保障、社会救助等多个方面。但至今为止，我国还未建立统一的失地农民社保制度，对失地农民的生活缺乏一套完善的支持政策和机制。目前，我国失地农民享有的待遇主要有：一次性土地征用补偿和住房安置；男满60周岁和女满45周岁的失地农民每月发放养老补助金380元，女满60周岁后标准提高至400元；失地农民参加新农合医疗的资金由政府统一支付。

3 对策建议

农民的失地问题既是经济问题，又是社会问题，更是政治问题。解决好失地农民的就业和生活保障问题，有利于维护社会的和谐稳定，也利于实现全社会共享发展成果。发达国家城镇化的经验和教训，为我们研究新型城镇化过程中大学城周边失地农民就业问题，能提供有益参考。笔者认为，政府应该加强对失地农民的职业教育及技能培训，以提高他们的就业能力，增强其自身的造血功能。

3.1 建立具有造血功能的就业保障制度

政府应该积极制定和完善相关就业政策。一是政府应该积极制定和完善相关就业政策，将解决失地农民这一弱势群体的就业问题视为工作的重中之重。二是尽快建立城乡统一的劳动力市场，实现城乡统筹就业，为失地农民提供更多的就业机会及岗位，针对失地农民建立失业补偿制度。

培养失地农民的创业精神。政府应当结合大学城优势，鼓励征地的学校或企业为失地农民提供一定数量的就业岗位，接收一些当地失地农民到本单位工作。在大学城规划和发展的同时，政府可以有条件地为失地农民预留一定创业、就业空间，引导失地农民实现自主就业，培养失地农民的创业精神。在小额贷款、房屋租赁等方面给失地农民一定的优惠，也可以将税收优惠作为安置补偿方式的一种，加大对失地农民创业的资金支持及政策扶持。

建立就业服务组织，加大就业培训力度。政府应当考虑失地农民的长远利益，在失地农民所在社区建立就业服务组织，组织失地农民参加免费的转岗职业培训，以提高自身素质，多层次、多方位的培训应突出针对性和实用性，如加强文化知识、信息技术、经营管理等培训，推动失地农民再就业。

3.2 改革征地制度，建立合理的利益分配制度

同价同权应是我国农村集体耕地和建设经营用地入市制度改革的重要目标，使集体土地在法律层面取得与国有土地相平等的产权地位是改革的另一个重要目标。我国农村集体土地所有权在实践上是不完全的，为改变这一不合理现状，我国应把集体土地变更为国有土地的过程看作平等集体土地和国有土地财产权利的交易过程。政府必须完善相关法律法规，避免征地主体征地行为的随意性，确保农村集体土地所有权的完整性，实现农村集体土地与国有土地产权及其收益两个方面的平等。

适当提高征地补偿标准。政府应该根据经济发展水平及市场的供需状况、物价指数的高低，结合周边房地产市场价格，采用科学、合理的评估方法,制定符合当地实际情况且富有弹性的土地价格评估标准。适当提高征地补偿标准,保证失地农民不会因为失去土地而失去生活保障,确保他们拥有足以维持生计的稳定收入。

加快建立失地农民社会保障体系。加快建立失地农民社会保障体系是我国城镇化进程中必须解决的问题之一，各地政府应当尽快将失地农民纳入社会保障体系，为失地农民提供基本的生活保障、医疗保障、养老保障、法律援助等，实现城乡居民权利共享、收入分配公平和城乡统筹发展，解决失地农民的生活之忧。

4 结语

失地农民的就业以及生活保障问题关系我国城市化进程能否顺利推进，也关系全社会的稳定和谐团结。解决失地农民的就业及长久生计问题是一项较为复杂的系统工程，需要政府及相关部门合作，共同推进。当然，受地理位置及多方面因素的影响，我国不同地区所处的发展阶段和面临的问题存在巨大差异，各地解决失地农民问题的模式也会有所不同。我国解决失地农民的就业及生活问题，应因地制宜，综合考虑多方面因素，积极借鉴国内外成功经验，大胆探索具有地方特色的解决问题的模式。本文在具体操作层面探讨失地农民社会保障体系的深度上有所欠缺,还需要在今后的研究工作中将对此问题的探讨进一步完善。

[1] LEWIS, ARTHUR W. A model of dualistic economics[J].American economic review,1996 (36):46-51

[2] 沈晓文.呈贡新区“一步城市化”进程中失地农民就业研究[D].昆明：云南财经大学，2015.

[3] 吴坚.城市化进程中失地农民就业培训探析——以浙江省湖州市为例[J].生产力研究，2011(5)：36-37,95.

[4] 赵国庆. 土地征收中失地农民权益保障问题研究[D].泰安：山东农业大学，2010.

[5] 邓雅丁.浅析失地农民再就业过程中的政府责任[J].人口与经济,2009(S1):130-131.

[6] 傅建，魏水英，毛剑升，等. 宁波市失地农民就业现状及特征分析——基于鄞州区的实证调查 [J]. 浙江万里学院学报，2010(6)：7-11.

[7] 韩俊. 失地农民的就业和社会保障[N].经济参考报，2005-06-25(6).

[8] 段进军，陆田.城市化进程中失地农民问题对策探析[J].宏观经济管理，2006(6)：37-39.

ON THE EMPLOYMENT AND LIFE SECURITYOF LAND-LOST PEASANTS IN CHINA

WANG Chimeihui

(School of Engineering Management & Real Estate, Henan University of Economics & Law, Zhengzhou 450046, China)

With the rapid development of China's national economy and the acceleration of the process of urbanization and industrialization, the number of land-lost peasants has been increasing year by year, which has become an inevitable social phenomenon. When the land on which the peasants lived was expropriated, the peasants were caught in the double dilemmas of losing both their land and their jobs. How to effectively promote the employment of land-lost peasants and ensure their livelihood has become an important problem affecting the process of urbanization and social stability and development. The fact that these rural residents are of low comprehensive quality makes it difficult for them to obtain well-paid re-employment; meanwhile, lower land acquisition compensation and imperfect policies make it difficult to guarantee the rights and interests of land-lost peasants. Though the government has introduced a series of measures to change the present situation, the effect is not significant. With the increase in the number of land-lost peasants, some experience of foreign countries can be used for reference by making best use of their advantages and bypassing their disadvantages so as to find appropriate solutions.

and-lost peasant; employment; life security

2017-04-01

王池美慧(1991-)，女，河南滑县人，硕士研究生，主要从事房地产管理等研究工作。

1673-1751(2017)04-0125-04

C912.82

A