文/胡恒洋

提升三大能力保障国家粮食安全

文/胡恒洋

保障国家粮食安全的根本是“能力安全”，包括国内的生产能力、市场调控能力和利用国际市场的资源能力。国家粮食安全政策应该聚焦于这三种能力的提升上。

研究我国粮食问题，要始终把保障国家安全置于一切工作的首位。这是一个战略性问题，粮食一时多一点、一时少一点是技术性问题，不能让发展中的技术性问题影响战略性决策。在我国，研究粮食问题，首先要研究安全问题，统筹谋划好国家粮食安全战略。

自2004年起，得益于中央强农惠农政策，我国粮食实现了历史性的“十二连增”，当前时期是我国历史上粮食供给最为充裕的时期。在粮食增产的同时，粮食消费量也随之增加，2014年，全国粮食总产量60703万吨，总消费量61490万吨，人均粮食产量444公斤，人均消费量450公斤。粮食消费增加是人口增加和结构变化、城镇化水平提高、国民食品结构的改善等多种因素共同作用的结果。这些因素还会继续影响我国粮食消费的增长。据预测，到2020年，我国粮食消费总需求为66000万吨，粮食产量保持在61000万吨，产需缺口约5000万吨。2020年以后，我国将跨入高收入国家行列，粮食消费总量还会继续增加，粮食供求将长期处于紧平衡状态，保障国家粮食安全也将是一个长期任务，决不能因为目前粮食供求宽裕，就放松粮食安全这根弦，决不能因为推进结构性改革就简单地压缩粮食生产。

2013年，中央经济工作会议提出以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑粮食安全新战略。按照新战略的要求，新时期保障国家粮食安全的基本思路就是要牢固树立和贯彻发展新理念，以农业供给侧结构性改革为统领，坚持确保谷物基本自给、口粮绝对安全的底线，坚持不断巩固和提升粮食生产能力、根据市场需求引导粮食生产的方略，着力推进粮食生产方式从数量型粗放增长向数量、质量、效益并重和可持续发展转变，实施藏粮于地、藏粮于技战略，抓好粮食核心产区粮食生产；着力推进粮食市场调控从“价格干预型”向“供求调节型”转变，完善粮食支持政策和市场调控机制，发挥市场决定性作用；着力推进粮食支持政策从“价补合一”向“价补分离”转变，相应加大农业补贴力度，实现粮食安全与农民增收协调发展；着力推进粮食消费方式从“过度消费”向“健康营养”转变，合理引导粮食加工业发展，促进粮食健康消费；着力推进粮食对外贸易从“主要控制进口”向“有效利用国际市场”转变，统筹利用国际国内两个市场两种资源，积极掌控境外粮食资源。

保障国家粮食安全的根本是“能力安全”，包括国内的生产能力、市场调控能力和利用国际市场的资源能力。国家粮食安全政策应该聚焦于这三种能力的提升上。

一、巩固和提升粮食生产能力

巩固和提升粮食生产能力是确保国家粮食安全的根本所在。要加快实施藏粮于地、藏粮于技战略，持续改善粮食生产基础条件，夯实生产能力提升的基础。

（一）加快推进高标准农田建设

农田是农业生产的基础，是农产品产量和质量的关键。2011~2014年，通过安排中央预算内投资、国土整治资金和农业综合开发资金等专项资金投入，建成高标准农田4亿多亩，平均每亩增产10%~20%。“十三五”期间，要继续整合相关方面的资金，再安排一部分专项建设基金，提高建设标准，充实建设内容，完善配套设施，推进高标准农田建设，到2020年确保建成8亿亩、力争建成10亿亩集中连片、旱涝保收、稳产高产、生态友好的高标准农田，并且优先在粮食主产区建设确保口粮安全的高标准农田。建成的高标准农田要全部划为永久基本农田。

（二）加快农田水利建设

水利是农业的命脉。这些年我国重点对434处大灌区、2157处重点中型灌区、251个大型泵站实施更新改造以及新建灌区等农田水利重点工程建设。目前，大型灌区以占全国1/8的耕地面积，生产了1/4的粮食，贡献了1/3的农业生产总值，提供了1/7的城镇和工业供水，是我国农业规模化生产基地和重要的商品粮、棉、油基地，是农民增收致富的重要保障。灌排泵站特别是大型灌排泵站不仅承担着农业灌溉、除涝的重任，还承担了城乡防洪、供水以及流域调水任务，在抗御水旱灾害、改善农业生产条件、保障粮食安全、解决农村饮水安全、促进农村经济可持续发展等方面发挥了重要作用，取得了显著的社会效益、经济效益和生态效益。“十三五”期间要继续推进规划的灌区和泵站的改造，开展大中型灌区现代化改造试点，启动重点中型灌区和排灌泵站更新改造。在抓好重点水利建设的同时，要着力解决农田水利最后一公里问题，以东北节水增粮、西北节水增效、华北节水压采、南方节水减排等为重点，因地制宜发展节水设施。到2020年，规划农田有效灌溉面积达到10亿亩以上，农田灌溉水有效利用系数0.55以上。

（三）加强农业公益性服务体系建设

这些年国家重点支持了基层农业技术推广、动植物疫病防控和农产品质量安全检验检测体系建设，但现有体系还有很多不完善的地方，还要继续完善，已经建成的设施要更好发挥作用。

（四）加快现代种业发展

种业是农业的基础性、战略性核心产业，是决定农产品产量和质量的关键，也是现代农业发展水平和农产品国际竞争力的集中体现。1996年国家启动实施了种子工程，种业“保、育、繁、推”建设各个方面均取得成效，但和发达国家相比，还有很大差距。“十三五”期间，要继续实施现代种业提升工程。要以大宗农产品为主，兼顾特色优势品种，抓住产业体系中种质资源保护、育种创新、品种测试和制繁种四个环节的薄弱点加强建设。积极推进甘肃玉米制种基地、四川水稻育种基地和海南南繁科研育种基地等国家级育制种基地和100个区域性良种基地建设。到2020年，建成布局合理、设施完备、功能完善、机制健全的现代种业体系。

（五）加快推进农业机械化

农业的根本出路在于机械化。随着农村老龄化和劳动成本的提高，农业机械化更加迫切。“十三五”时期，要深入开展主要农作物全程机械化推进行动，着力解决农业机械化发展不平衡、不配套、服务能力不适应等问题，全面提升农业机械装备水平、作业水平、科技服务水平和安全水平。到2020年，主要农作物产前产中产后全程机械化、种养加全面机械化取得显著进展，主要农作物耕种收综合机械化率达到70%以上。

（六）加强粮食现代物流建设

这些年国家重点推进了粮食物流设施建设，实现了散粮流出通道与散粮流入通道的对接。今后仍要在主产区、集散区、中心城市继续推进粮食仓储设施建设，整合现有的粮食物流资源，建设一批粮食物流节点，建立国家粮食物流骨干网，实现物流节点与主要铁路、水路、公路运输的有机衔接。

（七）农业生态环境保护体系建设

按照全国农业环境突出问题治理规划和农业可持续发展规划，着力从源头上加强治理。规划在耕地重金属污染治理、农业面源污染综合防治、地表水过度开发和地下水超采区治理、湿地保护与修复、农牧交错带已垦草原治理、东北黑土地保护等重点方面，抓好一批试点示范工程，探索各类农业环境问题治理模式和运行机制，研发和集成一批符合实际、简单易行、高效实用的治理技术，有计划、分步骤加以推广。在东北地区要突出抓好黑土地保护、耕地质量提升等重点工程。

二、改进和提升国内市场调控能力

2004年以来，我国在全面放开粮食市场的同时，逐步建立了以最低收购价和临时收储政策、农业补贴制度、进出口调节为主要内容的农产品价格调控体系，对实现粮食产量“十二连增”、农民增收“十二连快”发挥了重要作用。但是，最低收购价和临储价格在实际操作中呈现出刚性上涨趋向，国家支持价格严重偏离了市场价格，加上国际国内主要农产品比价关系的变化，进口压力骤增，出现了粮食产量、进口、库存“三量齐增”的现象。截至2016年1月末，全国各类库存粮食远高于合理库存水平，不仅需要安排大量的保管费和利息补贴，而且还将造成新陈品质差价损失。现行的粮食支持政策代价过大，必须进行改革完善。

改革的基本思路是，按照“市场定价、价补分离”的原则，逐步取消粮食临时收储和最低收购价政策，建立农民收入直接补贴政策和粮食托底收购组合配套、统筹协调的政策体系，形成以市场定价为基础的粮食价格形成机制和以直接补贴为主体的农民利益保护机制。在市场化改革中，要按照轻重缓急，分品种施策，分阶段推进、先易后难、平稳过渡。先行推进玉米收储制度改革，取消临时收储政策，建立玉米生产者补贴制度。以后视形势，适时推进稻谷、小麦最低收购价改革。在目前粮食供求关系缓和的情况下可以加大改革力度。实行粮食价格形成机制和收储制度改革，是推进供给侧结构性改革的重要举措。从长远看，要借鉴发达国家的经验，构建农民收入直接补贴制度，以及农产品价格保险、农民收入保险等制度。实现农业支持政策总体上从“黄箱”到“绿箱”的转型。还要根据新的形势，以保障粮食安全为核心完善农业补贴政策，改革粮食储备体制，完善粮食流通体系，完善粮食市场预警体系和调控预案，把市场波动保持在合理区间内。

三、提升国际资源和市场掌控能力

仅依靠我国的自然禀赋，难以解决国内粮食和主要农产品的供给。保障国家粮食安全和其他农产品的供给，要有全球视野和布局。重点是搞好进出口调节和实施农业走出去战略。

在进出口调控方面，要坚持有保有放，根据产品的重要性、供求发展趋势、生产比较优势和进口可行性，明确各粮食品种发展优先序和进口战略。要合理确定进口规模，积极实施进口多元化战略。要以签订中期贸易协议等方式释放稳定的进口需求信号，引导国际市场。要在巩固现有进口渠道的同时，积极拓展新的进口来源，合理分散进口风险。在开放市场和准入方面要更加务实灵活。完善农产品进口关税配额管理和国营贸易管理制度，更好地把握配额发放的时机、节奏、数量，并加强使用监管。加快与主要出口国签订农产品输华检验检疫协议，合理运用非关税技术壁垒等措施，维护国内产业和生态安全。加大打击农产品走私力度，规范边民互市管理。要强化进口与储备的结合。健全进口转储备调节机制，对转国家储备的粮油进口，按有关规定免征进口环节增值税，海关、质检等部门提供通关便利。加强主要港口和重要物流节点接卸中转设施建设，满足农产品进口增加的需要。

在农业对外合作方面，一是明确战略重点，加强宏观指导。按照加强周边、拓展美洲、发展非洲的方针，坚持企业运作、政府扶持的基本原则，鼓励各类企业参与对外合作，以发展农产品仓储物流为主要切入点，以种植、生产加工和国际贸易为补充，加快与当地政府和企业投资合作，逐步建立境外产销加工储运基地，鼓励我国企业通过购并等方式进入国际粮食贸易主渠道。二是培育中国大粮商。抓紧研究和强化支持农业对外合作的财税、投资、金融、保险等政策措施。按照“扶优扶强”原则，重点支持参与对外合作的大型农业企业完善国内外产业布局,建立完整的产业链条，提高在国际市场上的经营能力、竞争力及资源掌控能力。无论国有企业还是其他所有制企业，都要按照统一的政策予以支持。三是统筹考虑农业对外合作在国家层面与农业资源丰富地区增强政治互信，建立战略性合作伙伴关系或商建自贸区，在WTO谈判及双边、多边外交中更多关注对外农业投资合作问题，为企业创造良好的外部环境。

（作者系国家发展和改革委员会农村经济司巡视员）