文/张晓强

全面建成小康社会与粮食经济发展

文/张晓强

我国粮食产业当前存在的问题，从深层原因看，既有总量问题，更有结构、成本及资源环境问题。要切实解决，必须以供给侧结构性改革为主线做好工作。

栏目主持/李 可

“十三五”时期是我国全面建成小康社会的关键时期，而农业是全面建成小康社会和实现现代化的基础。为此，必须加快转变农业发展方式，着力构建现代农业体系，提高农业质量效益和竞争力。就农业而言，增强农产品安全保障能力，特别是粮食保障能力，做到确保谷物基本自给、口粮绝对安全是关键。进入新世纪以来，党中央、国务院高度重视粮食产业的健康发展。通过财政税收和金融支持，大力发展粮食科学技术，实施水稻、小麦最低收购政策和玉米临时收储政策，加大粮食收储与运输能力等多措并举，极大地调动了广大农民的种粮积极性。自2004年至2015年，实现了粮食总产量的十二连增，2015年达到6.2亿吨的历史新高；人均粮食产量457公斤，也是历史新高。总体上看，实现了种粮农民增产增收、粮食供应保障有力，对稳定物价、改善民生和经济社会发展发挥了重要作用。但近年来也面临粮食库存大幅增加、市场价格下跌等问题。对此，必须高度重视，及时采取有效措施加以解决。应指出的是，我国粮食产业当前存在的问题，从深层原因看，既有总量问题，更有结构、成本及资源环境问题。要切实解决，必须以供给侧结构性改革为主线做好工作。对此，笔者有以下五点思考。

第一，实施好藏粮于地、藏粮于技战略。从近几年消费、库存状况及对今后几年我国粮食需求、国际粮食产消的预测看，“十三五”期间，要着力增强粮食生产能力的保障水平，而不是过度追求粮食总产量的不断增长。在坚持最严格的耕地保护制度、全面划定永久基本农田的同时，一定要切实实施好藏粮于地、藏粮于技战略。以粮食等大宗农产品主产区为重点，要大规模推进农田水利、土地整治、中低产田改造和高标准农田建设；积极开展水稻、小麦和玉米三大类的良种培育，开展大规模良种基地建设和良种推广使用等方面的基础性工作。虽然我国粮食总产量高居世界之首，但单位面积产量与先进国家相比，仍有一定差距。例如，2014年我国粮食单产为每亩397公斤，为美国2014年单产510公斤的78%。其中我国主产区东北地区玉米单产每亩400公斤，仅为美国水平565公斤的71%。依靠科技进步等举措提高单位面积粮食产量仍有较大潜力。因此，只要我国的十几亿亩基本农田底线守得好而且地力及水利灌溉、交通、农电等条件逐步改善，粮食科技水平不断提升，我们就有了应对国际粮食市场供应变紧和出现较大自然灾害的坚实基础。

第二，优化调整粮食生产结构。2015年，我国谷物总产量达5.72亿吨，其中稻谷2.08亿吨、小麦1.3亿吨、玉米2.25亿吨。从市场需求和库存情况看，对玉米和水稻的生产要适当把握。通过粮改饲、退耕还林、探索耕地轮作休耕及重污染耕地停止粮食生产等措施，既减轻粮食库存过大的压力，又可让过度消耗的地力得以修养生息。从过去的实践经验看，对退耕、休耕地的农民的补偿等措施一定要切实到位。要通过财政资金补贴、金融支持、发展新业态、推进农村二三产业发展和信息引导等多种方式，使农民的收益与生活水平得到切实保障，能够积极参与到上述粮食结构调整的重要行动中去。

第三，推动粮经饲统筹，发展粮食精深加工。种养加一体发展、推进粮食产业链和价值链水平提升，是促进粮食生产从过于重视量的增加向注重效益转变的重要举措。多年来，我国粮食主产区的一些企业，以玉米、水稻等为原料，发展粮食精深加工，通过生产精品粮油与食品、利用副产品加工高附加值产品，通过深加工生产淀粉、工业酒精并进一步生产市场需求大的化工产品等方式，实现了企业自身的健康发展，也为种粮农民提供了较为稳定的产品销售方向，实现了双赢多赢。进入新世纪以来，燃料乙醇以其可再生、环境友好等优势，成为应对气候变化和替代车用化石燃料的重要举措。世界燃料乙醇生产从2000年的1283万吨增加到2014年的7371万吨，15年间增长了4.7倍。我国燃料乙醇产业起步较晚，但发展迅速，2015年产销达到230万吨，位居全球经济体第四。适当增加燃料乙醇生产规模，有利于去库存。虽然降价出售库存陈粮给相关企业使财政增加了经费支出，但却大大减少了长期库存导致的粮食彻底失去价值的损失，节省了新建粮仓的投资和大量库存成本，缓解了一些企业的困难，促进了新的产业链发展，从综合效益看，利益远大于支出，是值得做的,但是一定要把握好度，周密研究，有序推进，也要注重效益。

第四，坚持使广大种粮农民增产增收的基本政策取向，同时努力控制粮食成本过快增长。过去十几年我们出台的最低收购价、农业生产资料补贴等措施，总体影响是正向的，但随着发展要总结经验，及时加以改革调整。例如，2016年确定了适当调减玉米种植面积，按照“市场定价、价补分离”原则，既积极稳妥推进玉米收储制度改革，又保障农民合理收益。又如，我国的种粮农民直接补贴已实行多年，但随着农村耕地流转的变化，相当部分的补贴实际成为耕地承包人的收入，而实际租地种粮者并没有得到激励。再如，化肥补贴使得我国农民购买使用化肥的单位成本相对低廉，而我国每亩使用化肥量高达22公斤，为世界平均水平8公斤的2.8倍，是美国的2.6倍、欧盟的2.5倍。这不仅造成边际效益大大降低，地力衰减，而且化肥过量使用造成的面源污染已成为我国污染的重要源头之一。现在，我国农业财政补贴的规模已接近世界贸易组织（WTO）允许比例的上限，财政负担也较重。有必要对种粮直补、农资补贴现行办法的利弊进行深入分析，在此基础上推进相关改革。笔者还想提出的是，党的十八届三中全会决定提出，要加快构建新型农业经营体系，在坚持农村土地集体所有权、依法维护农民土地经营承包权等前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转等权力；鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农业合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。这是我国粮食产业通过规模化经营提高种粮农民收入和种粮效益的重要方式，也是适应新型城镇化发展，农村人口和劳动力转移的有效措施，应积极探索，有效推进。

第五，着力提升粮食产业与产品的质量、创建优质品牌。我国粮食产业发展取得了长足进展，但与我国工业相同，也是“大而不强”。中低质量产品占绝大多数，劣质产品甚至有高农药等有害残留的产品进入市场时有发生。这不利于保护消费者权益，降低了消费者对国产产品的信心，也使我国粮食产业的核心竞争力不强、效益不高。因此，要加快完善粮食行业及主要产品的标准，加强粮食产品质量安全监管，强化产地安全管理，实行产地准入和市场准入制度。建立全程可追溯、互联共享的产品质量安全信息平台，健全从农田到餐桌的质量安全全过程监管体系；要全面推广测土配方施肥、农药精准高效使用，促进粮食产业的可持续发展。这是“十三五”规划纲要明确提出的要求，关键在于要调动各方面的积极性，从农民、合作社、相关企业到政府机构、社会监督都要高度重视，行动起来。与此同时，要努力创建优质粮食及粮食加工产品品牌，支持品牌化营销，真正实现优质优价，使中国优秀粮食产品品牌效应不断扩大，得到广大消费者的喜爱。

（作者系中国国际经济交流中心常务副理事长、国家发展改革委原副主任)