陈铸福

［摘要］社会生活中公共事务越来越复杂，公共政策以其公正、公平、公开的特性，成为政府等公共组织维系公共利益的重要方式，并由此实现自由、安全、秩序及繁荣的公共管理。本文主要分析公共政策的概况，指出公共政策在政府管理中的功能作用，并概述公共政策在政府管理中的标准，最后探讨公共政策对政府管理的影响，指出了公共政策应是政府管理的本质导向，其的地位不仅与满足人民物质和精神需求有着紧密的关系，还对社会和谐发展起到了显著的作用。

［关键词］公共政策；政府管理；地位

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.02.122

［中图分类号］D630 ［文献标识码］A ［文章编号］1673-0194（2017）02-0-02

1 公共政策概况

伴随时代的发展，公共政策也随着变化而改变，为了符合时代的发展而进行调整与创新。只有做好优化，做好公共政策组合，才能够发挥其作用，给时代发展提供动力，促进社会的进步。其中制定的公共政策与其具有的公正性、公平性及公开性有着紧密的关系。

因此，本文主要从公正性、公平性及公开性三方面介绍了公共政策的概况。

1.1 公共政策的公正性

公共政策应具备公正性的特点，其主要表现在实质公正与程序公正两个方面。首先，公共政策的实质公正包括科学与合理两个特性。要求公共政策在建构过程中，从发现、对待、处理到解决的整个过程中都要确保科学性，例如，问题是什么，紧迫性如何，重要性如何，由谁来负责问题等，在这个过程中，诊断与探讨对问题造成影响的因素，例如组织机构、信息通道、环境、文化与制度等诸多方面。

1.2 公共政策的公平性

公共政策應具备公平性特点，公平是每个人所享有的最基本的权利，它不受政治交易的限制，也脱离社会利益的影响，是伦理价值的表现，同时也是一个集法律制度、社会制度及社会结构的体系结构。

在公共政策中，公平就是用来调节权利与义务、贡献与报酬的基本准则。公共政策的规划离不开公平理念与公平原则的支撑。公共政策要考虑大部分民众的需求，而不能只是面对少部分人故意忽视和牺牲其他人的利益。这就是公平政策所诉求的公平与平等，兼顾了绝大部分人的利益。

1.3 公共政策的公开性

公共政策应该是公开的。公共政策达成的公共领域是具有非排他性的共同空间，在这个领域中、在社会中，相互交换意见的方式是通过公共媒体的形式，解决问题的过程是提出质疑到最后达成共识。公众对公共政策以及一切重大公共事务，都享有知情、参与以及监督的权利，以确保问题的圆满解决。

公众政策的问题解决，可以先与政策制定者达成磋商意见，再通过相应的民主程序，对自身的利益进行表达与整合，借助相关的意见表达机制、投票等规则对公共政策进行选择，以此形式决定公共物品的供给或相关公共服务的提供方式等。公共政策的形成过程讲求透明与光明正大，这种产物并不是密室谋划与暗箱操作而形成的。这种公开的特性，决定了公民及团体对公共政策及其利益需求的了解。

2 公共政策在政府管理中发挥的功能、作用

公共政策发挥的功能、作用包括提取性、分配性、管制性以及象征性等。公众通过公共政策的这些功能，获得福利、安全、秩序以及自由等。

公共政策的提取能力与国家或政府的汲取能力成正比，起到了直接决定的作用。其中税收在现代政体中，成为一种最普通的提取方式。为了确保公共设施、公共安全、公共福利以及公共管理等活动的顺利开展，会借助税收方式提供充足的资源或者筹措资金等。在调控宏观经济活动中，税收扮演着“杠杆”的重要角色。

税收同时还是国家实施再分配、转移性支付的一个极为重要的手段。类似烟酒等产品，政府设计出台各种税收政策，就是为了限制人们对某些产品的使用。此外，为了鼓励一些慈善捐款活动，政府还可以通过免税的方法或者是以减免税收的形式，鼓励一些符合政策要求的投资行为。

公共政策中的分配活动，涵盖了工资收入、医疗保健、教育、住房及就业等内容，指的是在社会活动中将金钱、商品、服务、荣誉、地位和各种机会分配给个人和集团，这样的活动就是公共政策中的分配活动。

公共政策的分配由政府的开支构成。可见公共政策的分配目的是满足公众最基本的生产需求、生活需求，确保社会福利供给的平等、公共服务供给的平等，以维系社会公正性与稳定性的发展。

公共政策的管制，是针对社会中个人或者集团的一些行为，加以控制和监管。公共政策中涉及管制的政策涵盖了能源保护、环境保护、计划生育、交通安全、财产保护、护照管理及义务教育等诸多方面，因此，需要对公众的行为进行引导或控制，用以规范人们承担的责任与履行的义务。公共政策的管制功能对犯罪行为进行惩处，为社会秩序带来保障，确保社会活动的顺利开展。此外，公共政策还具有象征的功能作用，主要通过典礼、仪式、人物、演讲等方式来表现，通过这些活动方式增强公民的信心，加强团队意识，宣扬公众自由平等的价值理念。

公共政策所具有的提取功能、分配功能、管制功能以及象征功能并不是相互对立的，而是围绕一项政策，通常采用几种功能组合的方式。例如，税收政策的实施过程囊括了提取、分配、管制及象征四种功能：提取功能表现为税收政策的根本目的是获取执行福利和国家安全计划所需的资源；分配功能的体现为税收政策经过重新分配后，用以支持贫穷地区的发展；象征功能的体现为，政府通过税收政策中的减、免税形式对一些社会活动进行鼓励；管制功能的体现为对社会中一些杜绝、反对和不提倡的行为以重税的形式加以管制。

为实现人类生活的自由，社会的公平互利，公共政策的四大功能发挥着不可替代的作用，通过公共政策对共同体内生活的公众，规范一般或强制执行规则，禁止、杜绝另一部分行为。

3 公共政策在政府管理中坚持的标准

公共政策最根本的作用是对社会未来的发展进行引导。政府管理为了实现可持续发展，公共政策表现的公共原则就是为了立足当下时代，又能适应未来发展需求，这不仅可以满足公众自身的利益，还能满足资源、生态、自然环境等共有的利益。

公共政策在政务管理中应坚持以下的标准内容。第一，提高公共政策服务社会的创新能力，提高其社会活力以及培育人才的能力；第二，应具备可行性的特点，确保调理的清晰明确，实际情况中一些规定条例在确定后通过，但因为相关执行机构缺乏实施能力，执法随意，从而破坏了整个体系的信誉；第三，需要得到民众的广泛支持与拥护。公共政策在制定过程中需要有足够的时间，从前期计划到公开讨论都要有充足的时间，保证公共政策能被民众所理解和接受，在后期给予支持；第四，公共政策的执行与实施要建立在公平、公开及可预测的特性基础上，以此确保执行机关在执行过程中受到相关的法规的约束；第五，公共政策要符合现行的法律法规准则，制定者在政策制定过程中要具备法律基础知识；第六，公共政策影响到部分公众的利益时，需要受到独立司法机构的审查，且应以法律作为衡量的准绳；第七，公共政策所面向的事务应当以相关部门所能介入的权力为限制；第八，公共政策应当有效地保护和加强个人的权利，加强投资者的积极性，为长期投资的利益提供保障。

4 公共政策在政府管理中的应用对策

在计划经济时期，公共政策对民众来说是一个相对陌生的概念。当前，中国正处于经济体制的转型时期，受到政企分开发展的影响，实行以公有制为主体的多有制经济，这也是绝大多数国有企业的发展方向。在此大背景之下，政府职能逐步向宏观管理、公共管理的方向转变，因此，需要避免政府对市场活动的调节出现错位或者缺位的现象。

要学習和参考国外的优秀经验，结合中国实际状况，在所有制结构、生产力发展水平以及工业化进程阶段进行对比，做出差异化分析，由此寻找不仅符合我国市场经济发展规律，还符合国情的方法，促进公共政策在政府管理中发挥更大的作用。

4.1 解决历史遗留问题

政企不分、政资不分以及国有企业产权关系模糊等都是传统计划经济体制遗留下的问题，且随着改革开放的发展，这些矛盾也越来越突出，甚至阻碍了企业的深化改革。因此，国家需要对国有资产进行合理规划，可按照分级的规划原则对中央政府、地方政府的产权、财权以及事权进行合理地划分，确保分级清晰。资本所有者的职能应当由国务院综合行使，国有资产的存量、投资、补贴和收益，应当由国有资产管理部门进行集中管理，而该部门应由全国人民代表大会任命，最终实现资产管理、资本运营及国家财政预算体系三者之间的直接挂钩。

根据财政预算能力，调整布局结构，实现分类管理，业务指导和监督的工作应交由政府相关部门协同国有独资企业进行，改善国有资产条块分割、经营责任不明的现象。因此，市场经济的有效运作和政府有效干预是明确界定和维护企业财产权的基本前提。

4.2 顺应时势，转换和改革行政体制

要与当前的国情相结合，并参考市场经济，顺应时势转换政府职能。为确保政企分开政策的顺利实施和减轻财政压力，需要对行政机构进行精简，将重叠的职能进行合并，进而提高工作人员的综合素养。要顺应市场对政府职能进行转换和改革，使经济综合部门改组为专门负责宏观调控和政协制定公共政策的部门，调整专业经济部门，通过长远规划制定符合现阶段发展的相关规范制度，以促进竞争和防止垄断，并加大力度培育新兴产业技术，制定相应的公共政策为企业服务，指导企业经营，鼓励和扶植企业的发展。

4.3 政府积极履行社会义务与职责

公共政策在政府管理中的应用是一种民主政治的表现。政府的权力来源于民众，因此政府要对民众负责。公共政策作为民主政治时代的价值理念，需要政府积极承担社会义务和职责，并承担相应的政治、法律或道德上的责任，同时接受来自政府内部与外部相关组织或人员的监管，确保责任与义务的有效实现。

首先，让民众对政府活动进行参与和评议。从法律制度看，公共政策在政府管理中的应用，应当有公众的广泛参与，民众作为政府行政行为的直接对象，其最有权力对政府行为作出判断，只有受到民众的支持，公共政策在政府管理中的应用才能行之有效。

其次，政府还应当对公共政策在政府管理中的应用和社会公众的需要积极回应。为了实现政府因行政行为失范而承担责任的前提就是让公众参与评议政府，并追究政府的责任，否则政府的责任就没有实质意义。政府的回应具有重要作用，而回应公众则是民主政治的重要体现。

最后，政府承担责任最为持久和有效的方式就是接受民众的责任追究，民众作为政府的施政对象，在政府没有承当相应的责任时，应当让公众具有纠正问题的权力。对政府部门的不满，问责到部门领导，建立相应的制度，确保服务质量。而政府管理工作人员应当自愿接受民众的监督，并监督政府遵循公共政策的执行度，在公众问责的督促中形成政府管理的自觉性。

5 结语

本文通过分析公共政策的概况，对公共政策的功能作用及其在政府管理中坚持的标准进行分析，论述了公共政策在政府管理中的重要地位。针对当前公共政策在政府管理中存在的问题提出了相应的对策，以确保公共政策在政府管理中的顺利开展和执行到位，最终促进社会的和谐发展。

主要参考文献

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