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提升新城公共服务能力的思考

2017-02-16刘作丽

投资北京 2016年11期
关键词:新城公共服务设施

刘作丽

北京市“十三五”规划建议提出,“推动城市发展建设重心向‘多点一城转移,形成城市功能由中心城和新城共同支撑的格局”;市“十三五”规划纲要提出,“把新城作为城市发展的重点”。新城作为优化北京市域空间的重要节点,受到越来越多的关注,并在疏解非首都功能中开始发挥作用。2015年新城地区887.7万人,占全市的40.9%,比2014年提高0.6%,常住人口分布呈现向新城地区特别是城市发展新区聚集的趋势。但公共服务能力不足是新城发展中应当关注的一个问题。

新城公共服务设施

水平偏低

新城大多是在卫星城基础上发展起来的,经历了从工业生产单一功能向生产、生活综合功能的演化过程,先天不足导致公共服务设施普遍较为缺乏,与中心城区有较大落差,在很大程度上影响了新城的吸引力,“反磁力”作用未体现。虽然大部分新城规划中都表明该项内容很重要,但教育等公共服务在公共财政预算支出中的比例要明显低于中心城,致使新城公共服务设施建设水平始终较低,最初规划的公共服务设施难以实现。即使为确保街区级、社区级居住公共服务设施与住宅建设同步实施,《北京市居住公共服务设施配置指标实施意见》做出了明确规定,“社区综合管理服务类、教育类、医疗卫生类公共服务设施应在住宅总规模完成50%前,其他公共服务设施应在住宅总规模完成80%前完成建设,并同步验收、同步交付使用”,但由于城市规划、建设、管理等环节的协同程度不高,末端环节(管理)缺乏针对前端环节(规划、建设)的参与机制,规划漏项及不合理、开发甩项及建设质量不高等问题普遍存在。

公共服务设施的结构不合理,也是导致新城公共服务设施不能配套完善的重要原因。北京新城均面临城市人口迅速聚集和增加、社会结构发生急剧转变的发展阶段,需要对社会群体的需求分异及其空间分布进行更为深入的研究和合理预测,针对不同群体需求差异化配置公共设施,实现多元分异供给。现今新建采用的是2015年颁布的《北京市居住公共服务设施配置指标》,“集约用地、规模合理、均等布局”是其坚持的基本原则,这种“保基本、兜底线”传统的公共设施配置方式在一定程度上导致公共服务供给难以满足当地工作、居住人群的需求,有效公共服务供给不足。

公共服务设施需要多样化、

层次分明

伦敦、东京、新加坡等很多国际大都市新城建设的经验表明,公共服务设施水平在某种意义上决定了新城能吸引到什么样的人群。多样化和层次分明的公共服务设施容易吸引多元化的人群,从而实现社会平衡。例如伦敦新城,在设施配套上提倡要有各种水平的生活服务、文体、教育、医疗、游憩等设施,供不同收入水平和不同年龄阶段人群自由选择,避免成为单一阶层的集居之地,从而促进社会平衡。在Milton Keynes新城中,既有面向年轻人的露天音乐厅、影剧院、购物中心等,也有面向老年人的博物馆、艺术中心等,还有各类教育机构,多所初高中和小学等,也有医院、购物中心、教堂、公园绿地等,丰富多样的公共服务设施带动了新城人口的增长和多元化。

重视大型公共服务设施的

带动作用

国际化大都市新城发展的实践表明,公共服务不单是服务居民、吸引人口的重要条件之一,也是带动新城集聚能力提升、改善新城面貌、创造就业机会、带动地产升值等的重要手段之一。通过大型公共服务项目的建设,新城能够得到较好的发展,从而从多方面提升其对人口、产业、就业等的吸引力。巴黎无论是传统城市化地区(如巴黎)还是新城市化地区(如新城),建设资金的使用往往集中在大型公共建设项目上,如建设高等院校、科研机构、商业服务、文化娱乐等设施,通过大型公共设施的集聚形成具有功能多样性和综合性的城市中心,改善当地的城市面貌和物质环境,创造就业机会,带动地产升值,继而通过市场运作,吸引相关产业和职能在此集聚。例如巴黎马恩拉瓦来新城中的迪斯卡特科学城是1983年巴黎区域开发的重点,通过在该科学城内建设一系列的高校和科研机构,提升了新城的人口吸引能力,带动了新城的产业发展。

立足需求提升新城

公共服务能力

社会的多元化是社会稳定、和谐的基本前提,也是新城健康运作的基本保障。新城公共服务配套的首要任务是明确“新城为谁服务”,明确它们所承载的社会群体构成及其不同的需求,进而以人口密度、年龄构成、社会经济地位等社会特征作为配套标准的修正参数,共同构成体现差异化的设施配置标准。以就业为主的新城,就业人口中年轻人居多,学历及收入水平较高,购买力较强,对高档服务业和休闲娱乐有较高的要求,因此,未来,大力提升休闲娱乐康体设施、不断提升公共服务精细化水平,是提高本地居住的吸引力,留住本地就业人口的关键。新城内部不同组团之间,也需要考虑到需求的差异,有些比较成熟的组团老年人口多,老龄化趋势相对更加明显,在公共设施布局中,就应适当增加养老、福利設施,同时注重传统社区的设施更新;而有些新发展起来的组团人口增长迅速,则应加强幼托机构、中小学、妇幼保健等设施建设。

完善新城公共服务过程中,要结合部分教育医疗服务资源调整优化的契机,发挥大型公共服务设施的带动作用,促进周边区域竞争力的整体提升。要通过公共政策创新引导本市新城功能完善,坚持共享发展理念,坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期,优化公共服务资源布局,增强新城公共服务有效供给能力,让生活在新城的市民有更多的获得感,生活更加幸福。

(作者单位:北京市经济与社会发展研究所规划研究部)

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