赵方忠++王漪++何佳艳

在当前财税改革持续推进的背景下，政府与社会资本合作的PPP模式被认为是激发民间投资的重要模式。面对民间资本投资十年来首次增速下滑的困境，探索中的PPP模式还需要进一步倒逼政府部门改革财税制度，在形式上和实质上使项目中的政府付款责任得到预算管理制度的保障。在制度改革提振民资信心的同时，如何重新定位政府、国资和民资在PPP项目中的位置，找准民资切入点和路径，也考验着各方的商业智慧。

为民间投资点一把火

民间资本投资下滑不容忽视。北京市统计局发布的数据显示，从今年3月开始，民间投资增速放缓，并开始低于全市投资增速，且迅速拉开差距。数据显示，今年1-7月全市完成全社会固定资产投资4071.4亿元，比上年同期增长6%。其中民间投资完成1309.6亿元，比上年同期下降9.7%，与全国其他省市相比，降幅位居前列。当然，全国的数据也不容乐观。

北京民间投资增速下滑的趋势，与前几年形成鲜明对比。近几年，伴随北京市不断加大改革创新力度，充分调动社会资本积极性，民间投资的规模也在不断扩大，质量效益显著提升，成为拉动北京市投资增长的主要力量。2012年至2015年，北京市民间投资从2087.1亿元增长到3296.2亿元，增长了近六成，占全市投资比重也从32.3%提高到了41.2%，提高了近9个百分点。其中2013年到2015年，民间投资的增速高于全市投资增速，去年民间投资增长速度则比全市投资增速高出了20多个百分点。

北京民间投资比重和增速出现明显下降态势的原因，除了经济下行压力下民间投资意愿不强、“融资难、融资贵”等全国普遍性问题外，还存在一些特殊因素。

首先是由于北京城市功能定位的调整，使得房地产业、工业领域等民间投资减少。自《北京市新增产业的禁止和限制目（2015年版）》实施以来，全市受到禁限的行业比例达到了55%，城六区的受限比例甚至高达79%。制造业、建筑业、批发和零售业等新设市场主体数量同比下降64%、25%和24%。这也直接导致今年上半年19个行业中有16个行业民间投资下降。

其中的房地产行业一直是支撑民间投资增长的主力，但在城市土地供应量不断减少的情况下，必然受到影响。但由于长期以来该行业投资占比过大，导致全市民间投资的结构和方向比较单一，一旦行业投资疲软，便会带动全市投资下滑。

作为一座拥有2000多万人口的特大城市，北京的资源环境矛盾已成为制约可持续发展的主要问题，由于城市规模过大造成的规模效益递减，导致生产综合成本过高、劳动成本上升明显快于技术进步、生产效率提升、产品附加值增加等都加重了民营企业的负担，也成为了制约民间投资的原因之一。同时，对于多数民营企业来说，在资金规模、人才储备等方面的优势也并不明显，抬高了部分领域民间投资的准入门槛。此外，随着50个重点村建设任务全面完成，部分区域集体企业投资也呈下降趋势。诸多因素叠加在一起，影响了北京民间资本的活跃度。

为了扭转民间投资连续下降的态势，今年7月北京市发布《关于推进供给侧结构性改革进一步做好民间投资工作的措施》（简称《措施》），重点从放宽市场准入、拓展投资领域、深化审批改革、加强金融服务、加大政策扶持等5个方面、27条具体措施制定出促进民间投资的工作方案，为温度正在下降的民间投资点燃了一把火。

“北京目前正在着力构建‘高精尖经济结构，提高生活性服务业品质，构建国际一流的和谐宜居之都，这都为民间投资提供了广阔的发展空间。” 市委常委、常务副市长李士祥在推进供给侧结构性改革，促进本市民间投资健康发展工作会上曾表示，要主动服务适合首都功能定位、多重所有制并存的企业发展需求，简化审批事项，加强融资服务，引导民间资本参与经济社会发展。

“在吸引民间投资上，北京拥有巨大空间。”不少专家学者表示，仅从民间资本创业创新的活力来看，北京立足全国科技创新中心的战略定位，不断推出“众创、众包、众扶、众筹”等孵化模式，打造众创空间、创新工场等多种形态的创业创新载体，其中85.7%为民营机构，具备很强的投资潜能。

而此次拓展的投资领域，既包含传统的科技创新创业、生活性服务业、生态环境建设、交通基础设施等，还鼓励民间资本参与国家重大工程建设，包括“围绕北京城市副中心、2022年冬奥会、2019年北京世园会、北京新机场等重点领域和重大项目，加强主体工程、商业服务设施、基础设施、公共服务设施以及延伸产业项目的遴选包装，建立合理的投资回报机制，分批推出吸引民间投资的项目清单。”

由此不难看出，在宏观经济下行、新旧动能转换衔接的这一阶段，北京市希望在调整发展格局、优化经济结构、疏解非首都功能的同时，引领民间投资走出一条减量提质的新路。

“目前，民间资本已成为投资市场中‘挑大梁的角色，政府力所不能及的领域，均需依靠民资支撑。”中国国际经济交流中心经济研究部部长徐洪才表示，对民间资本最有利的支持，就是将PPP模式真正贯彻落地，既有利于转换政府职能，又能促进投资主体的多元化。

在《措施》中，“加大政策扶持”中的重要一条便是“加大政府和社会资本合作（PPP）力度”，包括规范统一政府和社会资本合作（PPP）项目审批程序；建立投资、价格、补贴协同机制，对价格未调整到位的，经营性项目补贴由财政部门承担，转化为政府购买服务；非经营性项目还本付息根据项目发起约定由发展改革部门或财政部门承担，运营成本由财政部门全额承担等内容。

据了解，目前北京市纳入财政部PPP管理系统项目已达89个，总投资额2487.36亿元。市财政局相关负责人介绍，2016年安排预算支出274.03亿元，并采取财政补助、融资担保、特许经营、PPP以奖代补等措施的同时，减免企业税费，通过一加一减的资金供给，降低民间投资成本，吸引社会资本进入政府民生项目或新兴产业。

但有专家也提到，吸引民资并非降低准入门槛那么简单，能否在公平透明的竞争秩序中获得平等的竞争地位，以及在可预见的投资损益和风险管控等方面获得相应保证，对于鼓勵和引导民资进入健康发展轨道同样重要。

厘清本质 提升PPP信任度

在当前财税改革持续推进的背景下，政府与社会资本合作的PPP模式被认为是激发民间投资的重要模式。今年国家发展改革委从七个方面稳定民间投资，其中一个方面就是推广PPP模式。

然而全国PPP综合信息平台项目库季报第3期显示，目前，105个落地示范项目中，82个已录入签约社会资本信息，包括54个单家社会资本参与项目和28个联合体（多家社会资本联合参与）项目，签约社会资本共119家，其中民企43家、混合所有制8家、外企3家、国企（国有独资和控股企业，含海外上市国企）65家，民企占比36%，前三类非国企合计占比45%。

仅从示范项目及录入的签约社会资本信息，可以看到民企参与PPP，在项目数量上占比36%，在项目投资总额上占比12%。这当然不是民间资本参与PPP项目的精确估计，但足以映出PPP项目中，“国资热、民资冷”的现实。

为何政府大力提倡，在国外行之有效的PPP模式，却普遍遭遇民间资本的观望和犹豫？

清华大学建设管理系王守清教授称，90%的企业家、70%的民企最大的顾虑是政府不讲信用。这是在中央和地方政府力推的背景下，PPP签约率却很低的主要原因。在以往实施的PPP失败案例中，也有很多是由于政府过于强势，缺乏契约精神，单方面违约而导致社会资本利益受损。

要避免上述“悲剧”的发生，就需要认识到PPP问题的本质不在于表面上的模式设计，不在于地方政府财政预算的硬约束，甚至不在于物有所值评价体系（Value For Money）的建立，而在于提升政府的管理能力和履约能力，包括对传统管理财政预算体系进行改革，在形式上和实质上使项目中的政府付款责任得到预算管理制度的保障。

在我国，PPP以项目为基础，可以改变政府的收入支出现金流，缓解当期支出压力。按现在的政府会计准则，公共投资必须纳入政府预算和资产负债表。PPP作为一种创新型政企合作模式，传统的政府会计准则难以对其进行清晰准确的统计处理，导致PPP项目相关的债务可以从政府的表内剥离到表外，转化为隐性债务。因此对于政府部门来说，PPP的核心功能就是政府资产负债表的改善，这也成为政府部门推动PPP的动力源。

但在政府履约责任方面，现存的制度及法律、政策体系却远远不能给民间资本提供信心保障。

为将PPP项目中的政府支付义务纳入我国现有公共财政管理制度进行管理，《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）第25条规定：“项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行”。《财政部关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》（财金[2015]21号）（以下称“21号文”）第5条规定：通过财政承受能力论证的项目，“各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排”；该文件第25条规定：“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”；第28條规定：“‘通过论证且经同级人民政府审核同意实施的PPP项目，各级财政部门应当将其列入PPP项目目录，并在编制中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排”。根据上述规定，PPP项目中，涉及政府支付义务的，应纳入政府预算进行管理，这一方面是对PPP项目中的政府支付义务的约束和管理，同时也通常被社会资本和金融机构认为是PPP项目中对政府支付义务的主要保障。

据锦天城律师事务所合伙人律师刘飞介绍，在PPP项目实操过程中，社会资本和金融机构等参与主体通常认为只要当地人大或政府出具了关于将PPP项目中的政府支出义务列入预算的决议或决定便可视作满足了该PPP项目的政府支出义务已列入当地政府预算管理的条件，但实事上根据PPP相关法律政策，将PPP项目中的政府支出义务合法纳入政府预算还需满足一系列的前提条件：

根据《财政部关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》（财金[2015]166号）（以下称“166号文”）的规定，未纳入综合信息平台项目库的项目，不得列入各地PPP项目目录，原则上不得通过财政预算安排支出责任。166号文将PPP综合信息平台的项目库分为储备库、执行库与示范库，“经省级财政部门审核满足上报要求的，由省级财政部门提交，列为储备项目；编制项目实施方案，通过物有所值评价、财政承受能力论证，并经本级政府审核同意的，列为执行项目；通过中央或省级财政部门评审并列为中央或省级示范的项目，列为示范项目”。也就是说，将PPP项目中的政府支出义务纳入政府预算前需满足三个前提条件：一是通过财政可承受能力评价且经同级人民政府审核同意实施；二是列入地方PPP项目目录；三是纳入PPP综合信息平台。

上述前提条件是财政部门为了实现规范化管理PPP项目及控制PPP项目总体支出责任而提出的，因此如上述前提条件未能满足，即使当地人大或政府出具了关于将PPP项目中的政府支出义务列入预算的决议或决定，看似满足了将PPP项目中的政府支出义务列入预算的形式要件，也依然存在决议或决定违反法定要求和程序无效或被撤销的风险。

刘飞认为，最大的支付风险则是PPP项目期限与政府预算编制期限的不衔接。

我国预算实行每年预算，即以每个公历年度为一个预算年度。此外，根据《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发[2015]3号）的规定，国家级及省级应编制中期财政规划（我们预算体系中尚无中长期财政规划），即三年滚动财政规划。其中，全国中期财政规划由财政部牵头编制报国务院批准后实施，各省、自治区、直辖市及计划单列市财政部门编制地方中期财政规划，经同级政府批准后报财政部备案。省级各部门、省级以下地方财政部门可以（并非必须）分别编制省级部门三年滚动财政规划和当地中期财政规划。年度预算编制必须在中期财政规划框架下进行。

PPP项目周期通常为20-30年，而我国预算每年一编，或至多编制3年中期财政规划，且由于未强制要求编制，省级以下地方政府可能不会编制此中期规划。因此，对于已落地的PPP项目，获批的是进入政府的年度预算或三年中期财政规划，而对于该年度预算或该三年中期财政规划之后，长达十几到二十几年的政府付费则无法得到保证。

当然，即便有了财税制度等管理体制的保证，政府仍需在意识层面真正做到尊重民资，尊重市场，尊重契约，才能真正提振民间资本的投资信心。

找准激活民资的切入点

尽管民间资本对优质的PPP项目屡屡铩羽，但采访中多位投资人均向记者表示，“作为一种吸纳民营资本和运营经验的项目合作机制，在国家多个部委力推的政策鼓舞下，PPP确实为投资渠道狭窄的民间资本提供了不错的投资选择。

“中国的民间资本现在仍处于要利润的发展阶段，看重的是短期的投资收益，而发达国家成熟的民间资本已经转入到要市场的发展阶段，看重如何有利于企业的长期持续发展。”中金汇中资本投资管理（北京）有限公司总裁于占汇认为，PPP可以看作是政府利用市场机制引导中国民间资本投资理念转变的一个重要手段，在这种引导下，民间资本也对PPP表现出了极大的参与热情，民间投资逐步趋于理性的过程就是在这种政府与市场两端同时发力中实现的。

但在这一过程中，被快速催熟的PPP确实出现了一些值得关注的现象。“现在民间资本对PPP热情高涨，但参与程度并不高，的确存在大家所说的门槛问题。”于占汇指出，优质的PPP项目多以联合体中标为主，而在联合体的组成中，很少有真正的民间资本身影。

《财政部PPP项目合同指南（试行）》中规定，社会资本方是指与政府方签署PPP项目合同的社会资本或项目公司。本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目。

对PPP关注多年并参与了多个项目投标的于占汇告诉记者，“尽管财政部的文件有相应的规定，但不容回避的事实是，地方政府的融资平台也是企业，既能够更好地体现政府意志，又能在关键时刻将政府最关注的社会利益放在前面，因此在参与PPP方面有着天然的优势，目前这些平台大多处于脱离政府走向市场化的转型过程中，虽然政策规定其不得作为社会资本方参与本级政府的PPP项目，可在现实操作中，多数的地方融资平台均与其他国企为主的社会资本结成了联合体。”

事实上，这种组合的出现并非个案，在各个省市中普遍存在。在于占汇看来，政策制定的初衷没有问题，主要是擔心地方融资平台的参与会导致裁判员和运动员兼于一身，并不是说这些多数由运动员转变而来的裁判，不需要具备这方面的能力，之所以出现上述组合，是因为在具体的操作中，大家发现这些特殊的“裁判”反而具备较强的融资和建设能力。既然这种事实普遍存在，现在看也基本上被财政部等相关部门所默许，民间资本要想从中分得一杯羹，就必须基于这样的事实找到参与PPP的切入点。

包括于占汇在内的多位受访者向记者表示，以北京为例，首开、首创、京投等从本质上讲都是北京在高速公路、垃圾处理、地铁建设等方面的政府融资平台，这些企业经过多年的发展，具备了良好的经营能力和融资能力，但由于“重投资、轻管理”的大环境影响、国企管理成本的普遍高企等等因素制约，其运营效率、成本控制等确实存在不如民资的方面。

在这样的现实条件下，类似北京这样的城市利用PPP项目激活民间资本，于占汇认为，着眼点不应该是引入前期建设的资本，而是应该尽可能地将民间资本的投入重心后移。

“北京多个公共领域的融资平台，具有良好的现金流和征信评级，能够以较低的成本开展建设融资，可能相比以PPP模式引入民资的资金成本还会低，政府可以超前规划相应的建设项目，交给这些平台进行融资建设，同时在项目的后期运营管理和价值挖掘等方面，确定收益和回报标准，并利用PPP机制引入民间资本进行合作。”于占汇举例说，比如养老领域，大家都说北京现在存在几万张床位的供给缺口，政府可以结合未来一段时间的市场需求，委托相应的融资平台以较低的融资成本一次性全面建成，既然市场需求迫切，基础设施的建成就相当于加快释放了市场的需求，规模有了产业自然就会形成，民间资本自然也会算清经济账，那时选择的民间资本一定是在市场充分竞争中涌现出的最优合作伙伴。

在于占汇看来，国内的山东、浙江等省PPP项目之所以开展的相对较好，就是因为当地政府基于一些公共领域超前建设的基础之上引入民资在完善基础的前提下进行运营合作。“尽管很多区域的PPP项目，仍在重复着资源换资金的老路，但像北京这样的城市，应该考虑的是资源价值如何最大化。”

“比如，北京的一些国有平台由于在某一领域的多年经营，积累了非常庞大的数据，而这些数据几乎都是在躺着睡觉，但要是交到民营企业手里，在法律允许的范围内，肯定会挖掘出巨大的经济价值。”于占汇说。