温来成，孟 巍

(中央财经大学 中财-鹏元地方财政投融资研究所，北京 100081)

一、问题的提出

近年来，我国政府大力推行政府和社会资本合作(PPP)模式，取得了较为显著的成效。随着PPP模式的不断发展和深化，在扩大公共服务规模，提高公共服务效率与质量，满足公共需要的同时，如何有效防控财政风险，成为理论与实务界研究的重要课题。我们认为，厘清PPP项目建设运营中财政应当承担的责任，完善PPP项目全生命周期政府预算管理，是保障PPP项目建设运营顺利、有效控制财政风险的重要手段。

(一)预算管理红线是控制PPP项目风险的重要工具

一般而言，通过推广PPP模式，吸引社会资本参与基础设施等公共物品供给，可以节约财政投资，减少债务发行，减轻财政负担。但是，PPP项目有一定的公益性，针对不同类型的PPP项目，政府承担不同的支出责任，有的项目政府需要在项目公司中占有一定股份，形成资本金支出，有的项目是政府付费项目，有的项目政府有可行性缺口补贴承诺，政府在一定时期内还有对PPP项目的税收减免等优惠政策等等。这样在PPP项目建设运营的过程中，就形成了政府财政的直接、间接的支出责任，对政府正常财政收支及其平衡产生影响，需要将这种支出责任控制在政府财政可承受范围之内，而在预算管理上对一定时期内PPP项目支出责任建立明确的控制红线，是控制支出责任增长、防范财政风险的有效手段。

(二)运用中期预算管理调控PPP项目财政风险

PPP项目一般具有周期长、利益方众多、不确定性等特点，许多因素随着项目的开展会发生各种无法预计的变化，可能给财政造成额外的负担。……