杨俊鹏，戴华阳，张建伟

(1.中国矿业大学(北京)，北京 100083； 2.许昌学院，河南 许昌 461000；3.青岛大学，山东 青岛 266071)

新常态下我国绿色矿山建设面临问题与解决途径

杨俊鹏1,2，戴华阳1，张建伟3

(1.中国矿业大学(北京)，北京 100083； 2.许昌学院，河南 许昌 461000；3.青岛大学，山东 青岛 266071)

本文分析了当前我国新常态下经济、法制、环境、社会等各方面的转变和调整对矿业发展的影响，提出了建设绿色矿山、发展绿色矿业是我国矿业的唯一出路。当前我国绿色矿山建设面临了创建的绿色矿山单位较少、绿色矿山标准体系不完善、配套支持政策不明确、管理职能部门不协调等问题，针对面临的问题提出了三条解决途径：①建立完善的国家级绿色矿山标准体系；②继续推进绿色矿山的创建；③制定相应的财税政策支持绿色矿山建设。

新常态；绿色矿山；绿色矿业;

自2010年开展国家级绿色矿山试点建设以来，在国土资源部的指导下，绿色矿山建设获得极大的推动和成效，树立了一批先进典型矿山，绿色矿山理念也已得到国内大多数矿山的认可。然而2014年以来，矿业形势一直处于下行趋势，国家对资源需求的增速全面回落，而绿色矿山建设投入相对较大，使得在矿业领域内出现了一些是否继续建设绿色矿山的争议。本文分析了目前我国新常态格局下发展绿色矿业的必要性，结合国家级绿色矿山创建现状，研究当前绿色矿山建设所面临的问题，指出了新常态下我国绿色矿山建设的重要途径和建议。

1 新常态格局下发展绿色矿业的必要性

我国经济、政治、环境、社会等各个领域在十八大以来均已发生了根本转变和调整，国家已进入新常态下全面深化改革期，这必将对我国矿业发展带来深远的影响。我国新常态的内涵及其对矿业领域的影响具体表现在以下几个方面。

在经济方面，2014年中央经济工作会议对经济发展新常态的特征进行系统阐述，其主要是经济增速放缓，并向追求增长质量转变，我国也告别8%以上的高速增长阶段[1]。这种转变要求了我国矿业发展在未来需通过不断科技创新，获得先进的探、采、选、冶等技术，淘汰落后技术和产能，持续不断地降低矿山生产成本和提高生产效率，同时通过不断地挖掘和培育矿山企业新的增长点和增长动力，提高初级矿产品的附加值，实现矿产资源的高效循环开发利用。

在法制方面，党第十八届中央委员会第四次全体会议审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”，这就要求了政府公权力的运行逐步地规范化和制度化。这对矿业开发投资领域而言，将减少了行政干预、暗箱操作等不法行为，这反而促使了矿业领域的公平、公正、公开，市场化运作矿业开发建设。

在环境方面，2015年《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》的总体要求是“全面促进资源节约利用，加大自然生态系统和环境保护力度，大力推进绿色发展、循环发展、低碳发展”，并部署“加快建立系统完整的生态文明制度体系，引导、规范和约束各类开发、利用、保护自然资源的行为，用制度保护生态环境”。明确我国矿业开发领域未来发展必须是低碳环保开发，资源高效综合利用，同时也预示了未来矿业开发利用过程中环保成本也将不断大幅提高。

在社会方面，中共中央办公厅印发《关于培育和践行社会主义核心价值观的意见》提出“富强、民主、文明、和谐是国家层面的价值目标”，建立“利益协调机制、矛盾调处机制、权益保障机制，最大限度增进社会和谐”。这为矿业开发过程中如何正确处理矿地之间和矿山内部之间的矛盾指明了方向，即积极主动履行矿山社会责任，避免或尽可能降低矿山的开采生产活动对周边社区生活的影响，建立与周边社区协调机制，最终实现社区和谐共处。

综合以上分析，我国经济、法制、环境、社会等方面已经进入改革的攻坚期和深水区，在各个方面表现出来的新常态要求我国矿业必须坚持发展绿色矿业，建设绿色矿山。以前粗放式的开发、不计环境成本和不履行社会责任的建设方式只能是矿业开发的死路。当前我国各个领域呈现出了新常态，这种转变已成为矿业发展绿色矿业和建设绿色矿山的倒逼机制，因此发展绿色矿业，建设绿色矿山是我国矿业在新常态下的唯一出路。

2 国家级绿色矿山建设现状及面临的问题

2.1 绿色矿山的建设目标与现实要求差距大

截至2015年末，我们国家评选出四批共661家国家级绿色矿山试点单位，其中第一批37家，第二批183家，第三批239家，第四批202家。2015年末，第一批和第二批国家级绿色矿山试点单位经过评估验收，其中191家矿山企业通过验收评估，获得国家级绿色矿山，其中第一批35家，第二批156家。我国661家国家级绿色矿山试点单位涉及到石油及天然气、煤炭、黑色金属、有色金属、黄金、化工、非金属及建材等各类矿种，其分别为13家、237家、96家、118家、75家、59家、63家等(图1)。除了上海和天津，它们遍及我国的山东、河北、内蒙古、河南、湖北等29个省、自治区和直辖市(图2)。并建立了一批在资源利用、生态建设、科技创新、社区和谐等方面的典型国家级绿色矿山建设模式[2]，绿色矿山建设在全国已取得了初步成效。

目前我国绿色矿山的创建速度，相对于我国10万多座矿山来说[3]，数量明显偏少，距离全面建设和整体推进，还有较大差距。在当前新常态格局下，这种差距显得尤为突兀，这就促使了进一步提高绿色矿山建设水平，加快实现《全国矿产资源规划(2008～2015年)》的目标，并将绿色矿山建设向全面深层次地推进。

图1 国家级绿色矿山试点单位的行业分类及数量

图2 国家级绿色矿山在各省、自治区和直辖市的数量

2.2 国家级绿色矿山建设标准不完善

建立健全国家级绿色矿山标准体系，是为强化监督管理绿色矿山，推进我国矿产资源开发在综合利用、节能减排、环境保护、土地复垦等方面的技术进步，引导和规范我国矿产资源开发与建设，同时也是我国制定针对绿色矿山建设的财税政策的重要抓手。目前出台的较为系统的国家级绿色矿山标准体系是由中国矿业联合会发布的，即《国家级绿色矿山试点单位验收评价指标及评分表》(中矿联发〔2014〕38号)，该验收评价指标包括10大类，35项指标，其中仅有开采回采率、选矿回收率、选煤数量效率、科技创新投入比例、能耗指标、选矿废水重复利用率等6个定量化指标，并给出了最低标准，其余均为定性指标，没有给出定量化的标准。目前绿色矿山建设缺少定量化指标的考核，也造成了当前难以获得国家财税政策的支持。而且在绿色矿山实际应用过程中表现较为宏观，不具体，部分条件与我国目前矿山建设水平相当，或者是国家、社会、环境对矿山建设的基本要求，不具备更优更高性。因此，当前急需出台国家级绿色矿山标准体系，指导或引导我国矿山向更高水平迈进。

2.3 国家配套系统专门支持绿色矿山建设的政策不明确和不完善

《国土资源部关于贯彻落实全国矿产资源规划发展绿色矿业建设绿色矿山工作的指导意见》(国土资发〔2010〕119号)中明确提出了通过“加大财政专项资金的支持力度，研究制定有利于绿色矿山建设的资源配置制度，逐步完善税费等经济政策等”，营造绿色矿山建设的良好环境[4]。

在财政专项资金支持方面，截至2015年底，国家级绿色矿山及其试点单位可以获得国家财政专项资金包括如下几个方面：危机矿山接替资源找矿专项资金、矿山地质环境恢复治理专项资金、矿产资源节约与综合利用专项资金、国有冶金矿山企业发展专项资金等[5]。在资源配置方面，仅是《国土资源部关于贯彻落实全国矿产资源规划发展绿色矿业建设绿色矿山工作的指导意见》中提及在资源配置和矿业用地将给予绿色矿山企业政策倾斜。截止目前国家还未出台具体相应的政策和实施办法。在税费优惠方面，目前颁布实施《企业所得税法》、《企业所得税法实施条例》、《财政部国家税务总局关于调整完善资源综合利用产品及劳务增值税政策的通知》(财税〔2011〕115号)等文件，在技术创新、综合利用、节能减排、环境保护等方面税费优惠与绿色矿山建设相关。

实施财税政策和资源配置政策，可以鼓励更多矿山企业参加绿色矿山建设，然而目前专门系统针对绿色矿山建设的国家配套支持政策还不明确和不完善，造成绿色矿山建设的激励机制不完善，绿色矿山企业无法获得比非绿色矿山企业在政策支持的优势，在一定程度上消弱矿山企业开展绿色矿山建设的积极性。具体表现如下几个方面。一是未设立专门支持绿色矿山建设的专项财政资金。目前绿色矿山建设可以获得的财政支持资金，是对于绿色矿山建设某个方面进行资金激励，造成了财政资金使用的碎片化，根据当前我国财政资金使用的政策，后续将很难获得国家支持。而且这些财政资金非绿色矿山试点单位也可以申请获得，而非绿色矿山试点单位仅是在某个方面进行投入，而绿色矿山试点单位是在绿色矿山建设的九个方面均进行了投入，却未获得优先财政支持的地位，导致财政资金激励机制无法获得最大化。二是未针对绿色矿山建设出台具体资源优先配置的政策，使得国家级绿色矿山试点单位在申请矿业权方面没有获得优先地位，与在矿山建设过程中投入较少的非绿色矿山单位同台竞争。三是税收优惠政策还存在一些不足，未形成对绿色矿山鼓励，而对非绿色矿山限制或是惩治的局面。例如：在资源综合利用增值税优惠范围较少，仅仅特定综合利用方式进行退税；其次现行资源税还未与资源回采率挂钩，导致未对难采难选低品位矿石和综合利用进行优惠；企业在所得税在环境保护、节能减排等方面的优惠幅度较小，仅按照相关设备投资额度的10%递减应纳税款，同时优惠范围有限。绿色矿山建设涉及方面多，投入资金相对较大，仅仅是特定几个方面和一般的税费优惠，很难激励矿山企业开展绿色矿山建设。

2.4 绿色矿山建设的相关职能部门协同机制不完善

按照《国土资源部关于贯彻落实全国矿产资源规划发展绿色矿业建设绿色矿山工作的指导意见》，各级国土资源行政主管部门是绿色矿山建设的指导部门，各级矿业协会为组织和技术支撑部门。例如国土资源部负责全国绿色矿山的指导工作，中国矿业联合会负责全国绿色矿山组织和相关业务的支撑工作。虽然绿色矿山建设主体是矿山企业，但是在建设过程中还涉及到矿山所在的多个利益相关者，具体包括国土、环保、科技、安监、工信、税务、民政、社会保障等职能部门，以及矿山所在地的村集体、农民等利益相关者。由于不同职能部门对绿色矿山建设的管理目标不同，而利益相关者对绿色矿山建设的诉求不一致，各方均是寻求各自权益的最大化，缺少各个相关方协调机制，共同推进绿色矿山的建设。

3 新常态下推动我国绿色矿山建设的重要途径

3.1 制定国家级绿色矿山标准体系，规范我国绿色矿山经营管理

目前国家级绿色矿山标准与国家对绿色矿山要求还有一定差距，急需制定国家级绿色矿山的标准体系，分矿种分规模分区域提出各类绿色矿山建设标准，体现出矿种类型、矿山规模、地域差异等，同时并能系统地规划我国整个绿色矿山建设结构，完整地表述出绿色矿山的各项建设内容，以及各个标准之间的关系和矿山行业内标准的全貌。

首先将我国矿业开发区进行区划，考虑到我国地形地貌、气候、生物等矿山开发的自然条件具有分带特征和我国地区经济社会发展不平衡，可将我国矿业开发区大致划分7个大区，分别是东北区、华北区、东南区、西南区、中部区、西北干旱区、青藏高原区。分析各区划单元的生物气候条件、土地资源、水资源等以及社会经济发展水平，确定每个区的环境承载能力以及相应的社会承载力，进而分区提出我国绿色矿山建设在节能减排、环境保护、土地复垦、社区和谐等方面的相应定量化标准。

其次将我国矿山按照矿种和规模进一步分类，目前我国矿种一般划分7大类，分别是石油及天然气、煤炭、黑色金属、有色金属、黄金、化工、非金属及建材等，矿山开采规模划分为3大类，分别是大型、中型和小型。针对不同矿种和不同规模的采选工艺和技术发展水平，统计分析661家国家级绿色矿山试点单位在矿产资源开发中的指标数据，同时结合国土资源部目前已出台的分矿种 “三率”指标，分矿种和分规模确定我国绿色矿山建设在综合利用、科技投入等方面的相应定量化标准。

其后针对矿山企业的规范管理和企业文化等方面，分析661家国家级绿色矿山试点单位的先进典型，总结归纳出不同矿种不同规模的矿山企业管理和文化建设模式，针对不同的建设模式提出不同的标准要求。

最后，我国绿色矿山标准体系还需反映出矿山的变化和发展趋势，即标准是动态的，随着经济社会不断发展，需不断修订，逐步提高。

3.2 继续推进绿色矿山单位创建，实现我国绿色矿山总体格局

目前创建的国家级绿色矿山单位的数量与《全国矿产资源规划(2008～2015年)》制定的目标有一定的差距，即“到2020年，绿色矿山格局基本建立”，这就要求在以下三个方面推动绿色矿山的建设。

其一，继续推进国家级绿色矿山试点单位的创建，并积极推进省级和县市级绿色矿山试点单位的创建。同时对目前661家国家级绿色矿山试点单位进行评估验收，确立国家级绿色矿山的典型矿山和样板矿山，探索出一批绿色矿山建设的模式化经验和方法，便于在全国推广和借鉴。

其二，开展绿色矿业建设示范区工作，以验收确定的“国家级绿色矿山”为典型标杆矿山，辐射带动周边矿山，实现由点到面，整体推动我国绿色矿山建设。具体以县域为单位，选择原则为矿产资源储量集中、矿山分布较多、矿山开发有序、采选技术先进、管理制度规范、当地政府高度重视等，从而建设一批布局合理、集约高效、生态优良、矿地和谐、区域经济协调发展的绿色矿业建设示范区。

其三，建设绿色矿业集团，以企业内部管理推进绿色矿山建设。我国国有企业不仅对国民经济发展和经济安全起到重要作用，同时也担负了重大政治、经济和社会责任。特别是中央企业和部分地方国有企业，主导了产业发展和技术创新。在后续工作中，选择一些拥有较多国家级绿色矿山试点单位，并主动担当矿业绿色发展责任的国有矿业集团，建设绿色矿业集团。利用企业内部统一的管理制度，实现资源合理配置和新技术新方法共享，快速推进绿色矿山的建设。

在当前新常态环境下，以绿色矿山建设为契机，逐步推动我国矿业行业的增量提质。当务之急是以绿色矿山建设作为推动矿业领域的重组整合优化。一是依据现行法律法规，淘汰落后产能，关闭环境和能耗不达标的矿山；二是以市场为手段，不断整合无法达标的绿色矿山，将矿产资源配置到愿意以绿色矿山为建设标准的矿山企业，做大做强区域骨干绿色矿山企业，促使区域产业的集中度不断提高。新常态下，利用绿色矿山建设作为倒逼机制，促使矿山企业不断地通过科技创新，开发和引进矿山在采、选、冶等方面先进技术，持续降低矿山生产成本，提高矿山生产效率，并逐步掌握领先世界的采、选、冶关键技术，同时谋划初级矿产品的深加工，增加矿产品的附加值，促使矿山企业不断做大、做强、做优，实现我国矿业的绿色转型升级，早日实现绿色矿山新格局。

3.3 制定相应财税政策支持绿色矿山建设，营造良好绿色矿山建设环境

国家财税政策是具有引导、协调、激励功能，制定专门针对绿色矿山建设的财税政策，引导矿山企业自愿参加绿色矿山建设，本文针对绿色矿山建设内容，提出如下建议。

1)设立绿色矿山建设专项资金。该专项资金可以从国家财政一般预算中安排，也可以从国有资本经营预算中安排，鼓励地方政府也设立省级绿色矿山建设专项资金，比如河北省专门出台的《河北省绿色矿山建设工作实施意见》，明确了具体资金支持方案。同时加快制定绿色矿山建设标准体系，绿色矿山建设专项资金与绿色矿山建设标准体系相结合，对于达到并超过标准的矿山给予专项奖励。

2)整合现有财政相关绿色发展支持资金。根据《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》(国发〔2015〕35号)精神，考虑将危机矿山接替资源找矿专项资金、矿山地质环境恢复治理专项资金、矿产资源节约与综合利用专项资金、国有冶金矿山企业发展专项资金等资金优化整合，统筹使用，并明确以绿色矿山建设标准作为申请财政资金依据，制定专门优先用于绿色矿山建设或是向绿色矿山倾斜的财政政策和规定。绿色矿山建设专项资金

3)出台并切实落实税费方面的优惠政策。首先在资源税方面，对于低于工业品位的矿石和难选矿石，建议出台减免优惠政策，鼓励矿山企业对贫、杂、难选矿产资源的开发和利用。其次，完善矿产资源综合优惠税收政策，具体有如下建议：其一明确企业享有优惠时限，即新技术和新工艺出现后，企业享有的优惠期限终止；其二建议定期及时对《优惠目录》进行修订，让其引导矿山企业建设绿色矿山。最后在所得税方面，完善企业所得税在环境保护、节能节水、安全生产等设备采购优惠政策。目前设备购置目录范围有限，绿色矿山企业在环境保护、节能减排等方面的设备基本不在目录范围之内，因此建议根据绿色矿山建设标准，修订完善所得税优惠目录。

4)在我国矿业开发过程中，生产的产品是初级原材料，生产过程没有对矿产品增值，却与制造业一样缴纳增值税，无形增加了矿山企业的负担[5]。建议进一步扩大矿产资源综合利用产品及劳务增值税优惠范围，实时根据绿色矿山建设标准调整增值税优惠目录。

4 结论

新常态下我国经济、法制、环境、社会等各个方面发生了深刻的变革，矿业领域必须坚持发展绿色矿业，建设绿色矿山。针对目前绿色矿山建设面临的各项问题，本文提出如下解决途径和建议。一是尽快建立分矿种、分规模、分区域的绿色矿山标准体系，系统指导我国绿色矿山建设。二是按照《全国矿产资源规划(2008～2015年)》，推进绿色矿山单位、绿色矿业示范区和绿色矿业集团的创建。新常态下，利用绿色矿山建设作为倒逼机制，提高矿业领域的集中度和科技水平，实现矿业的绿色转型。三是制定专门针对绿色矿山的财税政策，营造良好的绿色矿山建设环境。

[1] 齐建国,王红,彭绪庶,等.中国经济新常态的内涵和形成机制[J].经济纵横,2015(3)：7-17.

[2] 栗欣.国家级绿色矿山模式研究[M].北京:地质出版社，2014.

[3] 朱训.关于发展绿色矿业的几个问题[J].中国矿业,2013,22(10)：1-6.

[4] 乔繁盛,栗欣.绿色矿山建设工作的进展与成效[J].中国矿业,2012,21(6)：54-56.

[5] 李奇明,杨树旺,王来峰.我国绿色矿山鼓励政策评析[J].中国国土资源经济,2014,27(3)：52-55.

The problems and solution of the construction of green mine in the new normal

YANG Junpeng1,2,DAI Huayang1, ZHANG Jianwei3

(1.China University of Mining & Technology(Beijing), Beijing 100083, China; 2.Xuchang University, Xuchang 461000, China; 3.Qingdao University, Qingdao 266071, China)

This paper analyses the influences on development of the mining in the process of the changing and adjustment in economy, politics, society and environment, which suggests that constructing green mine and developing green mining is the only way to solve the problems in Chinese mining. At present, there are a lot of problems in the construction of green mine in China, such as a little green mines, an imperfect standard, imprecision supporting regulation, less coordinated between management departments and so forth. This paper put forward to solve the above problems: laying down perfect national green mine standard system; continuing to push the establishment of green mines; making the financial and taxation policies that support the construction of green mine.

the new normal; green mine; green mining; standard System

2016-05-30

杨俊鹏(1980-)，博士后，从事绿色矿山建设规划、土地复垦等方面研究,E-mail: 20448649@qq.com。

F407.1

A

1004-4051(2017)01-0067-05