郝志東

（接上期）

三、政協委員的遴選與履職能力、界別的劃分與功能

根據中國政協網的統計，政協第12屆全國委員會有主席1名，副主席21名，政協常委299名，委員2225人。加上全國各地的地方政協，委員有約50到60萬名。第12屆政協全國委員會設立34個界別（見表一）。

這裡至少有兩個問題值得關注。第一是委員的產生及其履職的能力，第二是界別的劃分與功能。我們下面逐一討論。

1、政協委員的產生和履職能力

全國各級政協委員的產生步驟如下。全國委員會的名單，由各黨派中央（如中共、民盟、九三學社等）、各人民團體（如工會、婦聯、共青團、工商聯等）、無黨派民主人士、各個界別（如教育界、文藝界、宗教界）等協商提出。地方的全國委員會委員，由各省、自治區、直轄市的上述相應組織協商推薦。政協的地方委員會委員人選則由地方上述各黨派、各人民團體、無黨派人士、各界別協商提出。上述名單提出之後，中共各級黨委的組織部或統戰部對名單進行綜合平衡，並和推薦單位協商，形成一個建議名單。該名單交到政協常務委員會，再由常委們協商、表決，過半數以後即可確定。30

還有一種說法是除了中國共產黨的政協委員由同屆黨委組織部提名外，其他黨派、組織與個人的名單由同屆黨委統戰部提名。其建議名單由統戰部匯總，並徵求組織部、政協黨組意見，然後再報黨委審定，最後由政協主席會議和常委會審議通過。31正如葛劍雄所說，“有了這個名單之後，就讓我們兩千多個人一次性按表決器表決，我們按了，通過了，然後就發表名單”。32顯然，像他們這些常委也都是做一些儀式性的表決，他們不可能對2000多位委員候選人有深度瞭解，可以投下理性的一票。

無論是何種程式，黨委的領導貫穿其中，並起決定性的作用。無論是組織部也好，還是統戰部也好，還是政協黨組也好，都是共產黨的領導。

這個遴選機制保證了共產黨的領導，但是也有很多弊病。比如提名和協商過程缺乏公開、公正和透明的機制，使得很多不具備參政議政的能力的人但是比較聽話的人被選了上來。政協委員的身份也變成了一種榮譽，一種政治待遇。從政府部門退下來的領導被安排在政協，便可以繼續保持這些人的榮譽和待遇。政協變成了“政治養老院”、“官員俱樂部”、“富人俱樂部”、“名人堂”。33對一些人來是說，政協委員的名譽是繼續撈取個人名利的一個工具。於是，他們在政協會議上很少發言，怕說多了說走嘴，得罪領導，對自己不利。34或者發表一些不著邊際的“雷人雷語”，比如“房價哪怕漲到1000萬一平米也是合理的”；“增設新區，以解決處級幹部升遷難的問題”；走遍全世界，看病最不難、最不貴的是中國；提案加大拆遷力度，增加外來人口的居住成本，讓他們不得不走等等。35這些人並不瞭解民情，單憑自己的一孔之見，便大發議論，引起社會的反感，質疑這些人到底是怎麼選上來的。當然，他們不是被民主選上來的。這些人是無法扮演一個政協委員的角色的。

有民主黨派的政協委員抱怨他們被選上政協委員之前並沒有人問他們是否願意當政協委員，自己被選上也不知道被選上，被選下來，也不知道被選下來，無論上下，都沒有人和他們商量，也不告知，更不向他們徵求意見。也許被選上的人，聲稱自己來京開會是來“認真學習”的，不知道自己是要政治協商、民主監督、參政議政的。36

但是人們最多的抱怨可能是政協委員構成的三多：老闆多、明星多、冠軍多。與此同時，儘管有農業界，但是沒有來自田間地頭的農民，有的是科研院所的專家、主管農業的官員，以及農民企業家。有工會代表，但是沒有農民工的代表。事業上的成功成了政協委員的一個標準，精英的意見被重視，草根的聲音被忽視。而且很多“明星委員”對政治不見得關心，議政能力很弱，連個提案都寫不好，開會要麼請假，要麼無提案，總之是無作為的人很多。37

另外有些政協委員本身在黨政部門擔任職務，一人多職。這些人既是運動員，又是裁判員，又是監督員。這本來就是不可能的任務。各個機構都沒有獨立性，不可能有真正的監督與制衡。38

2、界別的代表性和界別的劃分問題

從表一的界別劃分來看，政協代表了政治、經濟、文化、社會的各個群體，從理論上講是要代表各個群體的利益，來和執政黨、政府和人大來進行政治協商、參政議政，對其進行民主監督。但是吊詭的是，他們真的代表了社會不同的利益階層的不同訴求嗎？比如八個民主黨派，他們有自己的政見嗎？如果有的話，是什麼呢？民盟代表民主的訴求嗎？民主促進會促進民主嗎？農工民主黨代表農民和工人嗎？工會代表農民工嗎？教育界的委員代表教育界的利益嗎？關於這一後點，葛劍雄有一個很明確的說法，39

共產黨沒讓我們政協委員代表人民，我們都是個人的身份，比如我是教育界的，並不是讓我代表教育界。只是說明，我是教育界出來的人。

如果民主黨派沒有自己獨特的觀點，教育界的委員不代表教育界說話，工會不代表工人說話，那麼這個界別的意義就不大了。這是政協改革必須重視的問題。教育界的委員一定要代表教育界的利益，出版界的委員要代表出版界的利益，少數民族的代表和宗教界的委員要代表少數民族和宗教界的利益，否則界別的劃分就沒有太大的意義了。

即使各界的代表都能夠代表自己界別的老百姓的利益，現在界別的劃分可能還是有些問題的。比如青年界有共青團和青年聯合會，他們為什麼不是一個界別呢？其實科協和科學技術界也可以組成一個界別。香港和澳門人士本來就應該是政協的有機組成部分，可以設為一個以政治為原則的界別（一國兩制的代表）或者兩個以地域與政治為原則的界別。他們都有自己“一國兩制”的利益，不應該是特邀代表。其他特邀人士都應該被放入各個界別裡面，不應該是一個單獨的界別。另外有的界別委員多，有的界別委員少，似乎看不到多少道理。我們在改革措施部分，會再來討論這個問題。

還有一個問題是界別的組織性問題。這是李君如在一篇文章中提到的問題。40其實共產黨和各民主黨都有組織，也有組織性。工會、婦聯、共青團等也都有組織，有組織性。問題是其他派別。比如所謂教育界，文藝界，體育界等便沒有組織了，都代表個人，無法代表自己的界別。這既是界別組織的問題，也是界別意識不強、界別活動不明顯、無法以界別的身份發表意見和建議、以界別的身份進行黨派之間的協商以及互相監督並監督執政黨、政府與人大的問題。41這些問題都需要解決。

四、政協的改革方案

在上面的討論中我們可以看到，改革的方向和方法已經相對明顯。我們下面就從政協的法律地位與履職的方式、政協界別的劃分與委員的遴選、政協改革的思想準備這三個方面來分析改革的可能性。

1、政協法律地位需要提高、履職方式需要改變

我們在文獻梳理中，發現不少學者都提到了法律地位的問題，42不少人認為現在政協的“軟監督”與低效率是因為政協的憲法定位不明確的原因：一方面政協是國家治理機構的一部分，但是另外一方面它卻不是一個權力機關。解決這個尷尬問題的辦法是從憲法上來重新定義政協的地位，也即“上議院”的地位。政協的法律地位和它的履職方式是聯繫在一起的。

其實，關於政協作為上議院的設想並不是今天才有的。早在中華人民共和國建國初期，當時的黨和國家的領導人就有了將政協建設成為一個上議院的討論。1956年底，國家主席劉少奇在一次國務會議上提出中國應該實行上、下議院的兩院制。當年12月，中國共產黨在《中共中央對中央統戰部關於加強政協地方工作的意見的批示》中指出，“政協在我國的政治生活中具有重要的地位，不僅具有統一戰線組織的作用，而且在實際上起著類似‘上議院的作用”。1982年修訂憲法，胡喬木提出兩院制的構想，以強化對人大自身的約束、提升政協的政治地位。43但是，由於種種原因，包括部分國家主要領導人的反對，政協迄今為止都沒有能夠發展成為上議院，幾年來也時而有中國不搞“兩院制”的說法。但是這並不是說今後仍然不可以搞雙院制。如果中國三十多年來的經濟成績得益於“解放思想”，那麼在政治上的成績，也需要解放思想，包括在政協體制上的思想解放（我們在下面會討論思想解放的問題）。

邵鴻建議在下一次修憲時，應將人民政協的行政、地位、職能、任務、產生辦法等問題寫入憲法的主體部分，並且啟動制訂《人民政協組織法》或者《政治協商法》，釐清政協與黨委、政府、人大和司法機關等權力部門的關係、政治協商、民主監督、參政議政的程式、委員的權利、義務等等問題。44那麼，如果可以將政協建設成為上議院，它的職能可能是什麼，他和黨委、政府與人大關係是什麼呢？

首先，如果政協是上議院，那麼它的協商对象就應該是人大和政府，而不直接和執政黨協商、參政議政，或者直接監督執政黨。因為人大和政府由共產黨來領導，政協和人大、政府來協商，也就是和黨委進行協商了，監督政府就是監督黨委了，沒有必要再多此一舉。如上所述，其實就現狀來說，政協也極少和黨委進行協商或監督黨委。這一點可以維持不變。與此同時，共產黨對政協的領導，則通過中共在政協的黨組來進行，並且體現在中共黨員佔多數、中共的主張得到多數人的票決同意來體現。

其次，由於政協是上議院，那麼它就應該有適當的立法權、對政府部門的質詢權、對政府官員彈劾的知情權與協商權。關於立法權和重大事項的決策權，岳世平說， 45

為了真正提高政協在決策中的地位，應該賦予政協代表大會和政協委員會一定的立法權限，將國家預算、重大人事安排、重大投資專案安排和重大政策出臺等首先交到人民政協進行民主協商，在政協通過後才交到人民代表大會中來審議。

其實除了國家和地方政府的預算、重大人事安排之外，重要的法律如國安法、社會組織法、政治體制改革等等法律也應該先交政協通過之後再由人大審議通過。46如果有不同看法，應該協商出來一個折中方案。至於政府重大項目的投資和安排以及政府重點政策的出臺，政協的責任是決策前的質詢以及與決策執行中的監督。至於對官員的彈劾權，應該由人大來實施，但是之前應該與政協協商，取得政協的理解，徵求政協的意見，但不一定要經過政協的同意。如此一來，黨委、人大、政協、政府各司其職，政協也真正起到了政治協商、民主監督、參政議政的功能。這就再也不是“軟監督”，而是“硬約束”了。47

政協法律地位的確定是解決政協目前所有問題的關鍵。而將政協的位置調整為上議院，並行使我們上面討論的立法、監督等職責，則是關鍵中的關鍵。劉軍寧總結了兩院制的幾個長處：兩院制比一院制有更充分的代表性；兩院制有助於分權制衡，防範不受約束的權力，有利於糾錯；避免立法機關的草率，避免衝動立法。48這些觀點是受到政治學理論和實踐的支撐的。其實政協已經與122個國家的213個機構和12個國際區域性組織建立了聯繫並有友好交往。中國政府在對外交往中也自覺或者不自覺地把政協和人家的上議院相對應，將人大與人家的眾議院相對應。49所以將政協建設成為上議院也是水到渠成的事情。

（未完待續）

30朱明，“論政協委員素質與委員遴選機制的改進”，《安徽警官職業學院學報》，2004年第6期；關於政協的構成與選拔的標準，也見前引Yan Xiaojun， “Regime Inclusion and the Resilience of Authoritarianism.”

31徐祖榮，“政協委員遴選機制的創新設計”，《上海市社會主義學院學報》，2011年第5期。

32《共識網》，“葛劍雄：政協不是推動中國民主化的主體”。

33沈澤瑋，“涉賄選或涉貪：輿論追問兩會代表‘到底代表誰？”，《聯合早報》，2014年3月4日。

34上引朱明，“論政協委員素質與委員遴選機制的改進”。

35見楊愛珍，“政協委員的‘代表性缺少及其解決途徑”，《新視野》，2015年第5期，第39頁；朱繼東，“個別政協委員‘雷人雷語現象透視”，《中州學刊》，2012年11月；前引Cabestan， The Chinese People's Political Consultative Conference.

36《中青線上-中國青年報》，“政協委員建議完善委員遴選機制”，2010年3月10日。

37高原，“政協委員的推選邏輯”，《法治週末》，2012年12月5日。

38楊長河，“淺議黨務政務公開與人民政協職能和公民有序政治參與”，《中國人民政協理論研究會2011年度論文集》，中國人民政協理論研究會秘書處編，中國文史出版社出版。

39《共識網》，“葛劍雄：政協不是推動中國民主化的主體”。

40李君如，“人民政協與協商民主”，《中國政協》，2009年第12期。

41甘泉，《人民政協利益表達功能的效果、困境及調試研究：以N市為例》，南昌大學專業（碩士）學位研究生學位論文，2012年12月23日，第23頁；前引徐行，崔翔，“試論人民政協民主監督的實現形式和運作機制”。

42比如邵鴻，“發展完善人民政協制度，推進社會主義協商民主”，《中央社會主義學院學報》，2014年2月；李紅梅，“試析人民政協發展協商民主的創新空間”，《理論研究》，2012年第4期；見前引岳世平，“現階段我國人民政協協商民主發展面臨的挑戰及對策建議”；前引21世紀環球報導，“專家呼籲政協進行體制改革”；前引施翔，“論人民政協中的協商民主及協商制度”；前引李君如，“人民政協與協商民主”，《中國政協》；前引楊根喬，“推進人民政協協商民主制度與機制建設的思考”；周放良，“推進政協履職能力現代化的實現路徑”，《文史博覽》（理論），2014年11月；周青山，“優化政協委員履職環境的路徑選擇”，《湖北師範學院學報》（哲學社會科學版），2013年第4期，第72頁；張繼良，“人民政協履行職能的主要問題與對策”，《當代世界與社會主義》，2011年第4期；等等。

43轉載於前引楊愛珍，“政協委員的‘代表性缺少及其解決途徑”，第39頁；鐘俊、朱仕雄，“論違憲審查制度的改革完善：人民政協模式之考察”，《湖北行政學院學報》，2012年第6期，第50頁。

44前引邵鴻，“發展完善人民政協制度，推進社會主義協商民主”，第11頁。

45見岳世平，“現階段我國人民政協協商民主發展面臨的挑戰及對策建議”，第18頁。

46也見前引21世紀環球報導，“專家呼籲政協進行體制改革”。

47關於“軟監督”、“硬約束”的討論，見郭世松，“人民政協民主監督‘硬約束問題研究“，《中央社會主義學院學報》，2015年2月第1期。

48劉軍寧，“中國的立法機關應實行‘兩院制”，《華爾街日報》中文網，http：//cn.wsj.com/gb/20130312/LJN072834.asp2013年3月12日。

49見前引何包鋼“人民政協改革發展路線圖：以協商民主的視野”，未刊稿