薛笑笑

摘要：基于对国家关注程度和媒体公布的水利工程建设领域腐败典型案件的初步考察，发现当前水利工程建设领域腐败现象相当严重且普遍。由于预防腐败制度执行不力、水利监管机制不完善、权力配置不合理及个人的非理性趋利高涨，当前水利工程建设领域腐败现象层出不穷。为此，治理水利工程建设领域腐败的关键在于落实制度，加强监督。

关键词：水利工程建设；腐败现象；监管机制

自2011年中央一号文件明确提出“加快水利改革”以来，我国水利工程管理体制得到了很大改善。水利工程建设极大提升了国家水治理能力。然而由于涉及环节多、盈利空间大，水利工程建设领域出现了一系列违法、违规的腐败问题。这些腐败问题严重干扰水利工程建设市场秩序，给国家和广大社会公众造成巨大损害。当前党和政府非常重视反水利腐败工作，严肃处理了一些腐败分子。但是，当前的反水利腐败工作仍任重道远，腐败问题在水利工程建设领域中还很突出，以权谋私已成了一种普遍现象。要彻底根除水利工程建设领域腐败问题就必须对腐败现象进行深层次研究。

目前针对水利工程建设领域腐败现象的研究以定性分析为主，多缺乏实证研究，这极不利于深入认识水利工程建设领域腐败现象。本文先对水利工程建设领域腐败现象作出界定，再基于国家的关注程度和典型案例数据库对水利工程建设领域腐败现象进行初步观察，结合案例对腐败现象产生的原因进行实证分析，最后提出相关治理对策。

1水利工程建设领域腐败现象的界定

腐败是一种普遍存在的社会现象。从时间跨度来看，古来有之；从地域来看，世界各地都存在腐败问题。

对于腐败现象的界定，学者们给出了不一样的看法。王沪宁认为“腐败本质上是对公共权能的非民众使用”。张军认为“腐败现象内含三大因素：第三方支付、代理人受收这笔支付和不合法的支付”。任建明认为“腐败等于委托权力被用来谋取私利的行为”。张维迎则认为“腐败实质是公共权力的异化”。熊光清认为‘腐败即是运用公众权力实现个人目的的行为”。虽然这些说法不一，但实质高度一致。

本文归纳这些学者的论述，将当前的腐败现象界定为国家公职人员滥用手中权力，以侵害公共利益来获取个人利益的行为。相对应，水利工程建设领域腐败现象就是在水利工程建设过程中国家公职人员私用或滥用权力，以侵害公共利益来谋求个人利益的行为。

按照此界定，水利工程建设领域腐败现象具有以下五个特性：（1）腐败的主体是与水利工程建设密切相关的国家公职人员，包括水利系统内的公职人员和水利系统外的公职人员。（2）腐败的客体是公共权力，具体有决策权、审批权等。（3）腐败的原因是获取私利。这里的私利不仅指金钱，还可以是商品、服务等。（4）腐败仅存在于水利工程建设领域。（5）腐败牵涉的环节多。具体的水利工程建设领域腐败相关权力主体、权力类型及干涉环节如表1所示。

2水利工程建设领域腐败现象的初步考察

2.1以国家对水利工程建设领域腐败的关注程度来初步考察

常言道，问题越受关注，越严重，越值得考察。所以，本文从国家关注程度来对水利工程建设领域腐败现象做一个初步考察。

进入21世纪后，水利工程建设领域腐败问题开始变得越来越突出。2009年8月水利部成立专项工作领导小组，开始对水利工程建设领域突出问题进行持续治理。2012年4月财政部、水利部共同印发了《关于切实加强水利资金使用监督管理的意见》，该意见明确指出“加强水利资金使用监督管理是从源头上防止腐败的重要举措”。2015年12月水利部又提出要“全程跟踪监督重点水利工程项目党风廉政建设”。这一系列举措的出台充分显示了当前水利工程建设领域腐败问题相当严重。

2.2以典型案例库来初步考察

（一）建立案例库

目前，我国尚未对水利工程建设领域腐败案件进行专门的统计。因此，无法对所有案件进行全面分析，也不可能进行可靠的抽样分析。但鉴于案例揭露的时间越近且数量多，越能体现腐败现象的严重性和普遍性，本文仅对近三年官方文件和媒体公布的水利工程建设领域腐败案件进行收集，以案发地区为轴心，建立一个数据库，粗略汇总见表2所示。虽然这些通报的典型案件缺乏全面性，但是这些典型案件具有一定的代表性。

（二）案例初步考察结果

（1）一把手涉案比例明显上升。在广西钦州市水利工程建设领域腐败案件中市、区、县水利局的一把手都参与腐败活动，其中钦州市水利局、灵山县水利局还连续两任一把手因腐败前赴后继落马。同样，云南省大理州水利腐败案件中6个涉案单位的一把手也均沦陷。对案例库做了一个粗略估计，一把手涉案比例接近四成。

（2）水利腐败主体群体化明显。以江西省九江市水利系统腐败案件为例，在查处市水利局局长裴木春腐败案件时，就牵带出水利系统内6名处级干部、4名科级干部，水利系统外7名领导干部。在查处这些相关腐败人员时，又牵带出数名贪腐人员，最终该案件涉及党员干部达125人。可见，当前水利工程建设领域腐败者相互勾结，形成“腐败保护链”现象极为严重。如何打破腐败保护链将是根除水利工程建设领域腐败的首要任务。

（3）招投标环节为最腐败环节。从分析案例库来看，每一个环节都存在腐败问题，但是招投标环节腐败最为严重。围标串标、借资质承揽水利工程、水利领导干部插手招投标等违规违法行为相当恶劣。投招标环节仍是今后集中治理水利工程建设领域腐败现象的重要环节。

（4）水利工程建设领域腐败手段多样且高度隐秘。分析案件库，有些腐败者通过入“干股”形式谋取红利；有些腐败者通过虚增工程量、虚列成本等套取资金；还有些腐败者通过围标、窜标等暗箱操作形式谋取私利等等。腐败手段多样。另外，这些腐败案件的揭露多因重大项目审计、专项检查、系统巡查等，腐败高度隐秘。

3水利工程建设领域腐败现象的成因

研究水利工程建设领域腐败现象的成因，可以从宏观和微观两层面展开，也可以从主观和客观两方面展开。考虑到水利工程建设领域腐败现象是各种利益交织博弈的产物，本文的研究从宏观和微观两层面展开，具体从制度、监管机制、心理等因素人手。总的来说，水利工程建设领域腐败成因主要有四点：

3.1预防水利工程建设领域腐败制度执行不力

制度是铲除腐败的重要途径，制度能否贯彻执行是反腐能否实现的关键。在水利工程建设领域，许多制度执行力不足，制度落实不到位，导致腐败现象层出不穷。

（一）水利市场主体的准入制度执行不力，主要体现在审查施工企业的资质不到位。结合案例库，不难看出当前水利建设市场充斥着大量的无资质施工企业。他们为了分吃水利工程利润，纷纷以金钱开路，拉拢侵蚀水利投招标过程中的相关政府官员，滋长了腐败。

（二）招标投标制度落实不到位。根据《招标投标法》规定，依法必须招标的水利工程应该公开招标，“招标人与投标人”、“投标人之间”禁止串通投标等等。但分析典型腐败案件可知，水利工程建设市场上规避招标或明招暗定、违规串标围标等现象相当普遍。可见，制度落实的不到位使得水利工程建设市场未真正形成公平有序的市场竞争机制，却滋生了大量的腐败。

（三）处罚力度不力。主要体现在对受贿者有“处罚从轻”的情况。如在查处贵州黔东南州水利腐败案件时，检查机关就对主动投案自首，积极退赃的20多名涉案国家工作人员从轻处罚。分析案例库的其他案件，同样存在对自首退赃的领导干部采取从轻处罚。由于在实践中处罚较轻，处罚制度威慑力减弱，水利工程建设领域腐败现象前赴后继。

3.2水利监督机制不完善

法国思想家孟德斯鸠曾说过：“不受约束的权力必然腐败。”因此，可以认为水利工程建设领域腐败的原因之一在于未对水利相关权力的运行加以有效的监督。

目前我国水利监督主体多位，水利监督体系较为完善，从近几年水利反腐工作取得的成果来看，“自上而下”的监督在一定程度上较为有效。然而水利监督机制还存在不足，突出表现在二个方面：一是实质性的外部监督还未形成，纪检、监察部门或检查部门未深入水利工程建设的具体环节，着重事后监督，忽视事前监督和事中监督；二是水利系统内“领导之间互不监督、部分干部逃避监督、办事职工不敢监督”，内部监督形同虚设。在这样的前提下，水利工程建设领域腐败现象就成了一种必然。结合分析水利腐败案件，可以看出水利领导干部，尤其是“一把手”，一言九鼎，将公共权力变为私人权力的现象非常普遍。

3.3权力配置不合理

权力配置不合理，主要体现在“一把手”权力过分集中。由于“一把手”掌握的权力大，相应地掌握的可配置资源更多，对投标单位、施工单位而言，“一把手”就是行贿的最佳“目标”，而且相关权力运行缺乏约束，“一把手”更容易陷入腐败泥潭。研究分析案例库，结果显示水利工程建设领域的腐败程度与相关领导干部的裁量权有极大相关性。水利工程建设由“一把手”一言堂的，腐败更加恶劣，而裁量权相对较少的，腐败程度相对较轻。可见，权力配置越不合理，水利腐败现象越容易发生。

3.4个人的非理性趋利

个人的非理性趋利是水利工程建设领域腐败现象产生的主观原因。根据上文的界定，水利工程建设领域腐败是个人的行为，那么腐败现象的产生必然与个人的心理因素相关。结合上文案例库，发现一个普遍现象：大多数受贿人员在市场经济思想的影响下，忘了“整衣冠、照镜子”，沉湎于对金钱的向往和追求，并怀着一种“你腐、他腐、我也腐”的病态心理，踏上腐败之路。可见，谋取非法收益，是水利腐败活动的最根本动机。

4治理水利工程建设领域腐败现象的对策

4.1落实制度，加强预防水利工程建设领域腐败制度的执行力制度是保证，要治理水利工程建设领域的腐败问题必须坚持用制度来管权、管事、管人。

（一）严格落实水利市场主体的准入制度。坚决取缔无证、挂靠承接水利工程的行为，把资质不符、违法违纪的施工企业拒之门外。

（二）严格落实水利工程招投标制度。一要加强招投标诚信体系建设，建立信用评价数据库，将招标人、投标人、代理机构及评价专家的不良行为记录分别记入个人诚信档案，从而规范他们的行为。二要加强推进信息化管理，通过网上招投标，减少人为操作，从而杜绝投标人的私下勾结，暗箱操作等现象发生。

（三）严格落实惩罚制度。检查机关一要积极主动查处水利工程建设中领导干部滥用职权等违规违法行为，二要对发现的受贿行为从严处理，让受贿人员付出沉重的代价，形成震慑效应，让受贿人员“不敢腐、不想腐、不能腐”。

4.2进一步完善水利监督机制，确保权力正确运行

（一）完善外部监督机制。由于水利工程建设的高度复杂，纪检、监察或检察机关的监督必须深入到水利工程建设易于滋生腐败的具体环节，在注重事后监督的同时要兼顾事前监督和事中监督，要加强与其他监督部门之间协作，共享检查结果，形成监管合力。另外，水利工程建设领域腐败高度隐秘，检察机关必须高度重视对水利工程建设进度、水利工程质量等实质性问题的监督检察，加强对水利专项资金去向的监督检查，加强对招标投标、工程款拨付、设计变更等环节的全过程监督。

（二）完善内部监督机制。通过签订“廉洁从政承诺书”、创设良好的监督环境和保障体系，逐步形成“领导干部互相监督、财务人员及办事人员敢于监督”的有效内部监督机制。

4.3改善权力配置

目前我国政治体制中，“一把手”除了拥有全面领导的地位，还拥有非正式制度赋予的一些“特权”，以致“一把手”权力过于集中，进而产生腐败现象。为此，必须改善权力配置。一要减少“一把手”对水利工程建设的不必要干预。尽量让市场配置资源。二要科学分解决策权、执行权、监督权，使这三个权力相互独立、互相制约、互相协调，真正起到防止权力滥用的作用。三要强化集体决策机制，建立有效管用的议事规则，进而避免“一把手一言堂”。

4.4扭转个人的非理性趋利

针对水利工程建设领域腐败人员的非理性趋利，可采用“堵”和“疏”并举的心理对策。所谓“堵”主要是加强廉洁教育，通过学习水利工程建设领域预防腐败教育、参观监狱、观看警示教育片、观看反腐警示教育展览等形式，让广大水利领导干部、水利工作人员等树立起正确的思想观念，构筑拒腐防变的思想路线。“疏”的措施就是通过完善晋升机制和制定合理的薪酬制度，使人的非理性趋利向理性趋利转变。