■史学飞

（天津商业大学公共管理学院，天津 300134）

城乡统筹下的城镇化建设问题及对策研究
——以华明镇为例

■史学飞

（天津商业大学公共管理学院，天津 300134）

为提高城镇化发展水平，从党的十六大开始，逐步提出城乡统筹规划。在这个发展背景下，我国的城镇化建设进入了新的发展阶段，各地政府根据自身现状，确立了因地制宜的发展发展模式，例如华明模式、嘉兴模式、义务模式、新乡模式、潍坊模式、赣州模式、苏南模式等。该文章通过总结以“宅基地换房”为特征的华明模式的成功经验，为新型城镇化建设中存在的问题提出相应的解决措施。

城乡统筹；城镇化；华明模式

土地是人类赖以生存和发展的基础，它的合理利用关系到社会经济的可持续发展。受土地规划不合理和资金短缺的双重影响，城乡发展差距继续扩大，二元结构成为解决“三农”问题、实现城乡统筹的瓶颈[1]，为消除城乡差别，政府采取了多种城镇化建设的改革措施。十六大明确提出，“统筹城乡发展，将解决‘三农’问题作为构建和谐社会的重中之重，是全面建设小康社会的重大任务”[2]。十七大在推动区域协调发展，优化国土开发格局时指出，“走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇的协调发展”。十八届三中全会提出努力推动城乡一体化建设，解决好“三农”问题，加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，促进城乡共同发展。新型城镇化的实质是人口和土地的同步转变。

小城镇是城乡之间的纽带，是拓展城市发展空间、疏解城市功能和吸引人口及产业集聚的场所，是促进城乡经济融合的重要支点[3]。为加快城镇化建设的进程，解决城镇化建设过程中土地规划中存在的问题，建立成熟的城镇化发展模式，各地政府根据自身的地理区位条件，因地制宜的确立了城镇化发展的试验田，其中包括华明模式、嘉兴模式、义务模式、新乡模式、苏南模式等。本文总结以“宅基地换房”为特征的华明模式的成功经验，为城乡统筹背景下新型城镇化建设中存在的问题提出相应的解决措施。

一、城镇化建设中存在的问题

（一）土地与人口城镇化不匹配

在市场逐利性的推动下，忽视了农民的意愿，造成土地城镇化与人口城镇化的不匹配。首先，土地城镇化与人口城镇化速度不匹配，人口城镇化速度远远落后土地城镇化的速度，没有实现土地和人口的同步转型。其次，城镇建设盲目扩张，建设用地和耕地保护矛盾突出。地方政府为发展经济，大量出售土地发展房地产，房地产商没有考虑现实因素而盲目增加投资，以“摊大饼”的方式无限外延扩张，过度占用耕地资源，造成耕地和居住、建设用地比例失衡。

（二）建设资金匮乏，利益冲突严重

城镇化建设过程中需要投入大量的资金，因此，资金不足是制约城镇化建设的重要因素之一。首先，由于小城镇财政金融体系不健全，我国现有的财税体制划分不合理，没有形成大的融资平台，投融资渠道单一，地方政府主要依靠出让土地收益和社会投资来获取资金支持。其次，政府投资及政府监督项目易出现后期资金不足的现象，例如近年来出现的烂尾公路、烂尾楼等，加重了资金与土地两方面的矛盾。再次，土地收益多用于地方政府的政绩工程建设，对于农民的“安居工程”投入少，增加了农民的经济负担，将城镇化建设成本转移给了农民，从而导致政府、企业、农民之间利益冲突严重。

（三）基础设施不完善，城镇综合承载力较弱

首先，基础设施建设落后于我国城镇化发展的速度，表现在地面交通状况的不完善，排水设施的落后和没有远瞻性，导致交通堵塞。基础设施和公用设施建设仅靠财政投入，困于“有多少钱办多少事”的格局。其次，基础设施与经济发展不相适应，无法吸引外来资金。基础设施的建设与产业发展不协调，忽视了供电、供水、供气、交通、通讯等基础设施的配套建设，难以充分发挥经济聚集效益。再次，城镇建筑物以低层建筑为主，土地立体空间利用不占优势，无法实现土地高效利用，城镇综合承载力较弱。

（四）土地使用不合理，政策落实不到位

新型城镇化建设过程中，促进存量土地流转，从而产生了一系列问题。首先，部分地区擅自扩大城镇建设用地增减挂钩试点范围，过度圈占农村集体土地、违背农民意愿强拆强建，换取城镇建设用地的指标。其次，大部分地方政府沿用“土地财政”的模式，忽视了经济发展、社会稳定与土地资源合理利用的辩证关系。第三，土地使用效率低下。土地使用成本较小，且没有形成有效率的激励与约束集约用地机制，导致存量土地流转不合理，存在粗放的用地行为，造成土地资源的浪费。

二、城镇化建设的实践经验——以华明镇为例

华明镇是我国城镇化建设的改革试点示范镇、是天津首批“宅基地换房”项目试点镇。地处东丽区，位于市区和滨海新区之间，共12个村庄。为响应党中央的号召，大力发展经济，天津市委、市政府提出加大城乡统筹力度，促进城乡经济社会融合发展、共同繁荣，形成城乡一体化发展的新格局。2005年下半年，天津市出台“以宅基地换房建设示范小城镇管理办法”，从华明镇开始，分批启动宅基地换房村镇试点项目。

在城乡统筹发展的大背景下，华明镇通过以宅基地换房，建设新型示范小城镇；“三区”联动发展；实施“三改一化”改革；农村金融改革创新层层递进的新型城镇化建设四步曲，开创了大城市周边农村城乡一体化发展的新思路。

（一）坚持以人为本的发展理念，尊重农民意愿

《国家新型城镇化规划》指出，要“努力走出一条以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路”。城镇化的核心是人的城镇化，华明镇在改革过程中充分尊重农民的意愿，把农民的发展作为其城镇化的核心，克服以往强制性土地征收模式损害农民利益的弊端，坚持以“以人为本”的发展理念，贯彻落实“五位一体”发展战略，统筹考虑农民的各项生存和发展需求[4]。实施换房政策必须95%以上的人同意，在房型设计中征求农民意见，在项目建设中请农民代表参与监督，改革过程坚持公开透明，这些措施充分调动了农民的参与积极性。大力发展汽修、造纸、化工、五金等制造业，改变了农民的就业结构，减少农民对土地的依赖，自愿加入到新型城镇化改革的过程中[5]。

（二）构建“共建共享”的成本分担机制

农民进城过程中，巨额的住房成本是最大的阻碍。华明镇为妥善解决新迁入小城镇农民“安居难题”，在土地收益的分配和使用上构建了“以人为本、共建共享”的成本分担机制，核心是政府和农民共同放弃眼前利益，推进城镇化大发展，共享文明发展的硕果。政府放弃部分土地增值收益，坚持让利于民、政府不取利的原则，土地出让收益全部返还用于小城镇建设，通过各项税费优惠或返还政策，提高土地增值潜力；政府设立滨丽公司作为投融资平台，坚持收支平衡的原则；将土地收益分配极大地倾向农民，解决了绝大多数农民的住房成本。农民通过宅基地置换小城镇中的大产权房，改善生活环境，跳出安土重迁的小农意识，真正享受城市文明。

（三）化解城市扩张与近郊经济发展的矛盾

由于华明镇的特殊地理位置，其经济发展与土地供给矛盾突出，有势无地，严重制约了中心城区和华明镇自身的经济社会发展，而产业与人口的分散格局，无法形成聚集经济和规模经济。在这种情况下，通过宅基地换房模式，解决了中心城区扩张与近郊小城镇经济发展在空间供给与需求之间的矛盾，对华明镇的“三农”问题，也是好的统筹解决途径。

（四）创新土地流转机制，村与镇的建设用地指标置换

新型城镇化建设过程中，受城乡土地二元体制和土地资源的稀缺性的影响，出现了资金和土地两大问题，造成城镇化“安居困难”。为解决这一难题，合理规划利用土地，实现安居工程，华明镇通过宅基地换房模式，对国土资源部“增减挂钩”土地政策的进行创造性运用。土地“增减挂钩”机制的核心是通过调整土地布局和土地结构，实现建设用地和耕地在地域和结构上的合理分布，提高利用效率；突破现行二元土地制度，建立农村土地流转市场，促进建设用地自由流转。通过出让节约的土地，补贴农民安置住宅建设的成本，使农民的家庭财产大幅增加，同时平衡小城镇建设资金，从而解决了城镇化建设过程中地方政府资金短缺的问题，实现了土地与资金的平衡。

三、华明模式对化解城镇化建设中相关问题的启示

（一）坚持“以人为本”，真正实现人口城镇化

城镇化建设必须依靠人民，发展结果必须惠及民众。因此，新型的城镇化发展必须坚持“以人为本”的理念。首先，破除城乡二元体制，实现人的转移，加快制度变革，营造有利于人口向城镇集聚的政策环境。完善城镇户籍管理制度，健全与市场经济体制相适应的户籍管理体制；扩大社保覆盖范围，加快建立统一的农村基本养老保险制度；加大对农村人口教育的投资，解决好农民工和失地农民市民化的问题。其次，提升农民的文化适应能力，转变思想观念，学习现代化的知识[6]。最后，借鉴华明镇的成功经验，因地制宜的解决拆迁农民的安置房工程，对农民集中安置房、各类保障性住房，给予更加优惠的政策，加快构建新型住房保障体。鼓励政府在项目立项、行政审批、具体施工、运营管理等方面给予优惠扶持。

（二）建立多元的投融资机制，保障建设资金供给

资金与土地是制约城镇化发展的关键因素。打造多元化的投融资机制，依靠市场经济，激发社会投资活力，多渠道筹措建设资金，保障新型城镇化建设的资金供给。第一，深化小城镇投融资机制改革，按照“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，采取灵活多样的方式，鼓励社会资本参与投资，形成多元化的资金筹措机制。第二，建立政府投资的长效机制，加大财政及政府性资金的投入，界定政府承担责任的范围和领域。第三，建立和完善社会投融资机制，鼓励民间资本参加到城镇化基础建设中，增强政府监管力度，提供政策优惠，有效降低社会投资商的投资风险，保障社会投资商的合理收益。第四，增加对农民拆迁的补贴，减少农民成本。

（三）加强基础设施建设，促进城乡社会经济协调发展

基础设施建设，是城镇化发展的基本要素，也是一个区域发展的前提条件。在借鉴华明镇经验的基础上，通过以下措施来解决基础设施不足的问题。首先，政府合理规划，中央与地方共同出资，加大对农村转城镇的投资力度。其次，改善城乡居民生活水平，不断推进城镇基础设施向农村覆盖，不断提升中心城镇的承载能力。加强农业基础设施建设，加快推进统筹农村土地等项目建设，健全农业生产支持体系。大力推进交通基础设施建设，推进城镇电力、通信、供水等公共设施向农村延伸，力求实现城乡公共设施有效对接。第三，坚持“以城带乡”的发展模式，缩小城乡之间的发展差距，增强整体的城市竞争力，吸引外资。

（四）完善土地使用制度，加强监督管理

土地的集约利用是新型城镇化的改革方向。第一，建立完善的土地利用总体规划体系。在“以人为本”的原则上，尊重农民意愿，让农民参与城镇化建设的政策制定与执行。切实遵守18亿亩红线不动摇的方针，在坚持保护耕地的前提下控制总量、合理布局、节约用地、保护耕地。第二，合理利用土地“增减挂钩”政策。城镇土地置换是通过对不同功能的土地进行转换，提高城镇土地利用效率，优化用地空间布局。完善现行土地置换政策，开展农村建设用地整体规划工作，制定城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策措施，提高土地集约利用水平。第三，推进征地制度改革，完善土地税收制度。为了促进土地合理流转，优化城镇土地资源配置，提高土地利用效率，建立与集约利用土地要求和市场经济要求相适应的土地税收体系。

四、结束语

城镇化是城市化发展的未来趋势，不仅是农业人口转化为城市人口，也包括土地的合理利用、产业结构的优化升级，消除城乡二元结构、缩小贫富差距，实现社会经济的可持续发展。在城乡统筹的背景下，新型的城镇化发展道路，不仅要把工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划，还应该破除现存的城乡分割的二元体制障碍，建立城乡融合的体制机制，实现城乡居民的平等发展。通过对天津市华明镇的小城镇建设模式的研究，总结相关有利于土地利用的政策措施，为其他地区在城镇化建设过程中存在的问题提供借鉴。

[1]胡银根,廖成泉,章晓曼,王聪.基于数据包络分析的统筹城乡发展效率评价[J].城市规划,2016,(2):46-50.

[2]张锐.公共管理视野中的农业机械化管理与服务网[D].北京:中国农业大学,2005.

[3]陈白磊,齐同军.城乡统筹下大城市郊区小城镇发展研究——以杭州市为例[J].城市规划,2009,(5):84-87.

[4]郁俊莉，孔维，宗一鸣.新型城镇化建设中“安居难题”解决的理念、机制与路径研究——以天津华明示范镇“宅基地换房”实践为例[J].中国行政管理,2015,(10):119-123.

[5]马健,冯时,郭志一,赵大鹏.华明模式的成功经验与局限[A].中国城市规划学会、重庆市人民政府.规划创新:2010.

[6]王婧.苏州太湖周边乡镇在新型城镇化建设中存在的问题和对策研究[D].苏州:苏州大学,2015.

（编辑：王骏杰）

史学飞，1992年生，女，山西阳泉人，在读研究生，主要研究方向为公共设施运营与管理。）基金项目：2012年国家自然科学基金资助项目；城市公共基础设施利用效益研究；项目批准号：NSF 71273186。